Глава VJII. Бюджетный процесс

жета и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях, в ре­

зультате деньги в коммерческих банках задерживались, и в государ­

стве начался кризис неплатежей. В частности, во всей стране были

огромные задержки по выплатам заработной платы и замедлялась скорость товарооборота. Это отрицательно сказывалось на развитии

экономики.

В результате государство вынУЖдено было перейти на кассовое

обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы через Фе­

деральное казначейство. Вместе с тем в настоящее время в связи с укреплением банковской системы в федеральных законах о феде­ ральном бюджете на текущий год есть статьи, разрешающие субъек­

там Российской Федерации, а также органам местного самоуправ­

ления открывать счета по исполнению бюджета в уполномоченных коммерческих банках.

Таким образом, на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюдже­ тов и бюджетными средствам. Кроме того, указанные органы яв­ ляются кассирами для распорядителей и получателей бюджет­ ных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Бюджетные ассигнования, ли­ миты бюджетных обязательств и предельные объемы финансиро­

вания прекращают свое действие 31 декабря. Федеральное казна­

чейство обязано оплатить припятые и подтвержденные бюджетные

обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального

бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций и субсидий, не использованные в текущем финансовом году, подлежат

использованию в очередном финансовом году на те же цели.

§ 5. Стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением от­

чета об исполнении бюджета. Отчеты об исполнении федерального и

237

Раздел Il Бюджетное право

консолидированного бюджетов за истекший год составляет Минфин

России и представляет их в Правительство РФ.

Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми орга­ нами на основании ведущегося ими через органы казначейства учета исполнения бюджета и отчетов учреЖдений и организаций, кредит­ ных учреЖдений, участвующих в исполнении бюджета.

Основы бюджетного учета и бюджетной отчетности закреплены

в ст. 264.1-264.3 БК РФ. В частности, бюджетная отчетность вклю­

чает:

1)отчет об исполнении бюджета;

2)баланс исполнения бюджета;

3)отчет о финансовых результатах деятельности; .

4)отчет о движении денежных средств;

5)пояснительную записку.

Составляют бюджетную отчетность главные распорядители бюд­ жетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные

администраторы источников финансирования дефицита бюджета и т.д. Сводная бюджетная отчетность представляется в органы Феде­ рального казначейства и, соответственно, в финансовые органы по

подчиненности.

Ежегодно не позднее 26 августа текущего года Правительство РФ

представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный год в форме фе­

дерального закона. Годовые отчеты об исполнении бюджетов всех

уровней подлежат утверЖдению в соответствующих представитель­

ных органах (ст. 192, 264.10 БК РФ).

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представ­ ляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее сро­

ка внесения проекта федерального бюджета на очередной финансо­

вый год и плановый период (п. 1 ст. 264.10 БК РФ). ·

Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального

бюджета Правительством РФ представляютел (п. 2 ст. 264.10):

1)проект федерального закона об исполнении федерального

бюджета за отчетный финансовый год;

2)баланс исполнения федерального бюджета;

3)отчет о финансовых результатах деятельности;

4)отчет о движении денежных средств;

5)пояснительная записка;

238

Глава VIII. Бюджетный процесс

6)отчеты об использовании ассигнований резервных фондов, о

предоставлении и погашении бюджетных кредитов, состоя­ нии государственного долга, об исполнении приложений к федеральному закону о федеральном бюджете за отчетный финансовый год;

7)отчетность, предусмотренная бюджетным законодательством

Российской Федерации.

При рассмотрении отЧета об исполнении федерального бюдже­ та Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета, доклад Председатеяя Счетной

палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об

исполнении федерального бюджета.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюдже­ та по предложению Председатеяя Думы или по своей инициативе по бюджету могуТ выступить или представить доклады с анализом бюд­

жетной деятельности Генеральный прокурор РФ, Председатель Кон­

ституционного Суда РФ, Председатель ВАС РФ и других высших су­

дебных органов с анализом, связанным с бюджетными спорами и

другими нарушениями бюджетного законодательства (п. 1 ст. 264.11

БКРФ).

По результатам рассмотрения годового отч~та об исполнении

федерального бюджета Государственная Дума принимает либо от­

клоняет федеральный закон об исполнении бюджета (п. 2 ст. 264.11

БКРФ).

Отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации

составляется финансовыми органами, а затем представляется испол­

нительным органам власти, которые представляют его представи­

тельным органам власти. Исполнительный орган власти представля­ ет соответствующему представительному органу власти отчет об ис­ полнении бюджета в установленный срок.

Конкретные сроки определяются соответствующими представи­ тельными органами власти в положении о бюджетном процессе на

данной территории.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем

основным показателям доходов и расходов в установленном порядке

с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обе­

спечению уровня закрепленных доходов) и расходования средств.

Представительные органы власти по результатам рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов принимают решения об их утверж-

239

Раздел Il. Бюджетное право

дении либо отклонении. После припятня решения об утвер:ящении

бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполнении

бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного органа власти рассматривается информация о консолидирован_ном бюджете на следующий финансовый год и об исполнении консоли­ дированного бюджета за предыдущий год с учетом припятня ниже­ стоящими представительными органами власти решений об утверж­ дении бюджетов и отчетов об их исполнении.

Указанные решения нижестоящих представительных органов

власти направляются ими в соответствующие вышестоящие пред­

ставительные и исполнительные органы власти в установленные

указанными вышестоящими представительными органами власти

сроки.

Исполнительные органы власти республик в составе Россий­ ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,

областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга представляют отче­

ты об исполнении соответствующих консолидированных бюджетов

в Минфин России и Федеральную службу государственной статисти­

ки, которые используют эти отчеты для разработки бюджета на сле­

дующий год.

Конкретные сроки и формы представленных отчетов определя­

ются Минфином России и Федеральной службой Государственной

статистики.

Законы и решения об исполнении бюджета или об отклоне­ нии бюджета должны быть опубликованы в СМИ, а также в течение года - в специальных статистических сборниках.

Важными для исполнения бюджетов всей бюджетной системы

являются процессуальные вопросы исполнения судебных актов по обращению взысканий на средства бюджетной системы Российской Федерации, ка:ящого конкретного бюджета. Вопросы эти урегулиро­

ваны в гл. 24.1 БК РФ.

Все взыскания производятся только на основании исполнитель­ ных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указа­

нием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федера­

ции. К исполнительному документу должны быть приложены надле­ жащим образом заверенная судом копия судебного акта и заявление

взыскателя с указанием реквизитов банкояского счета взыскателя, на которые должны быть перечислены средства, подлежащие взы­

сканию (ст. 242.1 БКРФ).

240

Глава Vlll. Бюджетный процесс

Если иск предъявляется к федеральным органам власти, органам власти субъекта Федерации или органам местного самоуправления, то документы для исполнения судебных исков направляются для ис­ полнения в Минфин России или финансовый орган субъекта.

Если иск предъявлен бюджетному учреждению, получающе­ му средства из бюджета, то документы на взыскание направляются в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику ли­ цевого счета по исполнению бюджета (получению средств из бюд­ жета), а также средств, полученных им от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. При недостаточности лими­ тов бюджетных обязательств исполнение производится должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной прино­

сящей доход деятельности (ст. 242.3 БК РФ).

§6. Финансовый контроль и мониторинг

вбюджетном процессе

Проблемы составления, рассмотрения, утверждения, исполнения

бюджета, составление и утверЖдение отчета об исполнении бюджета

настолько важны, что практически этой деятельностью в государстве

занимаются все органы всех трех ветвей власти. Так, представитель­ ные органы, принимая законы и решения о бюджетах бюджетной си­

стемы и внебюджетных фондов, контролируют правильиость состав­

ления этих нормативных актов, оценивают реальность поступления

в доходную часть бюджетов доходов и реальность запланированных

расходов.

Затем представительные органы следят за исполнением бюджета

ив течение текущего года заслушивают доклады Правительства РФ

иминистра финансов о ходе исполнения бюджета. Затем предста­

вительные органы принимают законы, постановления и решения об исполнении своих бюджетов, а следовательно, анализируют и под­

вергают контролю· деятельность всех органов государства и бюджет­

ных учреждений по исполнению бюджетов.

Правительство РФ, субъектов Российской Федерации, а также ад­

министрации местного самоуправления, подготавливая и рассматри­

вая проект закона о бюджете, а затем проект закона об исполнении

бюджета, также осуществляют в государстве контрольную функцию.

241

Раздел II Бюджетное право

Судебные органы осуществляют деятельность по обеспечению исков по обращению взысканий на средства бюджетов бюджетной

системы Российской Федерации.

Однако бюджетная деятельность так многообразна и сложна, что

в государстве существует система органов, специально занимающа­

яся бюджетным контролем. Так, подробно регламентируются бюд­

жетные полномочия, в том числе и по осуществлению финансового

контроля и ответственности, Минфина России в ст. 165, 167 БК РФ.

В частности, именно Минфин России устанавливает порЯдок состав­

ления бюджетной отчетности федерального бюджета и государст­

венных внебюджетных фондов Российской Федерации, представля­ ет в Правительство РФ бюджетную отчетность, осуществляет норма­

тивное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению

финансового контроля.

Подробно регулируются полномочия и ответственность вобла­ сти бюджетной деятельности Федерального казначействаст. 166.1, 167, 267 БК РФ. Практически Федеральное казначейство осущест­

вляет постоянный финансовый мониторинг, так как ежедневно

именно на его счета зачисляются все доходы и расходы федерально­

го бюджета.

Для осуществления бюджетно-финансового контроля создан

специальный орган государственного управления - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 166.2, 268 БК РФ).

