Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

7)отменяет или приостанавливает полностью или

вчасти действие актов министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов Республики;

8)назначает на должность и освобождает от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства;

9)назначает на пятилетний срок на должность четырех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета»

Но в 1998 году было отменена функция № 9, что правильно, потому что нельзя правительству назначать членов Счетного комитета, который в основном и проверяет правительство. Таким образом был ликвидирован конфликт интересов.

В2017 году была отменена функция № 8, так как все агентствасталиподчинятьсянапрямуюпрезиденту,поэтому их руководители перестали быть в числе политических госслужащих, назначаемых премьер-министром. Кроме того, была добавлена функция № 9-1: «по согласованию с Президентом Республики утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета». Это функция была передана от президента правительству

врамках регулирования баланса.

Как видно, в целом правительство имеет законотворческую функцию, бюджетную функцию, внешнеполитическую и внутриполитические функции, а также управляет экономикой. У правительства после президента самые большие полномочия в государстве – они практически затрагивают все сферы деятельности государства.

Правительство и исполнительная власть

Помимо Конституции функции правительства описаны также в законе «О Правительстве Республики Казахстан», статье 9 «Компетенция Правительства Республики». Данная статья изменялась в 2014 и два раза в 2017 годах.

В настоящее время там 19 функций, а было 17. Перечислим их.

С небольшими изменениями формулировок или без них перешли следующие функции:

•разрабатывает основные направления социальноэкономическойполитикигосударства,егообороноспособности,безопасности,обеспеченияобщественногопорядка

иорганизует их осуществление;

•по согласованию с президентом республики ут­ верждает государственные программы, а также обеспечивает их исполнение;

•разрабатывает и осуществляет меры по укреплению финансовой системы республики; обеспечивает государственный контроль за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов;

•осуществляет структурную и инвестиционную поли-

тику;

•вырабатывает государственную политику ценообразования; устанавливает номенклатуру продукции, товаров

иуслуг, на которые применяются регулируемые государством цены;

•организует управление государственной собственностью, вырабатывает и осуществляет меры по ее использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности;

•формирует систему и условия оплаты труда, соци-

Марат ШИБУТОВ

альной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования;

•вырабатывает основные направления государственной региональной политики; обеспечивает решение межрегиональных проблем и вопросов социально-экономи- ческого развития регионов;

•формирует государственную политику по развитию науки и техники, внедрению новых технологий, культуры, образования, здравоохранения, туризма и спорта;

•разрабатывает и осуществляет мероприятия по обеспечению рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды;

•обеспечивает реализацию правовой политики; разрабатывает и реализует меры по охране и защите прав и свободграждан,обеспечениюзаконностииправопорядка, безопасности и обороноспособности республики, территориальной целостности и охраны государственных границ республики;

•принимает решения о проведении переговоров и подписании межправительственных соглашений; обеспечивает развитие взаимоотношений республики с иностранными государствами,международнымиирегиональнымиорганизациями; вырабатывает меры по реализации внешнеэкономическойполитики;принимаетмерыпоразвитиювнешней торговли; осуществляет сотрудничество и взаимодействие

смеждународными финансовыми организациями; Добавились следующие функции:

•одобряет прогноз социально-экономического разви-

тия;

•вырабатывает мерыпо проведению внешней политики республики;

•представляет парламенту республиканский бюджет

Правительство и исполнительная власть

и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета;

•образует Республиканскую бюджетную комиссию, утверждает положение о ней, определяет ее состав;

•по согласованию с президентом республики Казахстан определяет систему государственного планирования;

•определяет порядок составления и представления годового отчета об исполнении республиканского бюджета;

•по согласованию с президентом республики ут­ верждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета.

Исчезли следующие функции:

•разрабатывает и реализует индикативные планы со- циально-экономическогоинаучно-техническогоразвития;

•назначает на должность и освобождает от должности заместителей руководителя Аппарата правительства, руководителейструктурныхподразделенийииныхслужащих Аппарата правительства;

•образует и упраздняет консультативно-совещатель- ные органы при правительстве;

•назначает на пятилетний срок на должность четырех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Следует отметить, что идет постоянный процесс передачичастифункцийотправительства.Кпримеру,в2014

году указом президента 77 была переданы:

77Указ Президента Республики Казахстан от 25 августа 2014 года

№898. О мерах по разграничению полномочий между уровнями государственного управления Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000898

Марат ШИБУТОВ

Есливзятьгосударственныйбюджет,тов2020годуон составлял 16,7 триллионов тенге. При этом за 27 лет только в 2005–2006 годах он был профицитным, а в остальное время был дефицит. И в прошлом году из-за коронавируса дефицит бюджета составил 4 %, так же как в 1995, 1997 и 1998 годах во время наибольшего падения казахстанской экономики из-за разрыва советских экономических связей, кризиса в России и в Азии.

