результате коммунитаризации визовая политика, предоставление убежища, иммиграция и иные аспекты, связанные со свободным передвижением лиц, перешли в первую опору. Данная эволюция была совершена Амстердамским договором, которым ПСБП было объявлено одной из целей Союза.

Однако коммунитаризация (перевод в право сообществ) указанных вопросов ПСБП, на которые распространяется компетенция Комиссии, вызывала недовольство и сопротивление некоторых государств-членов (Великобритания, Польша). Это объясняется тем, что отдельные государства хотели бы сохранить полную "свободу маневра" целиком в СПСО, полагая, и не без основания, что это в большей мере соответствовало бы их национальным интересам, соблюдение которых для них важнее, чем соблюдение интересов общеевропейских.

2.Во-вторых, важнейший компонент ПСБП - шенгенское право - появился и действовал вначале вне правовой системы сообществ. Затем "шенгенские достижения" (acquis de Schengen) стали частью учредительных договоров ЕС. Амстердамским договором была расширена сфера действия права ЕС за счет коммунитаризации ряда областей, которые в прошлом не входили в ведение сообществ, следовательно, не регулировались нормами коммунитарного права. Следует иметь в виду, что современные источники шенгенского права, появившиеся после подписания шенгенских соглашений, издаются в формах, предусмотренных учредительными договорами ЕС, т.е. в виде регламентов, директив, рамочных решений и др.

Иными словами, шенгенское право, возникнув вначале в виде международных договоров формально вне права ЕС (шенгенские соглашения), став позднее неотъемлемым компонентом этого права, развивается в основном в традиционных европейских правовых формах - нормативных актах институтов Союза.

Успех шенгенского процесса во многом предопределил появление новой цели - создания ПСБП на всей территории Европейского союза. При этом шенгенское право стало важной составляющей понятия "Пространство свободы, безопасности и правосудия".

Подведем предварительные итоги.

Проблематика, связанная с ПСБП, обладает рядом особенностей.

1.Многие вопросы, касающиеся ПСБП, появились в компетенции интеграционного объединения исторически недавно, в основном с периода подписания Маастрихтского договора 1992 г. Конкретное понятие ПСБП появилось в Амстердамском договоре и позже было детализировано в Ниццком договоре. Впервые глава под названием "Пространство свободы, безопасности и правосудия" появилась в Договоре, учреждающем Конституцию для Европы, затем раздел под таким же названием был включен в Лиссабонский договор.

2.Вопросы ПСБП относятся к чувствительной сфере государственного суверенитета, поэтому вначале государства-члены стремились не упускать их из-под своего контроля и решать на межправительственной, международно-правовой основе, консенсусом. Для более эффективного управления процессом создания ПСБП отдельные вопросы были перенесены в право сообществ (коммунитаризированы). Однако коммунитаризация вопросов ПСБП, на которые в результате распространилась компетенция Комиссии и Суда ЕС, вызвала недовольство и сопротивление ряда государств-членов. Отдельные государства ЕС хотели бы сохранить полную "свободу маневра" целиком

впроблематике бывшей третьей опоры - СПСО, полагая, что это в большей мере соответствовало бы их национальным интересам.

3.Для процесса интеграции в рамках ПСБП характерны особые позиции (или изъятия) для некоторых государств - членов ЕС. В результате вступления в силу Амстердамского договора шенгенское законодательство стало частью правовой системы Европейского союза, но при этом отдельные протоколы предусмотрели изъятия для Великобритании и Ирландии, а также особый статус для Дании.

5.2."Шенгенские достижения" как часть ПСБП

5.2.1.Особенности государств "с изъятиями". Государства, не входящие в ЕС,

вкоторые можно въехать с шенгенской визой

Врезультате вступления в силу Амстердамского договора нормы шенгенского права стали частью правовой системы Европейского союза. Повторим, что по решению Совета <1> положения шенгенского законодательства в зависимости от их характера были инкорпорированы как в Договор, учреждающий Европейское сообщество, так и в текст Договора о Европейском союзе. Это означает, что часть положений была отнесена к компетенции Сообщества и регулировалась коммунитарным правом. Другая часть была включена в сферу сотрудничества Союза, для которой характерно международно-правовое регулирование (бывшая третья опора).

