Авторский коллектив

III

Предисловие

Предлагаемая читателю книга является дополненным и уточненным

изданием учебника «Финансовое право», Увидевшего свет в 2006 г.

Авторский коллектив при переработке текста учебника исходил из

следующих задач:

•учесть все изменения в законодательстве и практике его при­

менения, возникшие за время, прошедшее после выхода пер­

вого издания учебника;

•максимально юридизировать материал, освобожд.аясь отопи­

сательности в пользу правовага анализа финансовых отно-

•содействовать возникновению у читателя эффекта комплекс­ ности финансового механизма страны и его правовага регу­

лирования;

•продолжить и углубить тенденцию изложения финансово­

правовой информации в проблемном ключ~, привлечь вни­

мание читателя к нерешенным вопросам правоприменения и

пробелам в законодательстве;

•проиллюстрировать тенденции реформирования финансово­

правовой доктрины, сложившейся под влиянием принцилов

плановой экономики и директивного управления ею.

Внимательный читатель заметит авторский подход к структуре

учебника, в том числе минимализацию количества подразделений.

В отличие от экономической классификации элементов финансо­

вой системы правовой подход, по мнению авторского коллектива,

должен обеспечивать равенство институтов финансового права, а не градуировать их по степени значимости. Поэтому особенная часть

v

Предисловие

сформирована в учебнике без разделения на подотрасли, как это принято в специальных научных работах.

Авторский коллектив исходил также из того, что учебник, выпу­ скаемый Российской академией правосудия, должен не только со­ действовать повышению общей финансово-правовой грамотности, IIO и быть полезным в деле подготовки кадров для судебной системы

иповышения квалификации судей. Поэтому правоприменительным

июрисдикционным аспектам финансового регулирования бьmо уде­

лено повышенное внимание. Из этих же соображений исходили ав­ торы отдельных глав и параграфов, не приводя сведений, относя­

щихся к финансовой и банковской технике и к профессиональной финансовой информации.

Вместе с тем в тексте учебника предпринята попытка обеспе­ чить гносеологическую преемственность между финансовым правом

и другими отраслями правоведения, подчеркнута неразрывная связь

между сопредельными правовыми институтами, входящими в систе­

му смежных отраслей: конституционного, административного, граж­

данского права. Как финансовое обеспечение лежит в основе любо­

го публично-правового либо частноправового мероприятия, так и финансово-правовые институты в механизме реального правового регулирования занимают свое достойное место.

За последние годы значительно оживИлась научно-исследова­ тельская работа в области финансового права, издан ряд учебников

и иных изданий в этом секторе правоведения. Не будет преувеличе­

нием сказать, что за короткое время возникла постсоветская школа

финансового права, свободная от наперед заданных решений и ре­ зультатов научных исследований. На этом фоне отчетливо заметным

стало методологическое отставание науки, а следовательно, и препо­

давание финансового права, связанное с несовершенством доктри­ ны финансового права.

Как известно, первый советский учебник финансового права был

опубликован в 1940 г.' С тех пор роль финансового права практиче­ ски не менялась: <<Оно способствует осуществлению государством

стоящих перед ним задач в области укрепления советской власти, укрепления обороноспособности, развития производительных сил

См.: Финансовое право 1под общ. ред. М.А. Гурвич. М., 1940.

VI

Предисловие

страны и культурного строительства>>1• Этот тезис предшествовал из­ ложению изменяющейся финансово-правовой материи и неизменно

предполагал прикладную, служебную роль этой отрасли права, в не­

котором смысле давал повод считать, что генетически финансовое

право вовсе не обособившаяся часть правовой системы и не резуль­ тат специализации норм права, как это бьmо с другими отраслями

права, но, скорее, материализованная, инструментированная госу­

дарственная власть, решающая свои собственные задачи. Далеко не

случайно в семье национальных правовых систем, входящих в кон­

тинентальное право, аналогичная научная и образовательная дисци­ плина именуется не правом, а публичными финансами.

