Глава XVIII

Государственный долг и кредит

§ 1. Понятие и виды государственного (муниципального) долга

Долговые отношения с участием государства и муниципальных об­

разований являются неотъемлемой частью финансовых систем боль­

шинства государств мира. В рамках мировой финансовой системы

результатом многочисленных заимствований органами власти раз­

личных уровней на внутреннем и внешнем финансовых рынках стал

рост государственного и муниципального долга как в относитель­

ном, так и в абсолютном выражении.

Государственный (муниципальный) долг можно рассматривать в нескольких аспектах. С экономической точки зрения государствен­ ный (муниципальный) долг представляет собой совокупность обще­ ственных отношений, в которых государство (местные органы вла­ сти) выступают в качестве заемщиков или гарантов возврата займов,

выданных третьим лицам.

С материальной точки зрения долг государства (муниципалите­ тов) является денежной задолженностью государства (местных орга­ нов власти) перед физическими и юридическими лицами.

506

Глава XVIIl Государственный долг и кредит

И наконец, с правовой позиции государственный долг представля­ ет собой денежное обязательство государства (муниципальных обра­ зований) по возврату полученных взаймы денежных средств и обя­

зательство отвечать перед кредиторами за исполнение обязательств

третьими лицами.

В действующем бюджетном законодательстве Российской Фе­

дерации государственный долг Российской Федерации определяет­

ся как:

1)долговые обязательства Российской Федерации перед физи­

ческими и юридическими лицами Российской Федерации,

субъектами Российской Федерации, муниципальными обра­

зованиями, иностранными государствами, международными

финансовыми организациями, иными субъектами междуна­ родного права, иностранными физическими и юридически­

ми лицами, возникшие в результате государственных заим­

ствований Российской Федерации;

2)долговые обязательства по государственным гарантиям, пре­

доставленным Российской Федерацией;

3)долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении

на государственный долг долговых обязательств третьих лиц

(ст. 97 БК РФ).

Внаучной литературе также выделяют понятие <<общегосудар­

ственный долг>>, которое представляет собой совокупность долговых

обязательств всех органов власти различных уровней (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных об­ разований).

При рассмотрении общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере государственного (муни­ ципального) долга, можно выделить ряд основных признаков.

Во-первых, обязательным субъектом в области государственного (муниципального) долга выступает государство (муниципальное об­ разование) в качестве заемщика или гаранта.

Во-вторых, отношения в области государственного (муници­ пального) долга возникают, изменяются и прекращаются по поводу

денежных средств, т.е. являются финансовыми отношениями. В-третьих, отношения в сфере государственного (муниципально­

го) кредита строятся на основе срочности, возвратности, платности и добровольности. Подчеркнем, что принцип добровольности в сфе-

507

Раздел IV. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

ре государственного долга необходимо рассматривать с определен­ нЬiми ограничениями, касающимися отношений уполномоченных государственных органов между собой при привлеченйи денежных средств, их использовании, обслуживании и погашении.

Вместе с тем взаимоотношения уполномоченных государствен­ ных (муниципальных) органов с физическими и юридическими ли­

цами, иностранными государствами и их юридическими лицами -

заемщикам всегда построены на основе равноправия, добровольно­

сти, имущественной самостоятельности и автономии волъ сторон.

В-четвертых, отношения в сфере государственного (муници­ пального) долга направлены на аккумуляцию свободных денежных

средств.

В-пятых, назначением государственного (муниципального) дол­

га является финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня. В случае предоставле~ия государственных гарантий мож­ но говорить об обеспечении развития общественно значимых про­

грамм.

На основании изложенного под государственным (муниципаль­ ным) долгом следует понимать урегулированную правовыми нормами систему общественных отношений, в которых их обязательный субъ­ ектгосударство (муниципальное образование) в лице уполномо­

ченных органов выступает в качестве заемщика, гаранта по отноше­

нию к иностранным государствам, международным организациям,

юридическим и физическим лицам или признает за собой долговые

обязательства третьих лиц в целях финансирования дефицита бюд­

жета и обеспечения развития социально-экономических программ.

Немаловажным вопросом в сфере правового регулирования го­

сударственного долга является отраслевая принадлежиость право­

вых норм, регулирующих данные отношения. В правовам массиве

присутствуют международно-правовые, конституционно-правовые,

административно-правовые, гражданеко-правовые и финансово­

правовые нормы, что является причиной непрекращающейся дис­

куссии об отраслевой принадлежности института государственного (муниципального) долга.