--------------------------------

<1> От 20 мая 1999 г. N 1999/435/ЕС.

Таким образом, Амстердамским договором определенные положения шенгенских соглашений были включены в юридический и институциональный механизм первой опоры. В частности, как выше отмечалось, в коммунитарное право были переведены вопросы предоставления политического убежища, визовая и иммиграционная политика. Вопросы внутренней безопасности остались в ведении национальных государств. При этом три государства-члена - Великобритания, Ирландия и Дания - отказались участвовать в этой новой системе. Дания вступит в шенгенское пространство позднее - 19 декабря 1996 г., сохраняя при этом особый статус. Великобритания и Ирландия остаются вне шенгенской зоны до сегодняшнего дня.

Вцелом в том, что касается СПСО, представители трех выше упоминавшихся государств, особенно Великобритании, активно участвуют в соответствующих дискуссиях по развитию ПСБП во всех органах и институтах ЕС. В то же время окончательное решение они принимают, исходя только из собственных национальных интересов, оставаясь в стороне от мероприятий большинства государств. Таким образом, вышеуказанные "государства с изъятиями", с одной стороны, оказывают влияние на развитие европейского законодательства по созданию ПСБП, но с другой - не участвуют (либо участвуют лишь частично) в его реализации. Так, в настоящее время на Великобританию (впрочем, как и на Ирландию) не распространяется принцип свободного передвижения лиц - шенгенские правила, режим предоставления убежища, иммиграции и сотрудничество в гражданско-правовой сфере. Фактически тем самым британская сторона тормозит прогресс и интеграцию в вопросах, ранее относившихся к третьей опоре и в целом к ПСБП.

Вто же время через шенгенскую систему к этой части механизма бывшей первой опоры присоединились в качестве ассоциированных членов Норвегия и Исландия, а недавно это сделали Швейцария и Лихтенштейн. Данные государства не являются членами ЕС, однако на их территорию можно въехать по шенгенской визе.

Уместно напомнить, что Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах 1985 г. и Конвенция о его применении 1990 г. вначале были подписаны лишь пятью из 10 тогдашних государств-членов (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, ФРГ и Францией) формально вне правового поля европейских сообществ. Впоследствии к ним присоединилось большинство членов Европейского союза (13 из 15 так называемых старых государств-членов), а с начала 2008 г. к европейской зоне безвизового режима присоединились еще девять стран - "новичков" ЕС.

На сегодня (2012 г.) в шенгенское пространство входят 22 государства - члена ЕС, а также не члены ЕС - Норвегия, Исландия, Швейцария и Лихтенштейн, итого 26 государств. Не входят в это пространство государства - члены ЕС: Великобритания, Ирландия, Кипр, Болгария и Румыния.

Швейцария вступила в шенгенское пространство с декабря 2008 г. на основе ранее подписанного Соглашения между Швейцарской Конфедерацией, Европейским союзом и Европейским сообществом об участии Швейцарской Конфедерации в процессе реализации, применения и развития шенгенских достижений. Это Соглашение было подписано 26 октября 2004 г. в Люксембурге. Позднее к Соглашению присоединился Лихтенштейн посредством Протокола между Европейским союзом, Европейским сообществом, Швейцарской Конфедерацией и Княжеством Лихтенштейн о присоединении.

Фактически частью шенгенского пространства являются и малые страны Европы, не входящие в Европейский союз, - Андорра, Монако, Сан-Марино и государствоподобное образование Ватикан.

Повторим, что помимо вышеперечисленных малых европейских стран с шенгенской визой можно въехать в государства - не члены ЕС - Норвегию, Исландию, Швейцарию и Лихтенштейн.