Докtрина финансового права, разработанная в трудах мно­

гих известных юристов, отражающая воззрения на функции и роль

финансово-правового регулирования в условиях планового социа­

листического хозяйства, демонстрирует в последнее время, с пере­

ходом на рыночные производственные отношения, несоответствие

реальным потребностям.

Оставляя в стороне экономические характеристики, отметим

главное направление конфликта: для планового социалистического производства финансовое право обеспечивает господство должен­ ствования, т.е. особого режима правового регулирования, когда пра­ ва и обязанности усредняются, взаимно меняются местами и играют

роль лишь некоего правового фона, на котором приоритетом обла­

дает порядок, исполнение последовательных функций и действий во

имя служения главной, наперед заданной цели.

Рыночное инвариантное хозяйствование, построенное во мно,:­

гом на диспозитивном регулировании, возвращает субъекту права,

в том числе субъекту права финансового, всю полноту прав, обязан­

ностей, механизм реализации права, ответственность, представляет

многие юридические альтернативы, недоступные прежде.

В финансово-правовой литературе как прежде, так и сейчас

финансово-правовые отношения рассматриваются как объективно

существующие. Данная точка зрения при внимательном анализе нул­ лифицирует все возможные попытки совершенствования финансо­

вого механизма, обрекая нас в будущем ограничиться лишь технико­

юридическими усовершенствованиями.

Финансовое право 1под общ. ред. М.А. Гурвич. С. 3.

VII

Предисловие

Финансовых отношений, в отличие от брачно-семейных, трудо­ вых, политических, не говоря уже об отношениях гражданского обо­ рота, в природе человеческого общежития не существует. Этот тезис

необходим для демонстрации генетической линии становления того

или иного финансового института как результата созидательной, первородной деятельности публичной власти. Именно государство, вызванное к жизни необходимостью концентрации части обще­

ственного продукта, осуществляет эту свою задачу путем формиро­

вания, подчас насильственными методами, нового класса экономиче­

ских отношений - финансовых отношений.

С определенного момента (в зависимости от правовой зрело­

сти общества) примитивные финансовые отношения превращают­

ся в правоотношения, возникает финансовое право. Как из податей

возникают налоги, из княжеской казныгосударственный бюджет,

из ростовщичества - банковская система, так и из примитивных финансов создаются финансы правовые, построенные на развитом

юридическом механизме, почерпнутом или заимствованным из ин­

струментария других отраслей права. Отсюда, очевидно, тяга финан­ сового права к рецепции понятий, категорий, юридических механиз­

мов, прежде всего из гражданского права.

Критически оценивая понятие финансовой деятельности госу­

дарства в том безбрежном понимании, которое ему придавалось в со­

ветской правовой литературе, следует признать, что как таковая фи­ нансовая деятельность государства все же имеет свой собственный

предмет. Таким предметом является формирование оригинальных,

созданных <<С листа» финансовых институтов (как, например, пу­ бличный долг) или же приспособление ранее известных институтов (страхование, банковское кредитование) для целей публичных фи­ нансов. Понимая под результатом финансовой деятельности госу­

дарства те или иные юридические механизмы и органы, их эксплуа­

тирующие, мы должны признать, что эта деятельность дает результат

посредством норматворчества и организаторских мероприятий, а не

путем административного распорядительства.

Ни налогообложение, ни таможенное регулирование, ни бюджет­ ный процесс, ни валютный контроль, ни банковское дело сами по себе финансовой деятельностью государства не являются. Утверждать

иное - значит стоять на этатических позициях, считать, что в кон­

кретных финансовых правоотношениях субъекту права противостоит

само государство. Подобная констатация рано или поздно приводит

VIII

Предисловие

к выводу о том, что финансовое право является юридическим сред­ ством умаления прав юридического или физического лица в имуще­

ственной сфере, своего рода воровской отмычкой, которая по опре­

делению правом быть не может.

Для советских ученых - специалистов финансового права была

характерна идеализация, скорее, даже абсолютизация, роли государ­

ства в финансовых отношениях; роль же другой стороны низводи­ лась до следования указаниям властей и покорного их исполнения. Согласимся и с тем, что для такой постановки вопроса были весомые

основания...