Очень широки и важны в целом для бюджетной деятельности го­ сударства контрольные полномочия <;четной палаты РФ. Это кон­

ституционный орган, который осуществляет бюджетный контроль

на всей территории Российской Федерации. Она образуется на осно­ вании ч. 5 ст. 101 Конституции РФ. Председатель Счетной палаты

и половины состава ее аудиторов назначаются Государственной Ду­

мой (п. <<д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Назначение надолжиость и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной па­ латы РФ и половины состава ее аудиторов относится к ведению Со­ вета Федерации (п. <<И» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

Основы деятельности Счетной палаты закреплены в ст. 167.1

БК РФ, действует она на основании Федерального закона «0 Счет­

ной палате Российской Федерации>> и занимается постоянной про­

веркой, контролем и мониторингом правильного расходования бюд­

жетных средств. Следует обратить внимание, что в соответствии со ст. 195 БК РФ, проект закона о федеральном бюджете на очеред-

242

Глава VIIL Бюджетный процесс

ной финансовый год и плановый период для внесения замечаний и

предложений направляется Государственной Думой в Счетную па­

ла_ту РФ, а в соответствии сп. 2 ст. 264.4 БК РФ, внешняя провер­

ка годового отчета об исполнении федерального бюджета также осу­

ществляется Счетной палатой РФ1•

В соответствии с БК РФ финансовый контроль осуществляет­

ся главными распорядителями бюджетных средств, главными ад­ министраторами доходов бюджета и главными администратора­

ми источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269). Глав­

ные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за

подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных

средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективно­

го испоЛьзования бюджетных средств, следят за правильным и целе­

вым использованием субсидий и субвенций, С этой целью проводят проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджет­

ных средств и государственных (муниципальных) унитарных пред­ приятий.

В ст. 270.1 БК РФ закреплены также понятие и функции внутрен­ него финансового аудита. Органы исполнительной власти и местной

администрации вправе создавать подразделения внутреннего финан­

сового аудита (внутреннего контроля), которые должны следить за

соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и ис­ полнения бюджета, ведения бюджетной отчетности, осуществлять меры по повышению эффективности и результативности использо­ вания бюджетных средств.

Следует заметить, что финансовый контроль не только обеспе­

чивает успешную бюджетную деятельность в государстве, но и дела­ ет эту деятельность прозрачной и является основным инструментом

в борьбе с коррупцией.

См.: Степашин С.В. Конституционный аудит. М., 2006.

ГлаваiХ

Правовое регулирование

размещения государственных

имуниципальных заказов

§1. Общая характеристика

института размещения государственных

и муниципальных заказов

Система государственного и муниципального заказа является состав­

ной частью экономики Российской Федерации и важнейшей сферой распределения бюджетных средств. Как известно, консолидирован­ ные закупки федеральных органов власти, органов власти субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований составля­

ют значительных объемов, например, в 2008 г. объем государствен­ ного заказа достиг порядка 4 трлн руб. за год1• При этом эффектив­ ное построение и работа системы размещения заказа имеют важное значение для экономических интересов общества и государства. От

См.: КазьминД Удвоение госзаказа11 Сайт Федеральной антимонопольной служ­ бы: <http:/jwww.fas.gov.rujarticleja_21806.shtml>.

244

Глава JX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

эффективности системы размещения заказов зависят как экономия бюджетных средств, так и уровень коррупции и состояние конку­

рентной среды в стране1•

Порядок размещения государственных и муниципальных зака­

зов регулируется специальным законодательством о государствен­

ном и муниципальном заказе, основанном на положениях ГК РФ,

БК РФ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. NQ 94-ФЗ <<0 раз­

мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд>> (далее - Закон

о размещении заказов)2, а также иных федеральных законов, регули­

рующих отношения, связанные с размещением заказов.

При этом Закон о размещении заказов является системным,

ключевым законом в данной области, однако не единственным. Он

устанавливает основы и применяется в отношении всех сфер раз­

мещения заказов для государственных и муниципальных нужд, од­

нако некоторые сферы имеют существенную специфику, что тре­

бует особого, дополнительного законодательного регулирования.

К таким сферам относятся, в частности, гщ:ударственный оборон­

ный заказ и заказ на поставку материальных ценностей в государ­

ственный резерв. Поэтому ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов указывает, что особенности размещения государственного оборон­ ного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государ­

ственный резерв могуr устанавливаться иными федеральными за­

конами.

Особенности размещения государственного оборонного зака­ за установлены в настоящее время Федеральным законом от 27 де­ кабря 1995 г. NQ 213-ФЗ <<0 государственном оборонном заказе>> (да­

лее - Закон о государственном оборонном заказе)3, а особенности

размещения государственного заказа на поставку материальных цен­

ностей в государственный резерв определены в Федеральном законе

См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Основные направления развития законодательства

о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодатель­

ства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных за­ дач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управле­

ния в сфере экономической деятельности 11 Финансовое право. 2006. Ng 8.

СЗ РФ. 2005. Ng 30 (ч. 1). Ст. 3105.

СЗ РФ. 1996. Ng 1. Ст. 6.

245

Раздел II Бюджетное право

от 29 декабря 1994 г. N2 79-ФЗ «0 государственном материальном ре­ зерве» (далее - Закон о государственном резерве)1•

Специальные, дополнительные нормы, регулирующие осо­ бые отношения в сфере государственного заказа, могут содержать­

ся и в иных законодательных актах. Так, особенности регулирова­

ния государственных закупок сельскохозяйственной продукции

определяются Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. N2 53-ФЗ

<<0 закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и

продовольствия для государственных нужд»2, специальные нормы

в области госзаказа содержатся также в ЛК РФ и других законода­

тельных актах, во исполнение которых также могут приниматься со­

ответствующие подзаконные акты, детализирующие процедуры раз­

мещения заказов в данных отдельных сферах3•

При этом следует иметь в виду, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов нормы права, содержащиеся в иных федераль­

ных законах и связанные с размещением заказов, должны соответ­

ствовать Закону о размещении заказов. Очевидно, что это положе­

ние распространяется и на развивающие положения законов соот­

ветствующие подзаконные акты, которые не должны, как известно,

противоречить законодательству.

Если международным договором Российской Федерации уста­ новлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом

о размещении заказов, применяются правила международного до­

говора.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Фе­ дерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ

вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие от­

ношения, связанные с размещением заказов. Федеральный ор­

ган исполнительной власти, осуществляющий нормативное право-

СЗ РФ. 1995. N2 1. Ст. 3.

СЗ РФ. 1994. N2 32. Ст. 3303.

Так, в соответствии с положениями ЛК РФ, предусматривающими в определен­

ных в этом кодексе случаях размещение заказов и заключение договоров на вы­

полнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, и в соответствии с За­

коном о размещении заказов было принято постановление Правительства РФ от

30 июня 2007 r. N2 418 «Об утверЖдении Положения об особенностях размещения

заказа на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов и заключе­

ния договоров>>. См.: СЗ РФ. 2007. N2 28. Ст. 3433.

246

Глава JX. Правовоерегулирование размещения государственных и муниципальных заказов

вое регулирование в сфере размещения заказов, вправе принимать

нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные

с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмо­

трены Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с

ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. В насто­

ящее время функции федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере раз­ мещения заказов, выполняет Министерство экономического разви­

тия РФ.

Указание ст. 2 Закона о размещении заказов о том, что законода­

тельство о размещении заказов основано на БК РФ и ГК РФ, не слу­

чайно. Дело в том, что отношения, возникающие в сфере размеще­ ния заказов, одновременно являются и составной частью бюджетных отношений, урегулированных нормами бюджетного права, и в то же время тесным образом переплетены с действием частной хозяйст­

венной инициативы, сферой предпринимательской деятельности,

субъекты которой активно взаимодействуют с государственными

и муниципальными заказчиками - распределителями бюджетных средств, т.е. со сферой регулирования гражданского права. Поэтому

правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения, свя­

занные с размещением государственного и муниципального зака­

за, присутствуют в бюджетном и гражданском законодательстве, но, естественно, преследуя свойственные этим сферам законодательства

цели и задачи и устанавливая свойственные данным отраслям зако­

нодательства механизмы правового регулирования. При этом БК РФ и ГК РФ не только создают основу для регулирования размещения

заказов в законодательстве о размещении заказов, но и непосредст­

венно регулируют определенные вопросы в данной области.

Также и цели Закона о размещении заказов лежат в плоскости

бюджетных интересов, с одной стороны, и поддержки предприни­

мательства, конкуренции, частной инициативы, развития рынков и экономики - с другой.

Целями данного Закона являются обеспечение единства эконо­ мического пространства на территории Российской Федерации при

размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возмож­

ностей для участия физических и юридических лиц в размещении

заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной

конкуренции, совершенствование деятельности органов государст-

247

Раздел Il. Бюджетное право

венной власти и органов местного самоуправления в сфере размеще­ ния заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения за­ казов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфе­

ре размещения заказов.

В соответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под разме­ щением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

для государственных или муниципальных нужд понимаются осущест­

вляемые в порядке, предусмотренном данным законом, действия за­

казчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков

(исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государ­

ственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, вы­

полнение работ, оказание услуг для государственных или муници­

пальных нужд либо иных гражданско-правовых договоров в любой форме в случаях, установленных Законом о размещении заказов.

Под государственными нуждами ст. 3 Закона о размещении зака­ зов понимает обеспечиваемые за счет средств федерального бюдже­ та или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации,

государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходи­

мых для осуществления функций и полномочий Российской Фе­ дерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации

межгосударственных целевых программ, в которых участвует Рос­

сийская Федерация, либо потребности субъектов Российской Феде­

рации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, не­ обходимых для осуществления функций и полномочий субъектов

Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе

для реализации региональных целевых программ.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за

счет средств местных бюдЖетов и внебюдЖетных источников фи­

нансирования потребности муниципальных образований, муници­ пальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для

решения вопросов местного значения и осуществления отдельных

государственных полномочий, переданных органам местного самоу-

248

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

правления федеральными законами и (или) законами субъектов Рос­ сийской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказ­

чиков.

Следует отметить, что согласно указанным определениям госу­

дарственные и муниципальные нужды могут обеспечиваться за счет

как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования.

В соответствии с данным и иными положениями Закона о размеще­ нии заказов требования данного Закона к размещению средств за­ казчиков применяются в отношении как бюджетных, так и вне­

бюджетных источников финансирования деятельности заказчиков. Об этом же свидетельствует, в частности, ист. 4 Закона о размеще­

нии заказа, определяющая понятия государственных и муниципаль­

ных заказчиков.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (да­ лее - заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управ­ ления государственными внебюджетными фондами, органы местно­ го самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получате­ ли средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской

Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на по­

ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджет­ ных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следует также отметить, что Закон о размещении заказов рас­

пространяется на закупки не только государственных (федеральных и региональных), но и муниципальных заказчиков.