5.2.2. Прюмская конвенция - Шенген III. Кодекс о границах

27 мая 2005 г. семью европейскими государствами <1> в г. Прюм (Германия) была подписана Конвенция о расширении трансграничного сотрудничества для борьбы с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией. Конвенция условно, особенно в СМИ, именуется Шенген III или Шенген плюс. Неофициально по месту подписания называется также Прюмской конвенцией или Прюмским соглашением. Конвенцией, в частности, предусматривается обмен оперативной информацией, дактилоскопическими и генетическими данными на лиц, представляющих потенциальную опасность. С точки зрения проблематики ПСБП Прюмская конвенция является очередным шагом по укреплению полицейского сотрудничества участвующих сторон. Отметим, что формально, как и шенгенские соглашения, данная Конвенция была подписана вне правового поля ЕС. В то же время нормы подобных актов могут стать общими для всех государств - членов ЕС. Так, основные положения Прюмской конвенции вошли в проект решения Совета ЕС <2>. Это - развитие общей тенденции формирования европейского права, начатой Шенгенскими соглашениями, которые были вначале подписаны и реализовывались формально вне рамок европейских сообществ.

--------------------------------

<1> Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Франция. <2> См.: JOCE C 71 du 28 Mars 2007 г. P. 35.

Из других важнейших актов, развивающих шенгенские достижения и составляющих правовую базу ПСБП, следует упомянуть Регламент Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г. (ЕС) N 562/2006, создающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения границ (Шенгенский кодекс о границах). Это - первый в истории ЕС кодифицирующий акт, в котором собраны воедино правила пересечения физическими лицами внутренних и внешних границ государств - членов Союза. Кодекс вступил в силу 13 октября 2006 г.

Регламентом от 14 января 2009 г. N 81/2009 в данный Кодекс внесены определенные существенные изменения.

5.2.3.Общие условия въезда иностранцев

вшенгенское пространство. Визовый кодекс ЕС

Эти условия главным образом регулируются Шенгенской конвенцией 1990 г. и Шенгенским кодексом о границах 2006 г. Существует еще более 10 актов, образующих систему норм и правил выдачи виз для въезда на территорию Союза. Важнейшим из них является Визовый кодекс 2009 г. <1>. Следует также иметь в виду, что регулирование визового режима входит в совместную компетенцию Европейского союза и государств-членов, поэтому отдельные вопросы регламентируются национальным законодательством.

--------------------------------

<1> 25 июня 2009 г. Совет Европейского союза утвердил так называемый Визовый кодекс (Visa Code) - объемный документ, составляющий 175 страниц английского текста. Данный акт, принятый в виде регламента, представляет собой свод правил по оформлению въездных виз в шенгенское пространство. Он заменяет собой многие положения Шенгенской конвенции и Общей консульской инструкции. Визовый кодекс 2009 г. призван унифицировать процедуры по выдаче въездных виз странами шенгенского пространства.

Нормы Шенгенской конвенции, Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и Общая консульская инструкция (о ней см. ниже) закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами шенгенского пространства и вводят единую (шенгенскую) визу. В этих же актах закреплены общие условия допуска иностранцев в шенгенское пространство на срок до трех месяцев.

Эти условия включают наличие: 1) действительного загранпаспорта или равноценного

документа на поездку; 2) действительной визы; 3) материальных (финансовых) средств, необходимых для существования в период пребывания в шенгенском пространстве, жилья (например, забронированного номера в гостинице), обратного билета (средств на обратную поездку); 4) медицинской страховки.

Въезжающий иностранец должен также подтвердить цель своей поездки (например, в случае частной поездки иметь при себе оригинал приглашения от родственников или знакомых). Иностранец не должен быть внесен в "черный список" Шенгенской информационной системы как лицо, представляющее опасность для общественного порядка и национальной безопасности стран - участниц Конвенции, либо как лицо, являющееся объектом "информационного запроса в целях недопуска".

Соответственно, перечисленные условия, кроме условия (2), являются таковыми для выдачи въездной шенгенской визы.

Срок действия документа на поездку (например, загранпаспорта) должен превышать на три месяца срок действия визы.

По усмотрению дипломатических (консульских) представительств государств ЕС может быть потребована и иная дополнительная информация и документы, подтверждающие "добросовестность" ходатайствующего о визе лица. Это делается также в целях оценки миграционного риска (может ли лицо, запросившее визу, въехать и незаконно остаться), поскольку незаконная иммиграция - одна из острейших проблем Европейского союза.

В развитие Конвенции Шенгенским исполнительным комитетом <1> 28 апреля 1999 г. была утверждена Общая консульская инструкция <2>, в которой подробно расписывается порядок выдачи виз гражданам различных государств.

