Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

разцуирешиламногиепроблемысфункциями,например, трансляцией в социальные сети. Однако при этом не все госорганы качественно осуществили перенос и сохранили всю информацию – многие потерялось, также проблемой является устойчивость платформы перед техническими сбоямиихакерами–еслиона«упадет»,тосразувсесайты госорганов станут недоступными.

В целом государство с каждым годом все больше уделяет внимание таким коммуникациям, а началось все с послания президента Нурсултана Назарбаева в 2004 году, когда он призвал к формированию электронного правительства, и затем была принята его указом специальная программа. Социолог Айман Жусупова 50: отметила в сво-

ей статье: «При этом в век информационных технологий участие граждан больше смещается в сферу онлайнучастия, реализовывать которое несравненно легче, чем включаться в политическую и гражданскую активность в реальной плоскости.

Тем не менее, рост числа пользователей Сети не повлек за собой роста участия населения в реальной жизни, что особенно проявлено в Казахстане, где население большей частью еще воспринимает интернет как пространство для развлечения и общения с близкими людьми. Этот подход значительно сужает возможности, которые несет в себе развитие Сети.

50 Жусупова А. С. Потенциал социальных сетей как механизм реализации концепции «Слышащего государства» в Казахстане // Казахстан. Спектр. – 2021. - № 2. – С.23-43

Правительство и исполнительная власть

…Почему онлайн-участие должно восприниматься как благо, и его необходимо нарабатывать? Наиболее важным аргументом в этом ключе будет возможность реализации превентивной политики в отношении повышения социальной напряженности, выстраивания прямой коммуникации между властью и населением, снижение ее искажения. Как демонстрируют многочисленные исследования, наибольшую активность в Сети проявляют граждане с протестными настроениями. В пользу расширения политического онлайн-участия можно также отнести то, что число пользователей интернета, социальных сетей растет из года в год, особенно заметен рост числа пользователей, произошедший в период пандемии.

Для повышения активности населения в первую очередь важна информированность граждан о своих возможностях, которые предоставляет интернет, социальные сети, а также повышение заинтересованности населения во включенность в процессы.

Ограничителями роста онлайн-участия выступают ряд факторов. Во-первых, это сравнительно невысокий уровень доверия граждан страны информации, размещаемой в интернете; во-вторых, безусловно, важна и определенная готовность к этому представителей власти.

В контексте усиления легитимности политических акторов значима активность представителей власти всех уровней в соцсетях. При этом их присутствие должно носить не имитационный, а реальный характер».

Марат ШИБУТОВ

Рис. 2.7.2. Электронные коммуникации исполнительной власти на их собственных платформах

Если говорить об эффективности работы «Открытого правительства», то тут наилучший пример есть по «Открытым НПА», деятельность которых в 2019 и 2020 годах исследовало Transparency Kazakhstan. Согласно последнему исследованию Индекса участия и влияния граждан на

Правительство и исполнительная власть

законотворчество51,напубличноеобсуждениебыловынесено 13 906 законопроектов.

Исследование пришло к следующим выводам:

«Отмечается положительная динамика по самим участникам общественных слушаний и обсуждений. Так, если два года назад 95 % проектов НПА были прокомментированы одним человеком, то по итогам 2020 года количество участников превысило 500 новых физических

июридических лиц. Соотношение между участниками распределено следующим образом: мужчины – 55 %, женщины – 23 %, юридические лица – 42 %.

Со стороны госорганов, разработчиков законопроектов, зафиксирована разная динамика готовности вести диалог и принимать замечания и предложения граждан

икомпаний.

При проведении количественного анализа отмечалось высокое соотношение комментариев от участников публичных обсуждений и ответов госорганов. Однако качественный анализ показал тенденцию к снижению готовности государственных органов предоставлять корректные ответы, соответствующие сути запросов, комментариев и возражений. По сравнению с результатами исследования по итогам 2018 года можно отметить рост числа технических и некорректных ответов со стороны госорганов.