Основные параметры государственного бюджета

Правительство и исполнительная власть

Продолжение

3.3.2. Внешний и внутренний долги

Правительство в случае нехватки бюджетных средств привлекает внешние и внутренние займы, то есть берет в долг. Займы могут быть в виде кредитов, а могут быть в виде выпуска разного рода государственных ценных бумаг. При этом государственный долг должен браться в таком размере, чтобы потом доходов бюджета хватило оплатить и основной долг, и проценты по нему. Относительно государственного долга известный экономист Вячеслав Додонов писал в своей статье 78 следующее:

«В течение последнего десятилетия в бюджетном процессе Казахстана возникла проблема быстрого роста расходов на обслуживание государственного долга, темпы которого значительно опережают рост доходов бюджета.

78 ДодоновВ.Ю.БюджетныйпроцессвКазахстане:тенденции,факторы, альтернативы // Казахстан. Спектр. – 2020. - №3. – С.29–42.

Марат ШИБУТОВ

Расходы на обслуживание долга постоянно увеличиваются в объеме, их размер приближается к триллиону тенге и опережает большинство других статей затрат республиканского бюджета. Из-за этого на финансирование других статей затрат остается меньше средств, увеличивается размер дефицита, требуются привлечение дополнительных средств в бюджет из Национального фонда.

Увеличение расходов на обслуживание долга обусловлено ростом его размера, в связи с чем назрели перемены в политике как государственных заимствований, так и управления ими. Также встает вопрос о целесообразности наращивания госдолга при наличии у государства значительных ресурсов в лице Национального фонда, доходность которых зачастую ниже процентных ставок по правительственным долговым обязательствам»

Теперь про сами долги. Внешний дог государственногосекторарастетнебольшимитемамиисоставляетсейчас 38,5 миллиардов долларов. Причем в основном занимает квазигосударственный сектор, на втором месте органы государственного управления. При этом если у квазигосударственного сектора динамика положительная, то у органов госуправления динамика отрицательная – долг растет.

Нонадопонимать,чтогарантированныйгосударством долг намного меньше и составляет меньше 2 миллиардов долларов.Есливзятьраспределениедолгапостранам,тов основном наш госсектор должен Великобритании, причем с большим отрывом, затем международным организация, потомКитаюименеемиллиардадолларовдолженРоссии.

110

Правительство и исполнительная власть

Внешний долг государственного сектора в расширенном определении

Марат ШИБУТОВ

Продолжение

Основную часть долга надо будет заплатить после 2023 года – в этом году было заплачено почти 3 миллиардов долларов, а в 2022 году будет заплачено почти 4 миллиарда долларов. В целом, долг государственного сектора составляет 23 % от общего внешнего долга Казахстана, и, в принципе, это не такая большая доля. Но важно не допустить такого роста и дальше.

Крометого,естьещеивнутреннийдолг,которыйнаходится в виде ценных бумаг. Распределение на 1 июля 2021 года79 имеющихсявобращенииценныхбумагследующее:

•Всего государственных ценных бумаг – 14 627 534 миллиона тенге

•Краткосрочные ноты Национального банка – 2 473 160 миллионов тенге

•Ценные бумаги Министерства финансов – 10 953 758 миллионов тенге

◦МЕККАМ – 143 727 миллионов тенге

◦МЕОКАМ – 607 460 миллионов тенге

79 Национальный Банк РК. Статистика. Рынок государственных ценных бумаг. Структура номинированных в национальной валюте ГЦБ в обращении // Режим доступа: https://www.nationalbank.kz/ru/ structuresecurities/struktura-valyuty-gcb-v-obrashchenii

Правительство и исполнительная власть

◦МЕУКАМ – 899 7830 миллионов тенге

◦МЕУЖКАМ – 1 204 741 миллиона тенге

•Муниципальные ценные бумаги – 1200617 миллиона тенге.

Если строго следовать определениям, то внутренним долгом правительства являются только ценные бумаги Министерства финансов. Как видно по графику, их выпуск сильно активизировался после 2009 года и особенно пошел в рост после 2018 года, что связано с дефицитом бюджета.

Правительство и исполнительная власть

3.3.3. Государственная собственность и подведомственные организации

Государство, помимо всего прочего, владеет разными видами имущества. Оно делится по уровням: республиканское (принадлежит центральным государственным органам) и коммунальное (принадлежит местным исполнительным органам).