На наш взгляд, его финансово-правовая сущность находит свое отражение в следующем. Для отношений в сфере государственного

долга характерно то, что они возникают, изменяются и прекращают-

508

Глава XVIII. Государственный долг и кредит

ся в процессе образования, использования и распределения центра­

лизованных денежных фондов государства.

Все указанные отношения охватываются такой финансово­ правовой категорией, как <<финансовая деятельность государства». Под ней, в свою очередь, понимается процесс образования, распре­

деления и использования государством средств через свои денежные

фонды, осушествляемый в определенных формах (правовой и непра­

вовой, в форме создания и использования централизованных и де­ централизованных фондов денежных средств) различными средства­

ми, способами в целях покрытия публичных затрат.

Другой финансово-правовой особенностью, позволяющей рас­ сматривать государственный долг как финансово-правовой инсти­ тут, является то, что большинство отношений в сфере государствен­

ного кредита имеют властный характер и при их регулировании ис­

пользуется метод властных предписаний.

В рамках финансового права строятся отношения между зако­

нодательными (представительными) и исполнительными органа­

ми власти в процессе принятия решения об осушествлении госу­

дарственных заимствований, а также размещении, обслуживании и

погашении государственного долга. Иными словами, финансово­

правовые отношения являются неотъемлемой составляющей отно­

шений в сфере государственного (муниципального) долга.

Не менее важно учитывать целевую направленность деятельно­ сти государства в сфере государственного долга. Целью государст­

венных займов как одной из основных форм гасдолга является фи­ нансирование дефицита федерального бюджета. Иными словами, де­ нежные ресурсы, получаемые от государственных (муниципальных) заимствований, по определению являются финансовым обеспечени­

ем выполнения публичных задач и функций государства и муници­ пальных образований.

И наконец, отношения в сфере государственного долга, как и фи­

нансовая деятельность государства, реализуются в рамках субъектно­

объектных отношений, отличительной особенностью которых, как

уже отмечалось, является обязательное участие государства (муни­ ципального образования), непосредственно или через свои компе­

тентные органы власти, в данных отношениях.

509

Раздел Jv. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов

Таким образом, можно утверждать, что в целом общественные

отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающие­

ся в сфере государственного (муниципального) долга, являют­ ся предметом регулирования финансового права, в частности, относятся к самостоятельному финансово-правовому институту

государственного долга.

§ 2. Формы государственного

(муниципального) долга

Принятые государством (муниципаль}fыми образованиями) долго­

вые обязательства находят свое отражение в оформленных кредит­

ных соглашениях, обращающихся государственных и муниципаль­

ных ценных бумагах и иных долговых обязательствах. Перечень форм государственного и муниципального долга приведен в БК РФ. Рассмотрим их более подробно.

Прежде всего следует выделить кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредит­

ными организациями, иностранными государствами и международ­

ными финансовыми организациями. Данные соглашения представ­

ляют собой дву- и многосторонние сделки, сутью которых являет­

ся предоставление Российской Федерации как заемщику денежных

средств в виде кредитов на условиях добровольности, платности,

срочности и возвратности.

Наиболее распространенной формой государственного дол­

га выступают государственные займы путем выпуска ценных бумаг

от имени Российской Федерации. По данным Минфина России, на 5 апреля 2010 г. государственный внутренний долг Российской Фе­

дерации, выраженный в государственных ценных бумагах, составлял

1 869 599,745 млн руб.

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N2 136-ФЗ <<Об особенно­ стях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­

ных бумаг»1 определяет правовые основы участия Российской Феде­

рации, ее субъектов и муниципальных образований в осуществлении

эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и испол­

нения обязательств. В данном законе также устанавливается про-

СЗ РФ. 1998. N2 31. Ст. 3814.

510

Глава XVIII. Государственный долг и кредит

цедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и

особенности их обращения, а также порядок раскрытия информа­

ции эмитентами ценных бумаг.

Под государственными (муниципальными) ценными бумагами по­

нимаются эмиссионные ценные бумаги (облигации), выпущен­

ные от имени Российской Федерации, субъекта Российской Феде­

рации и муниципального образования, которые удостоверяют пра­

во их держателя на получение от эмитента денежных средств (могут быть выражены в национальной или иностранной валюте) или в за­ висимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных

имущественных прав.

Среди обращающихся на рынке государственных ценных бумаг

можно выделить:

•государственные краткосрочные бескупонные облигации

•облигации федерального займа с постоянным купонным до­

ходом (ОФЗ-ПД);

•облигации федерального займа с фиксированным купонным

доходом (ОФЗ-ФД);

•облигации федерального займа с амортизацией долга

(ОФЗ-АД);

•облигации федерального займа с переменным купонным до­ ходом (ОФЗ-ПК);

•облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ)­

выпускаются с 1995 г.;

•облигации внутреннего государственного валютного займа

(ОВВЗ) -выпускаются с 1993 г.