Закон о размеЩении заказов является довольно объемным: со­ стоит из 12 глав, содержащих 88 статей, превышая прежний объем аналогичного закона 1999 г. И это не случайно. Основная часть пра­

вовых вопросов размещения государственных и муниципальных за­

казов регламентирована сегодня именно на уровне федерального за­ кона, что является важной гарантией обеспечения прав всех заин­

тересованных лиц, ровлеченных в процедуру размещения заказов.

Закон о размещении заказов регламентирует процедуру размещения

заказов, а также определяет вопросы контроля соблюдения законо­ дательства о размещении заказов и порядок обеспечения защиты

прав и законных интересов участников размещения заказов.

Среди вопросов, урегулированных законом, -основные поня­

тия законодательства о размещении заказов, в том числе понятия го-

249

Раздел Il Бюджетное право

сударственных и муниципальных нужд, государственных и муници­

пальных заказчиков, понятия размещения заказов на поставки то­

варов, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, специализированной организации, комиссии

по размещению заказов, участников размещения заказов, государст­

венного или муниципального контракта на поставку товаров, выпол­

нение работ, оказание услуг для государственных или муниципаль­

ныхнужд.

Также данный Закон определяет основные способы размещения

заказов (ст. 10), требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов (ст. 11), условия допу­ ска к участию в торгах (ст. 12), национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг,

выполняемых, оказываемых иностранными лицами (ст. 13), участие

учре:жцений и предприятий уголовно-исполнительной системы, ор­ ганизаций инвалидов в размещении заказов (ст. 14), особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа

(ст. 15), информационное обеспечение размещения заказов (ст. 16), контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации

и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о раз­ мещении заказов (ст. 17, 17.1, 17.2), реестры государственных или

муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения

заказов (ст. 18), реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19).

В последующих главах закона детально регламентированы ука­ занные выше вопросы, в том числе порядок отдельных способов раз­

мещения заказов, механизмы контроля размещения заказов и защи­

ты прав участников размещения заказов и др.

Пре:жце чем приступить к более внимательному рассмотрению

механизмов регулирования размещения заказов, кратко обратим

внимание на историю формирования современной системы разме­

щения государственных и муниципальных заказов.

§ 2. История формирования отечественной

системы размещения государственных

и муниципальных заказов

Размещение публичных заказов среди частных предпринимателей -

в настоящее время государственных или муниципальных заказов -

250

Глава JX Правовоерегулированиеразмещения государственных и .муниципальных заказов

явление не новое как для России, так и для зарубежных государств и имеет свою историю. Как .отмечает Е.Ю. Гончаров, «естественное

развитие социальных и экономических отношений привело к воз­ никновению различных форм контактов между государством и част­ ным предпринимательством. Эти контакты складывались стихийно, но по мере накопления некоторого опыта возникла необходимость

их законодательного регулирования.

В России привлечение частных капиталов и предприимчивых лю­

дей к обеспечению государственных нужд на определенных условиях

происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминани­

ем мероприятий - предтеч конкурсных или публичных торгов отно­

сятся к XVII веку»1• Так, <<7 июля 1654 года, во время царствования

АJiексея Михайловича, отца Петра Великого, бьш объявлен Указ о

подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. В этом Указе за определенный объем груза (который определялся кулями, возами

и пр.) назначалась различная цена - 40 копеек, 55 копеек и 1,5 рубля. На таких условиях подрядчик должен бьш отвезти хлеб в Смоленск, при этом освобождаясь от пошлины. То есть конкурса как такового еще не бьшо, но уже появились его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия. Другие отрывочные сведения

XVII века по сути не сильно отличаются от приведеиного выше»2•

Со времен Петра I нормативно-правовое регулирование разме­

щения государственных заказов стало особенно активно развиваться вплоть до советской поры. В советское время поначалу институт го-. сударственного заказа по инерции действовал какое-то время, хотя и носил уже отпечаток советской экономической и политической

идеологии.

В дальнейшем, особенно после окончания периода нэпа, в силу того что экономическая жизнь подверглась беспощадной государ­

ственной монополизации, национализации и огосударствлению,

серьезно говорить о развитом правовом регулировании размещения

государственного заказа, об участии частных поставщиков в данных nроцедурах, конкуренции между участниками заказа в целом не при­

ходилось.

Гончаров Е.Ю. История торгов в России XVII-XVIII вв. 11 Конкурсные торги.

1998. N2 8. С. 39-44.

Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 45-46.

251

Раздел II. Бюджетное право

Только приблизительно через 60 лет начинается постепенное ре­

анимирование института государственного заказа в системе регу­

лирования экономических и бюджетных отношений, когда «В кон­ це 1980-х гг. решено было осушествить перестройКу материально­ технического обеспечения и в этих целях обеспечить переход от централизованного фондирования материальных ресурсов к опто­

вой торговле•>1• Важнейшее место в новой системе хозяйствования и

экономической перестройке должен бьm занять институт государст­

венного заказа2•

Однако в развитии эффективной системы размещения заказов не все складывалось благополучно. Исследователи отмечали, что не

все принимаемые впоследствии законодательные акты носили про­

rрессивный характер. Как отмечали специалисты Федеральной ан­

тимонопольной службы - одного из соразработчиков действующего Закона о размещении заказов,- «прежнее законодательство созда­ вало просторные условия для коррупции и присвоеимя бюджетных средств частными лицами посредством злоупотреблений в сфере раз­

мещения государственных и муниципальных заказов».

Среди наиболее распространенных злоупотреблений условно

вьщелялись такие три группы, как:

1)низкая степень информированности участников рынка, от­

сутствие единого информационного ресурса;

2)отсечение заказчиком от процедур размещения заказов «не

своих» компаний посредством квалификационного отбора участников, выставления к участникам требований, как пра­

вило, ничего не гарантирующих заказчику, но зачастую опи­

сывающих <<свою» компанию3;

3) практически произвольное определение победителя.

Изменения формальных правил размещения государственного заказа в России и текущие иреобразования в контексте международного опыта 11 Федеральный об­

разовательный портал. Экономика, социология, менеджмент: <http:/jecsocman.

edu.ru/db/msg/293244.html>.

См.: Гончаров Е.Ю. Указ. соч. С. 33-44; Государственный заказ в дореволюци­ онной России; История торгов в России 11 <http://torgi.nvn.ru/history/>; Ива­ нов А.Н. Конкурсные торги: история вопроса. Строительный комплекс// Тенде­

ры.ру: <http:/jprocurement.emanagement.rujstate-rost.htm>; и др.

См.: Евраев М.Я., Писенко К.А. Указ. соч.

252

Глава IX. Правовоерегулирование размещения государственных и муниципальных заказов

Наличие этих и других проблем не способствовало оздоровлению финансовой деятельности государства, обеспечению интересов бюд­

жета, государственных задач, конкуренции и правомерных частных

хозяйственных интересов в области размещения государственных и

муниципальных заказов.

Определенным образом недостатки законодательства о размеще­

нии заказов удалось компенсировать установлением антимонополь­

ныхтребований кторгам, направленных на защиту интересов добро­

совестных предпринимателей - участников процедур размещения

заказов в антимонопольном законодательстве, сначала в Федераль­

ном законе от 9 октября 2002 г. N2 122-ФЗ <<0 внесении изменений

и дополнений в Закон РСФСР "0 конкуренции и ограничении мо­ нополистической деятельности на товарных рынках">>\ а впослед­ ствии в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N2 135-ФЗ <<0 защите

Однако для кардинального решения проблем коррупции, неэф­

фективности расходования бюджетных средств, ограничения кон­

куренции при размещении заказов этого инструментария анти­

монопольного законодательства было недостаточно. Стала очевид­ ной необходимость реформирования непосредственно правоного регулирования размещения публичного заказа. Основой реформы регулирования госзакупок стало принятие нового Закона о размеще­

нии заказов, который изменИл систему размещения заказов3•

СЗ РФ. 2002. N2 41. Ст. 3969.

СЗ РФ. 2006. N2 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Среди прочих преимуществ механизмы нового закона способствовали суще­

ственной экономии расходования бюджетных средств, а также косвенному эко­ номическому эффекту от развития конкуренции. При разработке и принятии за­ кона предполагалась экономия на уровне 5 млрд долл. в год. В качестве ориенти­

ра исполъзовались данные зарубежного опыта реформирования законодательства

о публичных закупках, полученные от Организации по экономическому сотруд­ ничеству и развитию (ОЭСР): «В Италии выполнение европейского норматива о проведении публичных торгов по закупке вагонов для скоростных поездов при­

вело к снижению цены на 30%. По оценкам Бразилии, эта страна экономит 20%

после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством об­

ратного аукциона. В Финляндии проведение торгов на приобретение услуr об­ щественного транспорта снизило удельные затраты на 27%. В Гётеборге (Шве­ ция) после введения конкурентных торгов в области общественного транспорта

государственные субсидии упали на 30%. Колумбийское министерство обороны

253

Раздел Il. Бюджетное право

Вцелях ликвидации или уменьшения указанных проблем Закон

оразмещении заказов ввел, в частности, жесткие процедуры разме­

щения заказов, направленные на минимизацию коррупции в дан­

ной сфере, ввел ускоренную процедуру квазисудебного обжалования в контролирующем административном органе власти действий за­

казчика и других органов, заинтересованных в размещении заказов,

для улучшения прозрачности проведения процедур размещения за­

казов бьmа установлена обязательность размещения информации о размещении заказов в сети Интернет.

Таким образом, в стране создано единое информационное про­

странство. Для минимизации злоупотреблений в отношении участников при квалификационном отборе был установлен за­ крытый перечень требований к участникам размещения зака­

за. Предусмотрена возможность выставления заказчиком тре­

бования реальной экономической гарантии обеспечения обя­ зательств (банковская гарантия, страхование ответственности,

залог денежных средств).

В целях минимизации злоупотреблений, связанных с возмож­

ностью во многих случаях произвольнога определения побе­ дителя, в качестве одной из важных форм размещения заказов

были введены аукционы, а также установлено, что при прове­ дении конкурса изначально должны быть установлены критерии

определения победителя из закрытого перечня, указанного в За­

коне, и значение каждого из критериев.