С изменением социально-политической обстановки становится все более и более ясно, что в финансовых отношениях юридическому или физическому лицу противопоставлено не государство как тако­ вое, но государственные органы с их конкретной компетенцией или

же коммерческие структуры (банки, страховые компании), пользу­

ющиеся делегированными государством полномочиями. Что же ка­ сается самих финансовых отношений, то качество властвования да­

леко не всегда присутствует в поведении субъекта, представляющего

сторону государства, как далеко не всегда другая сторона выступает

носителем обязанности.

В финансовых отношениях все более значимое место начинает занимать правовая конструкция обязательства. Не только взимание налогов, но и бюджетное финансирование, создание и возврат пуб­

личного долга, не говоря уже о кредитных и расчетных отношениях,

страховании, расходовании внебюджетных фоНдов, осуществляются

в правовом режиме обязательства. На повестке дня - официальное

признание существования обязательств как основного способа регу­ лирования финансовых отношений.

Эт~т тезис, вызывающий идиосинкразию у специалистов граж­

данского права истойкое неприятие у некоторых специалистов фи­

нансового права, в сущности, признание восстановления на некото­

рое время потерянной истинной природы финансовых отношений,

а именно отношений, юридически опосредствующих отчуждение

имущества (в денежной форме) одного субъекта и присвоение это­ го имущества другим субъектом. Если такие отношения не будут от­ ношениями обязательственными, тогда они перестанут быть право­ выми отношениями вообще. История нашего общества знает многие

примеры насильственного изъятия имущества в одностороннем по­ рядке - все они правом не регулировались.

IX

Предисловие

Бюджетное право помимо существенного уточнения полномочий

участников бюджетного процесса обогатилось признанием отноше­ ний по финансированию из бюджета обязательствами, складываю­

щимися между государством-должником и получателем бюджетных

ассигнований ::_ кредитором; получили необходимую юридическую

определенность межбюджетные отношения и ответственность за не­ целевое использование средств бюджета. Получает развитие судеб­ ная защита финансовых интересов Российской Федерации, субъек­ тов Федерации, муниципалитетов в бюджет~ой сфере.

Значительный проrресс наблюдается в области правового регули­

рования государственного (публичного) долга, прежде всего в том, что правовые отношения, опосредствующие публичный долг, приобре­

тают самостоятельное законодательное регулирование, не сводимое

к бюджетному праву. Большая группа разновидностей финансовых

обязательств, должником по которым выступает публичная власть,

приобрела за посЛедние годы существенную правовую определен­

ность, позволяющую считать государственный (публичный) долг от­

дельной подотраслью финансового права.

Правовым феноменом последнего десятилетия стало стреми­

тельное формирование отдельной подотрасли - эмиссионного пра­ ва. Кредитно-расчетное обслуживание народного хозяйства, будучи

традиционно предметом rражданско-правового регулирования, в со­

вокупности с валютным контролем, мерами поддержания кассовой дисциплины, средствами противодействия легализации противо­

правных доходов, регулированием деятельности коммерческих бан­ ков постепенно выстраиваются в единый механизм эмиссии денеж­

ной массы (как наличной, так и безналичной) и регулирования де­

нежного оборота в стране.

В теории пока должным образом не оценена цементирующая

роль институтов эмиссионного права в системе финансового права.

Представляется, что эмиссия и регулирование движения денежной

массы в конечном счете выполняют роль центральной несущей кон­ струкции для всего финансового механизма и, следовательно, явля­

ются основным элементом системы финансового права.

Таким образом, намечающиеся изменения в доктрине россий­

ского финансового права являются не чем иным, как последствиями

второго порядка изменения форм собственности, обеспечения сво­

боды договора, внедрения новых организационных форм ведения

хозяйственной деятельности - всего того, что олицетворяет сейчас

XI

Содержание

XIII

Содержание

XIV

xv

XVI

хх

Содержание

РАЗДЕЛ VI. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СИСТЕМЫ.

XXI