Эмиссия государственных (муниципалыtых) ценных бумаг осу­ ществляется отдельными выпусками. Она может иметь место лишь при закреплении в бюджете на данный финансовый год предельного

размера соответствующего государственного долга, а также муници­

пального долга и предельного объема заемных средств, направляе­

мых Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации

или муниципальным образованием в течение текущего финансового

года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уров-

511

Раздел Jv. Правовоерегулирование государственных и муниципальных доходов

ня или программ развития субъекта Российской Федерации или му-

Высший орган исполнительной власти Российской Федерации - Правительство РФ, органы исполнительной власти субъекта Россий­

ской Федерации и органы местного самоуправления рассматривают и утвер:жцают в виде нормативного акта Генеральные условия эмис­

сии и обрашения государственных или муниципальных ценных бу­ маг. В нем указываются вид и валюта ценных бумаг, форма выпуска,

срок их обращения, а также ограничения по кругу лиц.

На основе Генеральных условий Минфин России (соответ-ствую­

щий исполнительный орган субъекта Российской Федерации, муни­

ципального образования) также в форме нормативного акта прини­

мает Условия эмиссии и обращения государственных (муниципаль­

ных) ценных бумаг. В нем детализируются положения Генеральных

условий путем указания на минимальный и максимальный сроки

обращения данного вида государственных (муниципальных) ценных бумаг, номинальную стоимость одной ценной бумаги, порядок их

размещения, размер дохода, иные существенные условия.

Окончательные параметры выпуска содержатся в Решении об

эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг (эми­

тент, период размещения, форма и вид ценных бумаг, их номиналь­ ная стоимость и количество, дата погашения ценных бумаг), а также иные условия, имеющие значение для их размещения и обращения.

Условия, содержащиеся в Решении об эмиссии отдельного выпуска, должны быть опубликованы в СМИ или раскрыты эмитентом иным способом не позднее чем за два рабочих дня до даты начала разме­

щения.

По итогам выпуска Минфин России (соответствующий испол­ нительный орган субъекта Российской Федерации, муниципально­ го образования) как эмитент принимает нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии государственных (муниципаль­ ных) ценных бумаг.

Необходимо отметить, что выпуск государственных ценных бу­ маг является наиболее распространенной формой государственных долгов большинства стран мира. Из-за их высокой ликвидности и малорисковости доля государственных ценных бумаг в структуре го­

сударственного долга может составлять от 50-70% общего объема го­

сударственной задолженности.

512

Глава XVIII Государственный долг и кредит

Отдельной формой государственного долга выступают договоры и соглашения о получении Российской Федерацией кредитов от бюдже­ тов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Долж­ ником по бюджетному кредиту может выступать Российская Феде­

рация, ее субъекты и муниципальные образования.

СпецИфической формой государственного (муниципального) долга выступают договоры о предоставлении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями

государственных (муниципальных) гарантий. С правовой точки зрения

предоставление государственной (муниципальной) гарантии не яв­ ляется основанием для возникновения заемных отношений, в кото­ рых участвует государство (муниципальное образование).

Государственная гарантия лишь закрепляет обязанность государ­

ства, муниципального образования исполнить обязательство долж­

ника в случае его ненадлежащего выполнения последним перед

третьим лицом. Таким образом, говорить о денежном обязательстве государства (муниципального образования) можно лишь на момент неисполнения юридическим лицом гарантированных обязательств.

И наконец, одной из форм долга являются долговые обязатель­

ства, ранее отнесенные в соответствии с законодательством Российской

Федерации на государственный долг Российской Федерации. Так, госу­ дарственным внутренним долгом Российской Федерации признают­

ся государственные долговые товарные обязательства в виде облига­ ций государственных целевых беспроцентных займов на приобрете­

ние товаров народного потребления, включая легковые автомобили,

целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Уро­

жай-90>>, целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей,

обязательств государства перед сдаТчиками сельскохозяйственной

продукции. К данной форме государственного долга также относят­

ся гарантированные сбережения граждан.

Перечень форм государственного долга субъекта Российской Фе­

дерации по сравнению с государственным долгом Российской Феде­

рации имеет две особенности.

Во-первых, субъект Российской Федерации вправе заключать

кредитные соглашения и договоры только с кредитными организа­

циями, иностранными банками и международными финансовыми

организациями.

Во-вторых, перечень форм государственного долга субъекта

Российской Федерации в отличие от форм государственного дол-

513