Еще одним ключевым положением реформы государственного

заказа и нового закона стало то, что теперь в единую систему

сообщает об экономии при приобретении товаров военного назначения в разме­

ре 47% за счет повышения прозрачности при осуществлении процедур проведе­

ния закупоК>>. При этом, оценивая возможную экономию в России, необходимо

учитывать, что в Индексе восприятия коррупции (ИВК) Российская Федерация занимает 128-е место из 159, а Колумбия - 56-е место! Также необходимо отме­

тить, что в соответствии с аналитическим докладом аудитореко-консалтинговой

компании ФБК доля честных открытых конкурсов в общем количестве проде­ дур государственных закупок не превышала 1%. См.: Евраев М.Я., Писенко КА. Указ. соч. По данным ФАС России, после принятия Закона о размещении за­ казов в 2006 г. экономия бюджетных средств составила 106 млрд руб., 2007 г.- 168 млрд руб., в первом полугодии 2008 г.- 117 млрд руб. См.: Экономия бюджет­ ных средств на госзаказе за первое полугодие 2008 г. выросла на 77% и составила 117 млрд руб. 11 Сайт Федеральной антимонопольной службы: <http:/;www.fas.

gov.ru/fi1es/20975/1_evraev.doc>.

254

Глава IX ПравовоерегулироваlfUеразмещения государственных и муниципальных заказов

и единое правовое поле регулирования были включены наря­

ду с государственными заказчиками и муниципальные органы

власти.

§ 3. Основное содержание института размещения

государственных и муниципальных заказов

Процесс размещения заказа включает в себя несколько взаимосвя­

занных процедур: вьщеление государством бюджетных средств по­

лучателю бюджетных средств - заказчику, расходование данных

средств в соответствии с установленными процедурами, заключение

гражданско-правового договора преимущественно в форме государ­

ственного или муниципального контракта на поставку товаров, вы­

полнение работ, оказание услуг для государственных или муници­

пальных нужд, исполнение этого контракта (договора).

Кроме того, в регламентации размещения заказов важное место отводится публичному контролю за размещением заказов и защи­ те прав участников процедур.размещения заказов в целях обеспе­ чения целевого расходования бюджетных средств, обеспечения до­ бросовестной конкуренции при размещении заказов и иных пуб­

личных интересов, определенных в законодательстве о размещении

заказов.

Бюджетно-правовые аспекты размещения государственного и

муниципального заказа регулируются в БК РФ, а также в региональ­

ном бюджетном законодательстве и подзаконных актах бюджетного права. В БК РФ и других актах бюджетного права институт размеще­ ния заказов регламентируется в бюджетно-правовам плане как один из механизмов расходования бюджетных средств, т.е. в процессе вы­ деления получателям бюджетных средств или заказчикам бюджет­

ных средств для последующего расходования в рамках размещения

заказа у внешних исполнителей - предпринимателей - посредст­

вом проведения процедур, установленных в законодательстве о раз­ мещении заказов.

Основная регламентация таких процедур, а также вопросы конт­

роля за размещением государственных и муниципальных заказов и

некоторые другие вопросы в данной области определены в Законе о размещении заказов - основном законодательном акте в сфере раз­

мещения заказов.

255

Раздел II Бюджетное право

Основные частнаправовые вопросы заключения гражданских

договоров на размещение публичных заказов определены в ГК РФ и

соответствующих данному кодексу нормах законодательства о раз­

мещении заказов. Помимо базовых положений гражданского права

и законодательства этому вопросу специально посвящены § 4 <<По­

ставка товаров для государственных или муниципальных нужд>> гл. 30 <<Купля-продажа>>, а также§ 5 «Подрядные работы для государствен­

ных или муниципальных нужд» гл. 37 <<Подряд>> ГК РФ.

Рассмотрим подробнее эти стадии процедур размещения заказов. Начнем с бюджетно-правовых аспектов размещения заказа. Нормы

бюджетного права регулируют отношения в сфере госзаказа непос­ редственно (прямо) или косвенным образом. Поэтому для опреде­

ления порядка регулирования размещения заказов в соответствии с

положениями БК РФ необходимо руководствоваться не только нор­

мами, которые прямо регулируют вопросы размещения заказов, но и

теми, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных

средств, а также иные общие положения БК РФ, применимые к ин­

ституту размещения госзаказа как одной из форм государственных

расходов.

Прежде всего данные нормы содержатся в гл. 10 «Общие поло­

жения о расходах бюджетов» разд. III «Расходы бюджетов>> части II

<<Бюджетная система Российской Федерации» БК РФ1 , поскольку

институт размещения заказов непосредственно связан с расходова­

нием бюджетных средств для удовлетворения государственных и му­ ниципальных нужд. Ряд статей гл. 10 непосредственно регулирует

институт госзакупок.

Некоторые другие статьи, регулируя общие вопросы расходо­ вания бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, так­

же имеют большое значение для понимания регулирования данно­ го института в контексте всей системы регулирования расходования

бюджетных средств. К таким общим положениям относятся, в част­

ности, нормы ст. 65 БК РФ, определяющие общий порядок форми­ рования расходов бюджетов. В ст. 69, 69.1, 69.2, 70, 72,73 и др. содер­

жатся правила, регулирующие институт госзакупок.

Так, согласно ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки то­ варов, выполнение работ, оказание услуг для государственных или

См. также: Федеральный закон от 26 апреля 2007 r. NQ 63-ФЗ.

256

Глава IX Правовоерегулирование размещения государственных и муниципальных заказов

муниципальных нужд производится в соответствии с законодатель­

ством Российской Федерации о размещении заказов для государст­ венных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные)

контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюд­ жетных обязательств, за исключением отдельных случаев, указанных

в данной статье1 •

Важное место в регламентации госзакупок занимает определе­ ние в этом процессе правовага статуса бюджетного учреждения, а

также получателя бюджетных средств. Напомним, что согласно ст. 4

Закона о размещении заказов наряду с органами власти и внебюд­

жетными фондами бюджетные учреждения и иные получатели бюд­

жетных средств входят в состав понятия государственных и муници­

пальных заказчиков. В связи с этим важно обратить внимание на то, как БК РФ определяет понятия бюджетного учреждения и получате­

ля бюджетных средств, чтобы выявить лиц, на которых распростра­ няется закон о размещении заказов, а также лиц, на которых данный

Закон не распространяется.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетным учреждением понимается

государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспе­ чение выполнения функций которого, в том числе по оказанию го­ сударственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим

лицам в соответствии с государственным (муниципальным) задани­

ем, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на

основе бюджетной сметы.

Пункт 3 ст. 72 БК РФ указывает следующие особые случаи: «Если предметами го­

сударственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соот­ ветствии с государственной программой вооружения, утвержцаемой Президентом

Российской Федерации, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность

производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок дейст­ вия утвержценных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (му­

ниципальные) контрактЪ! мoryr заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, уrвержцаемой ПрезИдентом Россий­

ской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов), а также

в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высшего ис­

полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правитель­ ством Российской Федерации•>.

257

Раздел II. БюдЖетное право

Под получателем бюджетных средств (получателем средств соот­

ветствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным вне­

бюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган мест­

ной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя

(распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имею­

щие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установле­

ноБКРФ.

При этом важно обратить внимание, что согласно п. 6 ст. 161

БК РФ, определяющему особенности правовага положения бюджет­ ных учреждений, положения, установленные БК РФ применительно

к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государ­ ственной власти (государственные органы), органы местного само­

управления (муниципальные органы) и органы управления государ­ ственными внебюджетными фондами.

В таком широком толковании состав лиц, на которых распро­

страняются нормы, предусмотренные в отношении бюджетных

учреждений и получателей бюджетных средств, практически совпа­

дает. Исключением является орган местной администрации. Такой

орган является единственным лицом - получателем бюджетных средств, в отношении которого согласно п. 6 ст. 161 не применяют­ ся положения БК РФ, распространяющиеся на бюджетные учреж­ дения. Кроме того, нормы, касающиеся такой группы получателей

бюджетных средств, как бюджетные учреждения, касаются только бюджетных учреждений, находящихся в ведении главного распоря­

дителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющих право на при­ нятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств

соответствующего бюджета.

Следовательно, в тех случаях, когда нормы БК РФ о публичных закупках регулируют отношения с участием бюджетных учреждений, они распространяются на все бюджетные учреждения, а также на

органы государственной власти (государственные органы), органы

местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управ­ ления государственными внебюджетными фондами. А когда нормы

БК РФ распространяются на получателей бюджетных средств, они

распространяются на органы государственной власти (государствен­ ные органы), органы управления государственными внебюджетными

258

Глава IX Правовое регулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

фондами, органы местного самоуправления, на бюджетные учрежде­ ния, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядите­ ля) бюджетных средств и имеющие право на принятие и (или) ис­ полнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего

бюджета, а также на органы местной администрации. Напомним,

что указанные выше лица - бюджетные учреждения и получатели бюджетных средств - объединяются в Законе о размещении заказов (ст. 4) в единую категориюгосударственные и муниципальные за­

казчики.

Основы бюджетно-правового статуса государственных и муни­ ципальных заказчиков в сфере публичных закупок регламентирова­

ны также в ряде других статей БК РФ, среди которых хотелось бы

обратить внимание прежде всего наст. 70, 161, 166.1 и 219, непо­

средственно касающиеся и регламентирующие бюджетно-правовые

вопросы размещения государственных и муниципальных заказов.

В частности, в данных статьях устанавливается механизм бюджетно­

правовага регулирования размещения заказов.

Основы бюджетно-правовоrо механизма размещения заказов. Статья 219 БК РФ указывает, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государ­ ственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физиче­

скими и юридическими лицами, индивидуальными предпринима­

телями или в соответствии с законом, иным правовым актом, со­

глашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность сшла­

тить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии

с платежными и иными документами, необходимыми для санк­

ционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением

оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными

документами.

Статья 70 БК РФ определяет общие вопросы обеспечения выпол­

нения функций бюджетных учреждений и указывает при этом, что

обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включа­

ет наряду с другими расходами, в частности, оплату поставок това­

ров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муни­ ципальных) нужд.