--------------------------------

<1> Учрежден Конвенцией 1990 г. в качестве главного нормотворческого органа по применению и развитию шенгенских соглашений, который за период своего существования утвердил порядка 200 документов. Большинство из них вместе с шенгенскими соглашениями составляют понятие "шенгенские

достижения". В мае 1999 г. с вступлением в силу Амстердамского договора Шенгенский исполнительный комитет был упразднен, а его функции переданы Совету ЕС.

<2> Впоследствии неоднократно пересматривалась, и сейчас ее положения составляют большую часть Визового кодекса 2009 г.

Совокупность положений шенгенских соглашений, а также гораздо больших по количеству установлений и правил, появившихся позже, в частности, в результате деятельности Шенгенского исполнительного комитета и Совета ЕС, в специальной литературе именуется как "шенгенское законодательство", "шенгенское право" или "шенгенские достижения".

Таким образом, шенгенское право - это комплекс юридических норм, представляющий собой

особый компонент европейского права и регулирующий правоотношения, связанные с обеспечением свободы передвижения как граждан Европейского союза, так и граждан третьих стран в пределах шенгенского пространства.

Шенгенская виза выдается визовым отделом дипломатического представительства страны ЕС, которая выступает основным местом назначения. Если его определить невозможно, то шенгенскую визу следует получать в дипломатическом или консульском представительстве страны, которая является первым местом въезда.

В результате унификации визового режима государства участники шенгенских соглашений имеют единый список третьих стран, граждане которых обязаны иметь для въезда в шенгенское пространство визу (сейчас их приблизительно 135, включая Россию), а также перечень государств, граждане которых имеют право безвизового въезда (их около 45) <1>. Списки содержатся в приложении к выше упоминавшейся Общей консульской инструкции, с которой можно свободно ознакомиться на русском языке, в том числе в сети Интернет.

--------------------------------

<1> Списки определяет и изменяет Совет ЕС.

Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если какое-либо из государств-участников посчитает его лицом, "способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям". При этом четких критериев данной "угрозы" не установлено. Информация об "опасных" иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы (SIS) поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобной информации считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию шенгенского пространства, выдается единая виза, также называемая шенгенской. Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран шенгенского пространства при условии, что они удовлетворяют вышеперечисленным единым условиям въезда. Стоит напомнить, что, как правило, согласно ст. 5 Шенгенской конвенции шенгенская виза выдается не более чем на три месяца (тип визы С). В определенных случаях шенгенская виза может быть многократной и выдаваться на более длительный срок (до пяти лет). Однако срок пребывания обладателя такой визы также ограничен тремя месяцами в течение полугодия.

Что касается виз в целях более длительного пребывания (свыше трех месяцев), то, как правило, для основной массы въезжающих иностранцев они, как и прежде, остаются национальными, т.е. предназначенными для въезда на территорию лишь одной страны. Государства-участники принимают решение по этому вопросу на основании собственного законодательства. Сравнительно недавно в Европейском союзе начался процесс унификации порядка въезда иностранцев для долгосрочного пребывания. Так, например, на основе принятого 28 мая 2001 г. регламента "О свободном передвижении на основании визы для долгосрочного пребывания" государство-член вправе для долгосрочного пребывания выдавать иностранцу так называемую "гибридную" визу (код D + C). Подобная виза в течение трех первых месяцев ее действия имеет силу шенгенской визы для краткосрочного пребывания в странах Шенгена, если национальная виза выдана при соблюдении общих условий и критериев, предъявляемых к шенгенской визе. Если это не так, обладатель подобной визы вправе осуществлять транзитный проезд в государство, выдавшее визу, через территории других государств - членов ЕС. При наличии визы D + C после истечения трех месяцев иностранный гражданин должен находиться в пределах государства, выдавшего ему визу. В этот период для поездок в другие государства - члены ЕС ему нужно получать отдельные визы.

Мотивировать отказ в визе или нет ранее определяли сами государства - члены ЕС, и вопрос обжалования отказа в предоставлении визы регулировался внутренним законодательством. С вступлением в силу Визового кодекса 2009 г. дипломатическое или консульское представительство государства ЕС в случае отказа в визе обязано сообщать о причинах отказа, а иностранцы получили право обжаловать отказ в соответствии с законодательством отказавшей ему страны.