Ключевым в этой сфере является закон «О государственном имуществе» 80 – он определяет права и обязанности государства в сфере управления государственным имуществом, устанавливает порядок осуществления имущественных прав государства, включая владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим государству на праве собственности, порядок приобретения и прекращения прав на государственное имущество, в том числе при национализации и приватизации имущества, а также владение и (или) пользование им физическими лицами и негосударственными юридическими лицами, а также устанавливает порядок управления имуществом, закрепленным за государственными юридическими лицами, акциями акционерных обществ и долями участия в уставном капитале товариществ с ограниченной ответственностью, принадлежащими государству, и иным государственным имуществом.

80Закон Республики Казахстан от 1 марта 2011 года № 413-IV.

Огосударственном имуществе // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/ rus/docs/Z1100000413

Марат ШИБУТОВ

Рисунок 3.3.1. Структура владения государственным имуществом

Правительство и исполнительная власть

Большинство (около 85 %) подведомственных организаций выполняет социальные функции и не приносит прибыль. По подведомственным организациям Комитетом государственного имущества и приватизации Министерства финансов ведется реестр 81 государственных предприятий и учреждений юридических лиц с участием государства в юридическом капитале и еще ряд специализированных базданных,объединенныхнацифровойплатформеуправления активами 82 единого оператора в сфере учета государственного имущества АО «Информационно-учетный центр».

Сейчасвреестреследующееколичествоюридических лиц:

1)всего – 27 462 юридических лица;

2)республиканская собственность – 5 024 юридических лица;

3)собственность госхолдингов – 662 юридических

лица;

4)коммунальная областная собственность – 14 678 юридических лиц;

5)коммунальная районная собственность – 4 537 юридических лиц;

6)коммунальная собственность местного самоуправления – 2 561 юридическое лицо.

81Реестргосударственныхпредприятийиучрежденийюридических лиц с участием государства в юридическом капитале и еще ряд специализированных баз данных // Режим доступа: https://gr5.gosreestr.kz/p/ ru/gr-search/search-objects

82Цифровая платформа управления активами «Реестр государствен-

ного имущества» // Режим доступа: https://www.gosreestr.kz/ru/

Марат ШИБУТОВ

Надо отметить, что помимо государственной собственности, расположенной в Казахстане, у государства есть еще и заграничная собственность – это 46 юридических лиц.

Вцеломгосударствонетолькопростовладеетиуправляет подведомственными организациями, но также сдает государственное имущество, особенно недвижимость, варенду,отдаетюридическиелицавдоверительноеуправление, а также выступает миноритарием в отдельных компаниях.

Наиболее существенной проблемой является то, что субъекты предпринимательства, которыми владеет государство, приносят ему слишком мало дивидендов, постоянно при этом требуя вливания. Таким образом, несмотря на общую прибыльность, для государства, как акционера, они убыточные.

3.3.4. Квазигосударственный сектор

Отметим, что помимо подведомственных организаций управительстваестьещесубъектыквазигосударственного сектора. В чем их отличие? Ведь строго говоря, определенияквазигосударственногосекторадосихпорнет,поформе организации это могут быть те же самые АО или ТОО, ну и также на 100% принадлежать государству. К примеру, если взять определение национальной компании, то никакого отличия от подведомственного АО там не найти, потому что и обычное АО может быть создано решением правительстваиработатьвотрасли,составляющейоснову национальной экономики.

На мой взгляд, отличия, тут следующие:

1. Преобладают такие формы организации, как акци-

Правительство и исполнительная власть

онерное общество, товарищество с ограниченной ответственностью, иногда встречается некоммерческое акционерное общество, но нет государственных предприятий.

2.Они могут быть частично приватизированы, то есть частью их акций могут владеть частные инвесторы.

3.Преимущественно управляются собственными планами развития и через решения совета директоров и правления, в отличие от подведомственных, которые могут управляться приказами министра.

4.Преимущественно работают на свободном рынке. В настоящее время к квазигосударственному сектору

можно отнести:

1.Национальные управляющие холдинги: АО ФНБ «Самрук-Казына», АО НУХ «Байтерек» (с присоединенным НУХ «КазАгро»)

2.Национальные компании: АО «Казахстанская компания по управлению электрическими сетями "KEGOK"», АО «Казахтелеком», АО «Казпочта», АО «Национальная атомная компания "Казатомпром"», АО «Национальная геологоразведочная компания "Казгеология"», АО «Национальная горнорудная компания "Тау-Кен Самрук"», АО «Национальная компания "Kazstnet"», АО «Национальная компания "QazExpoCongress"», АО «Национальная компания "Казахстан Гарыш Сапары"», АО «Национальная компания "Казахстан Темир Жолы"», АО «Национальная компания "Казахстан Инжиниринг"», АО «Национальная компания "КазМунайгаз"», АО «Национальная компания "Продовольственная контрактная корпорация"» и их многочисленные дочерние компании.

Три имеющихся национальных холдинга (АО «Национальный инфокоммуникационный холдинг "Зерде"», АО «Национальный медицинский холдинг», АО «Наци-