Статья 161 БК РФ устанавливает, что бюджетное учреждение осу­

ществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответ-

259

Раздел Il. Бюджетное право

ствии с бюджетной сметой, порядок ведения которой определяется

также БК РФ. При этом заключение и оплата бюджетным учрежде­

нием государственных (муниципальных) контрактов, иных догово­ ров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, произво­ дятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного фи­

нансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкцио­

нирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения

приостанавливается в соответствии с порядком, определенным со­

ответствующим финансовым органом. Согласно п. 5 ст. 219 БК РФ

санкционирование оплаты денежных обязательств является одним из элементов исполнения бюджета по расходам наряду с принятнем бюджетных обязательств, подтверждением денежных обязательств и подтверждением исполнения денежных обязательств.

Таким образом, устанавливаются меры текущеrо финансового кон­

троля за расходованием бюджетных средств, выражающиеся в такой

мере прину:ждения со стороны органов, санкционирующих оплату

денежных обязательств бю~етных учреждений - заказчиков, как

приостановление санкционирования.

Согласно ст. 166.1 БК РФ санкционирование оплаты денежных

обязательств получателей средств федерального бюджета и адми­ нистраторов источников финансирования дефицита федерального

бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначей­ стве, относится к полномочиям Федерального казначейства. Санк­

ционирование оплаты денежных средств региональных бюджетов производится соответствующими финансовыми органами субъектов

Российской Федерации1• Бюджетный кодекс РФ устанавливает и меры ответственности

за нарушение порядка расходования бюджетных средств бюджетным

учреждением. В случае нарушения последним требований ст. 161 БК РФ при заключении государственных (муниципальных) кон­

трактов, иных договоров такое нарушение является основанием для

См. ст. 26 «Бюджетные полномочия финансового органа города Москвы» Зако­

на г. Москвы от 1О сентября 2008 г. NQ 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном

процессе в городе Москве»// Тверская, 13. 2008. 2 окт.

260

Глава IX. Правовоерегулирование размещения государственных и муниципальных заказов

признания их судом недействительными по иску соответствующего

главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Также далее определяются параметры взаимоотношений заказ­

чика - бюджетноrо учреждения с контраrентом - исполнителем rо­

сударственноrо или муниципальноrо заказа в случае уменьшения

бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядите­ лем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджет­

ным учреждением бюджетных ~бязательств, вытекающих из заклю­

ченных им государственных (муниципальных) контрактов, иных

договоров.

В этом случае бюджетное учреждение должно обеспечить со­ гласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. При этом исполнитель заказасторона государственного (муни­ ципального) контракта, иного договора - вправе потребовать от

бюджетного учреждения возмещения только фактически понесен­ иого ущерба, непосредственно обусловленного изменением ус­ ловий государственного (муниципального) контракта, иного до­

говора.

Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в каче­ стве ответчика по своим денежным обязательствам. Бюджетное уч­ реждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств,

указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему

лимитов бюджетных обязательств.

Как уже указывалось, принятие денежных обязательств бюджет­

ным учреждением и получателем бюджетных средств осуществляет­ ся в рамках предельных объемов денежных средств, предусмотрен­

ных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджет­ ных обязательств, или бюджетных ассиrнований.

Такое понятие бюджетного ассигнования дается в ст. 6 БК РФ.

Институт бюджетных ассигнований является важным элементом

в бюджетно-правовам регулировании института регулирования го­

сударственных расходов и, соответственно, института госзаказа.

Институт бюджетных ассигнований регламентирован и в других

статьях БК РФ, в частности, в ст. 69 и 69.1. Перечисляя различные виды бюджетных ассигнований, ст. 69 БК РФ устанавливает, что к

261

Раздел II Бюджетное право

бюджетным ассигнованиям относятся, в частности, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение ра­

бот), в том числе ассигнования на оплату государственных (муници­ пальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказа­

ние услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статья 69.1 БК РФ определяет конкретные виды бюджетных ас­ сигнований, в том числе указывает такой вид, как ассигнования на

закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципаль­

ных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспе­

чения выполнения функций бюджетного учре:жцения), в том числе

вцелях:

•оказания государственных (муниципальных) услуг физиче­

ским и юридическим лицам;

•осуществления бюджетных инвестиций в объекты государст­

венной (муниципальной) собственности (за исключением го­

сударственных (муниципальных) унитарных предприятий);

•разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и спе­ циальнойтехники, продукциипроизводственно-технического

назначения и имущества в рамках государственного оборон­

ного заказа;

•закупки товаров в государственный материальный резерв.

Таким образом, расходование денежных средств на размещение заказов осуществляется посредством и в пределах бюджетных

ассигнований.

Следует обратить внимание на то, что размещение заказов на по­

ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг может осущест­ вляться в том числе для целей оказания государственных (муници­

пальных) услуг физическим и юридическим лицам. Важным эле­

ментом бюджетно-правовага регулирования расходования средств

на выполнение данных услуг является подготовка государственного

(муниципального) задания на выполнение данных услуг.

Согласно ст. б БК РФ государственное (муниципальное) задание

представляет собой документ, включающий требования к составу,

качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и резуль­

татам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполне­

ния работ).

262

Глава IX. Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

Вопросы использования, содержания и формирования государ­

ственного (муниципального) задания регламентированы в ст. 69.2

БКРФ.

Статья 73 БК РФ регламентирует еще один элемент системы раз­

мещения заказов - институт реестра закупок, осуществленных без

заключения государственного или муниципального контракта (в от­

дельных случаях, определенных ст. 55 Закона о размещении зака­ зов, допускается размещение заказов без заключения государствен­

ного или муниципального контракта, но в рамках иных гражданско­

правовых договоров).

Забегая вперед, следует отметить, что ст. 18 Закона о размеще­

нии заказов предусмотрено также ведение реестров государственных

или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размеще­

ния заказов. Ведение таких реестров, предусмотренных БК РФ и За­

коном о размещении заказов, способствует повышению прозрачно­

сти государственных и муниципальных расходов.

В завершение обзора основных бюджетно-правовых элемен­ тов регулирования размещения публичных заказов следует отме­ тить, что данные вопросы определяются и в ряде других положений

БК РФ, а также иных федеральных и региональных актах бюджет­

ного права. Это такие законодательные акты, как законы субъектов

Российской Федерации о региональных бюджетах, и акты подза­ конного характера, как, в частности, акты Минфина России, посвя­

щенные регламентации отдельных вопросов выделения и расходо­

вания бюджетных средств посредством размещения публичных за­

казов.

Расходование вьщеленных государственным и муниципальным заказчикам бюджетных ассигнований в рамках установленных ли­

митов для целей размещения заказов на поставки товаров, выпол­ нение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных

нужд осуществляется исключительно посредством специально уста­

новленных способов и процедур.

Такие способы и процедуры установлены законодательством о

размещении заказов, прежде всего Законом о размещении заказов. Рассмотрим основные положения данного закона, определяющие

способы размещения заказов и иные вопросы порядка размещения публичных заказов.

263

Раздел li. Бюджетное право

§4. Способы размещения государственных

имуниципальных заказов

Согласно ч. 1 ст. 10 Закона о размещении заказов размещение заказа

может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том

числе аукциона в электронной форме; 2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного

поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных бир­ жах).

Согласно ч. 2 данной статьи размещение заказа осуществляется

во всех случаях путем проведения торгов (конкурсов или аукционов),

за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении

заказов. Таким образом, Закон о размещении заказов специально

определяет случаи, когда размещение заказов осуществляется по­

средством иных процедур, а именно запроса котировок, у единствен­

ного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах.

Данные случаи определяются в главах, посвященных данным проце­

дурам размещения заказов.

По общему правилу, если сумма государственного или муници­

пального контракта превышает 500 тыс. руб., заказчику или уполно­ моченному органу необходимо применять процедуру торгов. Если

сумма контракта не превышает 500 тыс. руб., то заказчик вправе про­ водить размещение заказов путем запроса котировок, т.е. без прове­ дения торгов (ст. 42 Закона о размещении заказов). Исключением из

этого правила, когда контракты могут заключаться на сумму, превы­

шающую 500 тыс. руб., без проведения торгов, являются два случая:

1) размещение заказа путем запроса котировок в целях оказа­

ния гуманитарной помощи либо ликвидации последствий

чрезвычайных ситуаций природного или техногеиного ха­

рактера;

2) размещение заказа у единственного поставщика.

Рассмотрим все способы размещения заказов, и торги, и про­

цедуры, проводимые без использования формы торгов, подробнее.

Размещение заказов путем запроса котировок подробно регулиру­

ется гл. 4 Закона о размещении заказов.

Под запросом котировок согласно ч. 1 ст. 42 Закона о размещении

заказов понимается способ размещения заказа, при котором инфор-

264

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

мация о потребностях в товарах, работах, услугах для государствен­ ных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу

лиц путем размещения на официальных сайтах (с 1 января 2011 г.­ на едином официальном сайте) извещения о проведении запроса ко­

тировок и победителем в проведении запроса котировок признается

участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену

контракта.

В гл. 4 названного закона регламентируются такие вопросы, как

случаи возмо~ости использования процедуры запроса котировок

при размещении заказов, требования, предъявляемые к запросу ко­ тировок, требования, предъявляемые к котировочной заявке, поря­

док проведения запроса котировок, порядок подачи котировочных

заявок, рассмотрение и оценка котировочных: заявок.

Часть 2 ст. 42 ~акона о размещении заказов устанавливает, что

заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размеще­

ние заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соот­

ветственно производство, выполнение, оказание которых осущест­

вляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного

органа и для которых есть функционирующий рынок, с учетом по­ ложений ч. 3 ст. 42, в случаях если цена государственного или муни­ ципального контракта не превышает 500 тыс. руб., за исключением

случаев, предусмотренных ч. 5 и 6 ст. 42 и гл. 5 Закона о размещении

заказов.

Таким образом, для того чтобы можно было использовать для

размещения заказов процедуру запроса котировок, необходимо наличие одновременно двух условий:

На эти два критерия обращается внимание, в частности, в обзорной статье

Ю. Игнатьева, касающейся изменений к Закону о размещении заказов, внесен­

ных в апреле и июле 2007 r. См.: Игнатьев Ю. Госзакупки согласно 94-му 11 Не­

деля Якутии (размещено на сайте Федеральной антимонопольной службы <www. fas.gov.ru> 17 августа 2007 r.); см. также: Федеральный закон от 20 апреля 2007 r. NQ 53-ФЗ «0 внесении изменений в Федеральный закон "0 размещении зака-

265

Раздел II. Бюджетное право

Кроме того, следует учитывать, что согласно ч. 3 ст. 42 Закона о

размещении заказов заказчик, уполномоченный орган не вправе осу­

ществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку

одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание

одноименных услуг1 на сумму более чем 500 тыс. руб., подлежащую

уплате в течение квартала. Данное правило введено в целях мини­

мизации злоупотреблений со стороны заказчика или уПолномочен­

наго органа в виде дробления заказов на части и размещения их пу­

тем запроса котировок в целях избежания процедур торгов, которые являются более прозрачными и обеспечивающими конкуренцию на

рынке госзаказа и противодействие злоупотреблениям, связанным с

присвоением бюджетных средств.

Таково общее правило возможности использования nроцедуры запроса котировок, но есть некоторые оговорки и исключения; Рас-

.смотрИм Их. Как уже указывалось, в ч. 5 и 6 ст. 42 и гл. 5 Закона о раз-:

мещении заказов устанавливаются исключительные случаи,. когда

процедура запроса котировок может использоваться, даже если сум­

ма заказа превышает 500 тыс. руб.

Согласно ч. 5 ст. 42 заказчик вправе осуществлять размещение

заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг независи­

мо от цены государственного или муниципального контракта, если

соответственно производство, выполнение, оказание их осуществ­ ляется не по конкретным заявкам заказчика и для них есть фуцкци-

зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных

и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Феде- · рации»// СЗ РФ. 2007. Ng 17. Ст. 1929; Федеральный закон от 24 июля 2007 г. Ng 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов

на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и

муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федера­

ции>>// СЗ РФ. 2007. Ng 31. Ст. 4015.

Понятия одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг даются в ч. 6.1 ст. 10 Закона о размещении заказов. Под ними понимаются товары, ра­

боты, услуги, относящиесяк одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществля­

ющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов. Поня­

тия одноименных товаров, работ, услуг используются также при регламентации

размещения заказов путем размещения заказа у единственного источника, в не­

которых других случаях.

266

Глава IX Правовоерегулирование размещения государственных и муниципальных заказов

онирующий рынок, для обеспечения своей деятельности на терри­

тории иностранного государства, на которой находится заказчик, у

иностранных поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Согласно ч. 6 ст. 42 заказчик также вправе осуществлять разме­

щение заказа путем запроса котировок независимо от цены контрак­

та, если такой заказ осуществляется на поставку продовольствия,

средств, необходимых для оказания скорой или неотложной меди­

цинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необхо­

димы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие ко­ торых приведет к нарущению их нормального жизнеобеспечения, но

только в случае, если-уполномоченными на осуществление контроля

в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной

власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Феде­

рации, органом местного самоуправления вьщано предписание об

отмене результатов торгов и принято решение о возможности раз­

мещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запро­

са котировок.

Последнее исключение, когда запрос котировок может осущест­ вляться на сумму свыше 500 тыс. руб., определено в гл. 5 Закона о раз­ мещении заказов, которая предусматривает особый порядок прове­

дения процедуры размещения заказа путем запроса котировок в це­

лях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий

чрезвычайных ситуаций природного или техногеиного характера.

В указанной главе подробно определена процедура запроса коти­

ровок для данных целей, она отличается от общей процедуры запро­

са котировок прежде всего тем, что, с одной стороны, запросы коти­

ровок могут в этих случаях проводиться без ограничений по цене, но

с другой стороны, в целях исключения злоупотреблений со стороны заказчиков такие запросы должны проводиться не у любых постав­

щиков по субъективному мнению заказчика, а среди поставщиков, предварительно отобранных заказчиком на основе конкурентной

процедуры в порядке, определенном в гл. 5 Закона о размещении за­

казов.

Случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполни­

теля, подрядчика) определены в ст. 55 Закона о размещении заказов.

Согласно ч. 1 ст. 55 Закона о размещении заказов под размеще­

нием заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)

понимается способ размещения заказа, при котором заказчик пред-

267

Раздел Il. Бюджетное право

лагает заключить государственный или муниципальный контракт,

а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55, государственный или

муниципальный контракт либо иной гражданеко-правовой договор

только с одним поставщиком (исполнителем, подрядчиком).

Таким образом, данная статья предусматривает возможность за­

ключения заказчиком с единственным поставщиком (исполнителем,

подрядчиком) не только государственного или муниципального кон­

тракта, но и иного гражданско-правового договора.

Продедура размещения заказов у единственного поставщика (ис­ полнителя, подрядчика) установлена в связи с тем, что в ряде случа­ ев размещения заказов на отдельные виды товаров, работ, услуг про­

ведение торгов невозможно или неоправданно и проведение торгов

в этих случаях не сможет обеспечить цели размещения заказа. По­

этому законодатель определил перечень случаев, когда размещение

заказа следует проводить у единственного исполнителя. С целью из­ бежания злоупотреблений данный перечень имеет закрытый харак­

тер, т.е. не допускает расширительного толкования и произвольнаго

размещения заказов у единственного источника в неограниченном

числе случаев.

В этих же целях содержание данных случаев имеет по возмож­

ности максимально конкретный характер. Согласно ч. 2 ст. 55 За­

кона о размещении заказов размещение заказа у единственного по­

ставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется, в частности, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относят­ ся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соот­ ветствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. NQ 147-ФЗ

<<0 естественных монополиях»1, представлена только одна заявка на

участие в конкурсе, заявка на участие в аукционе или котировочная

заявка и др. (всего более 30 случаев).

Отдельно хотелось прокомментировать случаи, указанные в п. 6

и 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов. Согласно п. 6 ч. 2 ст. 55

заказ размещается у единственного поставщика (исполнителя, под­ рядчика), если возникла потребность в определенных товарах, рабо­

тах, услугах вследствие непреодолимой силы, необходимости сроч­

ного медицинского вмешательства, в связи с чем применение иных

СЗ РФ. 1995. NQ 34. Ст. 3426.

268

Глава IX Правовое регулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецеле­ сообразно.

Заказчик вправе заключить в соответствии сп. 6 ч. 2 ст. 55 кон­

тракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в ко­

личестве, объеме, необходимых для ликвидации последствий непре­

одолимой силы или оказания срочной медицинской помощи. При­

менительно к данному случаю следует отдельно заметить, что Закон

о размещении заказов не раскрывает понятия обстоятельства непре­

одолимой силы. Определение этого понятия содержится в ГК РФ.

Также важно заметить, что по данному пункту заказчик сам опре­

деляет в соответствии с нормами гражданского законодательства и

сложившейся ситуацией, есть ли обстоятельство непреодолимой силы или нет, т.е. принимает на себя ответственность в этом вопро­ се. Однако если контролирующий орган при последующей проверке установит, что в действительности таких обстоятельств не было, т.е. контракт был заключен с единственным исполнителем без исполь­ зования процедур торгов без законной причины, тогда у контроли­

рующего органа есть все основания начать контрольные процедуры,

которые могут завершиться в дальнейшем принятнем в отношении

нарушителя соответствующих мер ответственности.

Пункт 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов устанавливает,

что размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется также, если поставки товаров, выполне­ ние работ, оказание услуг для государственных или муниципальных

нужд осуществляются на сумму, не превышающую установленного

ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Рос­ сийской Федерации между юридическими лицами по одной сделке;

при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение од­

ноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе раз­

мещать в течение квартала в соответствии с данным пунктом на сум­

му, не превышающую указанного предельного размера расчетов на­

личными деньгами.

Следует заметить, что предельный размер расчетов наличны­ ми деньгами, определяемый ЦБ РФ, может изменяться по решению

ЦБ РФ. Так, до июня 2007 г. он составлял 60 тыс. руб. Согласно Ука­

занию ЦБ РФ от 20 июня 2007 г. NQ 1843-У <<0 предельном размере

расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, по-

269

Раздел Il. Бюджетное право

ступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального

предпринимателя»1 такая сумма составляет 100 тыс. руб.

Важно также отметить, что размещение заказов на сумму, не пре­

вышающую данного предела, может осуществляться посредством за­

ключения как государственных или муниципальных контрактов, так

и иных гражданско-правовых договоров в соответствии с ГК РФ. Это

единственный случай размещения заказа, когда он может бЬпь вы­ полнен на основе любого rражданско-правового договора, а не толь­

ко государственного или муниципального контракта.

Статья 55.1 Закона о размещении заказов определяет особен­

ности размещения заказа на оказание услуг связи для нужд оборо­

ны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка у

единственного исполнителя.

Размещение заказов путем проведения торгов (конкурсов, аукцио­

нов). В соответствии с Законом о размещении заказов под торгами понимаются конкурсные или аукционные торги (конкурсы или аук­

ционы), которые могут быть открытыми и закрытыми. Закрытые торги проводятся согласно Закону о размещении заказов, если в ходе

торгов предмет торгов или иные условия торгов связаны с доступом

к сведениям, составляющим государственную тайну.

Закон о размещении заказов определяет ограниченный перечень обязательных требований к участникам размещения заказа при раз­

мещении заказа путем проведения торгов, а также условий допуска к

участию в торгах закрытым перечнем. Это сделано в целях миними­ зации злоупотреблений со стороны заказчиков, направленных на от­

странение от участия в торгах неугодных компаний.

Установление для участников торгов не предусмотренных За­

коном о размеще'нии заказов требований и условий допуска к тор­

гам не допускается и может повлечь отмену результатов торгов и от­

ветственность виновных лиц в соответствии с законодательством

России.

Основным отличием процедуры конкурса от аукциона является

критерий определения победителя. Если в конкурсной процедуре таких критериев может быть несколько, то в аукционной форме он

один - цена поставляемых товара, работы, услуги, за исключением

Вестник Банка России. 2007. NQ 39.

270

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и ,11униципальных заказов

отдельных случаев, специально оговоренных в Законе о размещении

заказов.

С точки зрения прозрачности, обеспечения равноправия кон­ курентов при участии в процедурах госзакупок, экономии бюдже­

та аукцион, очевидно - и это подтверждается богатым опытом за­ рубежных стран и уже отечественным опытом - является наиболее

выгодной формой. Однако в связи с тем, что в ряде случаев приоб­ ретения нестандартных товаров, необходимости выполнения особых

видов работ и услуг, в части работ в области научных исследований, наукоемких технологий и т.д., форма аукциона не может адекватно удовлетворить реальные потребности заказчика, поскольку качество поставляемых товаров, работ, услуг в данных случаях не представля­ ется возможным сравнить по цене, Закон о размещении заказов со­

хранил наряду с аукционом и конкурсную процедуру.

Сртьей l О За~она о размещении заказов на Правительство РФ

возложена обязанность утверждать перечии товаров, работ, услуг,

размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказа­ ние которых осуществляется путем проведения аукцирна. Статья 10

указывает далее, что в случае, если товары, работы, услуги включе­

ны в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких то­

варов, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государст­

венных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не до­

пускается. Кроме того, в ст. 10 специально оговариваются отдельные случаи, когда заказ размещается исключительно в форме аукциона, а

также случаи, когда возможен альтернативный порядок размещения

заказааукцион или конкурс.

Закон о размещении заказов также предусматривает возмож­

ность проведения от~ытого аукциона в электронной форме и опре­

деляет порядок его проведения.

§5. Основные положения о контроле

всфере размещения государственных

или муниципальных заказов

К нарушителям законодательства о размещении заказов могут быть

применены меры ответственности, предусмотренные законодатель­

ством Российской Федерации, в том числе административным, уго­

ловным, гражданским.

271

Раздел II Бюджетное право

Порядок контроля за соблюдением законодательства Россий­ ской Федерации и иных нормативных правовьiХ актов Российской Федерации о размещении заказов законодательно определен прежде

всего в ст. 17, 17.1 17.2, гл. 8, а также некоторьiХ других положениях

Закона о размещении заказов. Согласно Закону о размещении зака­ зов, в частности, положениям ст. 17, контроль в сфере размещения заказов осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в рамках определенной для данных органов Законом о размещении заказов, прежде всего ст. 17 и гл. 8, компетенции.

Согласно постановлению Правительства РФ от 20 февраля 2006 г.

NQ 941 уполномоченным федеральным органом исполнительной вла­

сти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на по­ ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федераль­

ных государственных нужд, является Федеральная антимонопольная

служба, за исключением полномочий по контролю в сфере размеще­

ния заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг

по государственному оборонному заказу, а также в сфере размеще­

ния заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государ­

ственному оборонному заказу, сведения о которых составляют госу­

дарственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по обо­

ронному заказу в соответствии с Указом ПрезидентаРФ от 21 ян­ варя 2005 г. NQ 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному

заказу>>2•

Таким образом, федеральными контролирующими органами ис­ полнительной власти в сфере размещения заказов являются Феде­

ральная антимонопольная ~ба и Федеральная ~ба по оборон­

ному заказу, осуществляющие соответственно контроль и надзор за

соблюдением законодательства о размещении заказов в сфере обо­

ронного заказа.

См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 r. N~ 94 «0 федераль­

ном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контро­

ля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд»// СЗ РФ. 2006. N~ 9. Ст. 1017.

СЗ РФ. 2005. N2 5. Ст. 358.

272

Глава IX Правовое регулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

Контрольные полномочия органов субъектов Российской Феде­

рации и местного самоуправления ограничены соответственно кон­

тролем размещения заказов для нужд субъектов Российской Феде­

рации и муниципальных образований. В то же время федеральный

контролирующий орган вправе проводить проверки размещения не только федеральных заказов, но и региональных и местных.

Данные федеральные, региональные и местные органы контро­

лируют процедуры размещения заказов.

Контролирующие органы имеют значительные квазисудебные

полномочия, в том числе полномочия по отмене результатов про­

цедур размещения заказов. Контролирующие органы также упол­ номочены применять меры административной ответственности,

за исключением контролирующих органов местного самоуправле­

ния, которые в случае обнаружения в ходе контрольной деятельно­ сти признаков административного правонарушения обязаны напра­ вить соответствующие материалы в федеральный или региональный контролирующий орган в сфере размещения заказов.

Однако указанные федеральные, региональные и местные орга­ ны не имеют полномочий на осуществление уголовного преследо­

вания, которое находится в ведении ограниченного круга органов

власти, указанных в Уголовно-процессуальном кодексе РФ1• Поэто­

му если федеральные, региональные, местные органы, осуществляю­

щие контроль в сфере госзакупок, в результате проведения плановых

ивнеплановых провероквыявят в действиях (бездействии) прове­ ряемых лиц признаки состава преступления, то они обязаны пере­ дать информацию о совершении указанных действий (бездействии)

иподтверждающие такой факт документы в правоохранительные ор­

ганы для применения соответствующих мер реагирования.

Правоохранительные органы имеют и другие полномочия в сфе­

ре размещения заказа. Так, органы внутренних дел ок~ывают со­ действие контролирующим органам в сфере размещения заказов при проведении nроверок. Важными надзорными полномочиями за

исполнением законодательства в сфере размещении заказов, есте­ ственно, обладает Прокуратура РФ как орган общего надзора за со­ блюдением законодательства Российской Федерации.

СЗ РФ. 2001. NQ 52 (ч. 1). Ст. 4921.

273

Раздел Il Бюджетное право

В процессе контроля за законностью процедур размещемия за­ казов антимонопольные органы действуют согласно не только тре­ бованиям к процедурам размещения заказов и контрольным полно­

мочиям, предоставленным данным органам законодательством о

размещении заказов, но и требованиям к данным процедурам и кон­

трольным полномочиям, установленным антимонопольным законо­

дательством.

Антимонопольные требования к процедурам размещения за­

казов определены в Федеральном законе <<0 защите конкуренцию>.

Данные требования существенно дополняют положения законода­ тельства о размещении заказов в части обеспечения и развития кон­

куренции при размещении заказов. Контроль за соблюдением анти­

монопольных требований при размещении заказов осуществляется

антимонопольным органом в порядке, предусмотренном Федераль­ ным законом «0 защите конкуренцию>.

Наряду с контролем процедур размещения заказов, процедур от­

бора исполнителей заказов важным элементом контроля размеще­

ния заказов является финансовый контроль, в том числе за целе­ сообразностью и эффективностью расходования средств заказчиков для целей размещения заказов, за законностью проведения опера­

ций с бюджетными средствами и др. Основные положения финан­

сового контроля, в· том числе контроля, осуществляемого представи­

тельными (законодательными), исполнительными органами власти,

органами местного самоуправления, главными распорядителями,

распорядителями бюджетных средств, определены в гл. 26 БК РФ.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляю­

щим финансовый контроль, в том числе в сфере размещения зака­ зов, относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

и Федеральное казначейство.

Согласно ст. 268 БК РФ Федеральная служба фннансово-бюджет-,

ноrо надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюд-

"жетных фондов. Она также вправе осуществлять финансовый кон­

троль за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из фе­ дерального бюджета, в части указанных средств.

В процессе финансового контроля использования указанных

средств и исполнения бюджетов Федеральная служба финансово­

бюджетного надзора проверлет в том числе эффективность и целе-

274

Глава JX. Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

сообразность расходования бюджетных средств и средств государст­ венных внебюджетных фондов.

В случаях, когда при рассмотрении жалоб участников размеще­

ния заказа или при проведении проверок государственных и муни­

ципальных заказчиков на предмет соответствия их действий требо­ ваниям Закона о размещении заказов выявляются нарушения БК РФ в части несоблюдения принципа эффективности и целесообразно­ сти расходования бюджетных средств и иных нормативных право­

вых актов, регламентирующих сферу финансово-бюджетных отно­

шений, Управление ФАС России направляет в Федеральную службу

финансово-бюджетного надзора соответствующую информацию для

принятия данным федеральным органом исполнительной власти со­

ответствующих мер реагирования согласно предоставленным полно­

мочиям1.

Еще одним органом финансового контроля, в том числе в сфе­ ре размещения заказов, является Федеральное казначейство. Полно­ мочия Федерального казначейства как органа финансового контро­ ля определены в БК РФ и положении о Федеральном казначействе (далееПоложение о казначействе)2• Как орган финансового кон­ троля Федеральное казначейство согласно Положению о казначей­

стве осуществляет предварительный и текуший контроль за ведени­ ем операций со средствами федерального бюджета главными распо­

рядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Согласно ст. 267 БК fФ Федеральное казначейство осуществляет

контроль:

•за непревышением лимитов бюджетных обязательств, рас­

пределенных главными распорядителями (распорядителями)

средств федерального бюджета между нижестоящими распо-

См.: Евтюхина Е. Ца конкурсной основе. (Интервью для газеты <<Деловой Куз­

басс>> с Натальей Елбаевой, исполняюшей обязанности руководителя Управле­ ния Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, по вопро­ сам контроля за соблюдением законодательства о размешении заказов) 11 Разме­ шено 5 июня 2007 r. на сайте Федеральной антимонопольной службы: <www.fas. gov.rujarticle/a_13374.shtml>.

См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 r. N2 703 «0 Федераль­

ном казначействе>>.

275

Раздел Il Бюджетное право

рядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

•непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами

источников финансирования дефицита федерального бюд­ жета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

•непревышением кассовых расходов, осуществляемых полу­

чателями средств федерального бюджета, над доведенными

до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджет­

ными ассигнованиями;

•непревышением кассовых выплат, осуществляемых адми­

нистраторами источников финансирования дефицита феде­ рального бюджета, над доведенными до них бюджетными ас­

сигнованиями;

•соответствием содержания проводимой операции коду бюд­

жетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное каз­

начейство получателем средств федерального бюджета;

•наличием у получателя средств федерального бюджета доку­

ментов, подтверждающих в соответствии с порядком санк­

цианирования расходов, установленным Минфином России, возникновение у него денежных обязательств.

Указанные выше финансово-контрольные полномочия Феде­ рального казначейства распространяются в том числе и на сферу. раз-

мещения заказов.

Финансовый контроль за размещением заказов в отношении

средств региональных и местных бюджетов осуществляется соответ­

ствующими региональными органами н органами местного самоуправ­

ления, уполномоченными в сфере финансового контроля. Определенными полномочиями финансового контроля, в том

числе в сфере размещения заказов, наделены также главные распоря­

дители и распорядители бюджетных средств. Согласно ст. 269 БК РФ

главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансо­ вый контроль за подведомственными распорядителями (получателя­

ми) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целево­ го, эффективного использования бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют конт­

роль за использованием субсидий, субвенций их получателями

276

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

в соответствии с условиями и целями, определенными при предо­

ставлении указанных средств из бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджет­ ных средств и государственных (муниципальных) унитарных пред­ приятий.

Важные полномочия парламентского финансового контроля за

размещением заказов осуществляет также Счетная палата РФ. Счет­ ная палата РФ контролирует начальную цену и целевой характер

расходования средств государственными и муниципальными заказ­

чиками.

Полномочия Счетной палаты как парламентского органа фи­ нансового контроля, в том числе в сфере расходования бюджетных

средств посредством размещения государственного и муниципаль­

ного заказа, определены в Федеральном законе <<0 Счетной палате Российской Федерацию>.

По результатам проведеиных контрольных мероприятий Счетная

палата РФ направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учрежде­

ний и организаций представления для принятия мер по устранению

выявленных нарушений, возмещению причиненного государству

ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, вино­ вных в нарушении законодательства Российской Федерации и бес­ хозяйственности.

По итогам проверок Счетной палаты РФ уполномоченными ор­

ганами в случае выявления нарушений законодательства, регулиру­

ющего вопросы расходования бюджетных средств, в том числе в ча­ сти размещения заказов, могут быть применены меры, направлен­

ные на устранение данных нарушений, а к нарушителям - меры

ответственности. При наличии в материалах, представленных Счет­

ной палатой РФ, признаков уголовного преступления в сфере разме­

щения заказов правоохранительными органами к нарушителям мо­

гут быть применены меры уголовной ответственности.

Важную роль в реализации контроля за законностью и защиты интересов частных лиц в сфере размещения заказов играют также ор­ ганы судебной системы.

Таким образом, в контроле и надзоре за соблюдением законода­

тельства о размещении заказов участвует ряд уполномоченных

277

Раздел II. Бюджетное право

органов государственной власти и местного самоуправления,

в том числе органы финансового контроля, юрисдикционные су­

дебные и квазисудебные органы, контролирующие процедуры

размещения заказов, правоохранительные органы, в том чис­

ле органы прокуратуры и внутренних дел. В процессе осущест­ вления контрольной деятельности в сфере размещения заказов данные органы взаимодействуют между собой и с другими орга­

нами власти, частными лицами в порядке, определенном законо­

дательством Российской Федерации.

§ 6. Отдельные механизмы размещения заказов

Информационное обеспечение размещения заказов включает:

•размещение в официальных изданиях сведений, содержащих

извещение о проведении открытого конкурса или открытого

аукциона, извещение о проведении запроса котировок, кон­

курсной документации, документации об аукционе, сведе­

ний о протоколах, составляемых в ходе размещения заказа,

сведений о поступлении в контролирующие органы на дей­

ствия заказчика, уполномоченного органа, специализиро­

ванной организации, ответственных за проведение процедур

размещения заказов, жалоб и о принятьiХ контролирующими органами решениях и предписаниях по таким жалобам;

•размещение реестров недобросовестных поставщиков и рее­

стров государственных и муниципальных контрактов, заклю­

ченньiХ по итогам размещения заказов;

•другую информацию, размещение которой в официальньiХ

изданиях предусмотрено законодательством о размещении

заказов.

Вопрос информационного обеспечения имеет важное значение

для поддержания и развития добросовестной конкуренции за пра­

во получить пубшtчный заказ, для мйнимизации злоупотреблений и

борьбы с ними, в том числе с субъективизмом при отборе победите­ лей процедур размещения заказов; своевременное, качественное, до­

ступное и полное информационное обеспечение процедур размеще­

ния заказов имеет важное значение для обеспечения и защиты прав и

законных интересов участников процедур размещения заказов.

Поэтому в новом Законе о размещении заказов этот институт по­

лучил существенное развитие в сторону обеспечения прозрачности,

278

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

полноты, оперативности размещения информации о размещении за­

казов. В старом законодательстве о размещении заказов в качестве

обязательной формы размещения информации о заказах устанавли­ валось опубликование такой информации только в печатных СМИ.

Теперь, хотя использование печатных СМИ для этих целей еще

некоторое время сохранится, определяющее значение в информаци­ онном обеспечении размещения заказов будет иметь Интернет. Сей­

час помимо печатных СМИ используются официальные сайты фе­

дерального уровня по федеральным заказам, а также региональные

и местные - для размещ~ния информации соответственно по регио­

нальным и муниципальным заказам.

К 2011 ·г. информационное обеспечение процедур размещения

заказов должно быть сведено в единый федеральный портал. Обя­ зательное размещение информации о государственных и муници­

пальных закупках в сети Интернет значительно расширяет круг по­ тенциальных участников размещения заказов. В данных условиях

недобросовестному заказчику уже практически невозможно скрыть

факт размещения заказов от неоrраниченного круга возможных поставщиков-конкурентов, как это было прежде, когда информация о проведении торгов публиковалась в какой-либо газете, известной,

а иногда и доступной ограниченному кругу лиц, часто заранее знав­

ших о намечаемых торгах, их предмете и цене от самого заказчика.

Подробнее об информационном обеспечении процедур разме­

щения заказов см. в ст. 16 Закона о размещении заказов, а также пе­

реходных положениях и положениях, регламентирующих порядок

вступления в силу отдельных норм Закона о размещении заказов. Реестр государственных или муниципальных контрактов и реестр

недобросовестных поставщиков. К важным институтам Закона о раз­

мещении заказов относятся институты реестров государственных или

муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения за­

казов, а также реестров недобросовестных поставщиков. Напомним, что ст. 73 БК РФ предусматривается ведение реестра закупок, осу­

ществленных без заключения государственных или муниципальных

контрактов.

Устанавливается, что бюджетные учреждения, органы государст­

венной власти Российской Федерации, органы государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправ­

ления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести

279

Раздел II. Бюджетное право

реестры закупок, осуществленных без заключения государственных

или муниципальных контрактов.

Данные нормы, очевидно, способствуют повышению прозрачно­ сти расходования государственных и муниципальных средств. При­ мером закупок, осуществленных без заключения государственных

или муниципальных контрактов, можно считать, в частности, слу­

чай, предусмотренный п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов,

когда размещение заказа может осуществляться не только на основе

государственного или муниципального контракта, но и посредством

заключения иных форм гражданско-правовых договоров.

В целях дальнейшего повышения прозрачности публичных за­ купок институт реестра закупок получил развитие и в Законе о раз­

мещении заказов, но ~е в отношении тех закупок, которые совер­

шены посредством заключения государственных и муниципальных

контрактов. В реестры вносятся сведения о заключенных по итогам

процедур размещения заказов государственных и муниципальных

контрактах.

При этом в указанные реестры контрактов не включаются све­

дения о государственных или муниципальных контрактах и об иных

гражданско-правовых договорах, заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов. В данном пункте речь идет

о возможности заключения договора с единственным исполнителем,

если сумма договора не превышает минимальной предельной сум­

мы расчетов наличными деньгами, 'установленной Банком России (о размещении заказов у единственного исполнителя и других спо­ собах размещения заказов подробнее см. далее). Часть 2 ст. 18 Зако­

на о размещении заказов определяет основные положения ведения таких реестров, в том числе сведения, которые должны содержаться

в данных реестрах.

Цель ведения реестров контрактов - содействие обеспечению прозрачности проведения процедур размещения заказов. Откры­

тость сведений о заключенных контрактах затрудняет осуществление

злоупотреблений государственными или муниципальными заказчи­

ками (уполномоченными органами) и дает. возможность заинтере­

сованным лицам, участникам размещения заказов, которые счита­

ют, что их права и интересы бьmи нарушёны лицом, размещающим заказ, защитить свои права в суде или квазисудебном контролирую­

щем органе, в соответствии с правилами, предусмотренными Зако­

ном о размещении заказов.

280

Глава IX Правовоерегулированиеразмещения государственных и муниципальных заказов

В отличие от реестра контрактов создание института реестра не­

добросовестных поставщиков, предусмотренного ст. 19 Закона о раз­

мещении заказов, направлено, напротив, на защиту интересов госу­

дарственных или муниципальных заказчиков. Закон предоставляет

много прав и механизмов защиты для предпринимателей - участ­

ников процедур размещения заказов, существенно снижает админи­

стративные барьеры для данных лиц. Вместе с тем законодатель не

мог не предусмотреть механизмы защиты и для государства как за­

казчика, заинтересованного в качественном, своевременном и эф­

фективном выполнении подрядчиком условий поставок товаров,

выполнения работ или услуг.

Всвязи с тем что квалификационные требования были в Законе

оразмещении заказов сведены до минимума, наряду с такими инсти­

тутами обеспечения исполнения обязательства со стороны подряд­ чикав, как, например, банковская гарантия, и другими был преду­

смотрен особый механизм защиты прав заказчиков - институт рее­

стра недобросовестных поставщиков.

В эти реестры согласно ст. 19 Закона о размещении заказов включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонив­

шихся от заключения государственного или муниципального кон­

тракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с кото­

рыми государственные или муниципальные контракты по решению

суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государ­

ственных или муниципальных контрактов. Иными словами, дан­

ный институт направлен на защиту заказчиков от злоупотреблений

или недобросовестного поведения со стороны участников размеще­

ния заказов.

Перечень сведений, которые должны содержаться в реестре не­ добросовестных поставщиков, указан в ч. 3 ст. 19 Закона о размеще­

нии заказов.

Специфика регулирования отдельных случаев размещения заказов.

Закон о размещении заказов также определяет специфику отдельных

случаев размещения заказов, в том числе особенности проведения творческих конкурсов, размещения заказов для нужд обороны стра­ ны, безопасности государства, обеспечения правопорядка, участия

иностранных предпринимателей в размещении заказов и др.

В Законе о размещении заказов также определяются вопросы

предоставления преимуществ отдельным категориям поставщиков

(исполнителей, подрядчиков). Так, ст. 15 Закона о размещении за-

281