51 TransparencyKazakhstan.Индексучастияивлияниягражданназаконопроектную деятельность в Казахстане за 2020 год. – Шиян О. В.,

Казахстан,Алматы,2021.95с.//Режимдоступа:http://tikazakhstan.org/ indeks-uchastiya-i-vliyaniya-grazhdan-na-zakonotvorchestvo-podschitali- v-kazahstane/

Марат ШИБУТОВ

Анализ коммуникации между участниками публичных обсуждений показал, что со стороны граждан и компаний поступали комментарии, которые можно объединить в две группы:

•концептуальные: возражения, согласие, поддержка, предложения;

•технические: устаревшие нормы, не ставят на ут­ рату ранее принятое аналогичное НПА, нумерация единственного приложения, ошибки в названиях населенных пунктов, отсутствие реквизитов нормативных актов

идр.

Качественный анализ запросов и ответов показал, что доля некорректных комментариев со стороны граждан снизилась в сравнении с периодом анализа 2018 года, а доля некорректных ответов госорганов на комментарии граждан и компаний возросла. Наиболее распространенными ответами со стороны госорганов стали:

•будет учтено или учтено;

•ответ, не содержащий ответа;

•ответы, не совпадающие с вопросами;

•готовность рассмотреть предложение как-нибудь в другой раз и т.д.

Необходимо отметить, что поправки в законодательство о разработке нормативных актов не оказали влияния на снижение массива технических ошибок госорганов – разработчиков, доля повторно публикуемых проектов НПА из-за грамматических, стилистических и правовых ошибок выросла с 6–8 раз до 15–45 раз по одному проекту.

Отсутствие в пакетах документов результатов научной антикоррупционной и лингвистической экспертиз

Правительство и исполнительная власть

при их фактическом проведении не устранили проблему ошибок технического и правового характера.

По поправкам, имеющим влияние на конкретные профессиональные группы населения, бизнеса или экономические сферы отношений, наблюдается более высокая степень мобилизации со стороны юридических лиц и граждан, связанных с этими компаниями. По этим проектам НПА поступало свыше 100 предложений и возражений на один документ, что могло блокировать дальнейшее принятие проекта НПА или могло быть проигнорировано и принято без учета мнения юридических лиц.

Таким образом, можно констатировать, что норма об информировании заинтересованных групп о публичном обсуждении проектов НПА положительно отразилась на степени вовлеченности граждан и компаний в обсуждение проектов НПА.

Для того чтобы определить, вошли ли предложения граждан в итоговые версии принятых нормативных ак-

тов, эксперты Transparency Kazakhstan сопоставили

14 406 комментариев и 13 699 ответов государственных органов, разработчиков по 5225 проектам, а затем сопоставили проекты НПА с одобренными предложениями с принятыми нормативными актами.

Госорганы одобрили 54,8 % предложений и замечаний. Из одобренных 7520 предложений граждан и компаний к 3 313 проектам НПА в финальные версии принятых 1 586 нормативных актов вошли 2 325 идей граждан и компаний.

Индекс гражданского влияния на законотворческий процесс по итогам 2020 года составит 23,9 баллов. По сравнению с результатами исследования по итогам 2018

Марат ШИБУТОВ

года наблюдается снижение учета мнения участников публичных обсуждений на 15 баллов (38,9 баллов – 2018)».

В общем, именно кризисная ситуация привела к тому, что активность коммуникаций граждан с правительством повысилась.

2.7.3. Общественные советы

Общественныесоветыкакявление,анеполитический институт, существовали в Казахстане всегда, но немного не в той форме, как определено действующим законом 52.

Существовало 3 формы советов при государственных органах – тематические, которые были посвящены только одномунаправлению(например,защитебизнесаиливзаимодействию с НПО), советы ветеранов (преимущественно в силовых ведомствах) и консультативные советы. К примеру, давно и успешно действует консультативный совет при Генеральной прокуратуре. Кроме того, существовали различные дискуссионные площадки и советы при политических партиях, прежде всего при «Нур Отан», рабочие и экспертные группы в парламенте, которые также привлекали представителей гражданского сектора для обсуждения актуальных тем.

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что и власть, и общество были готовы к внедрению современной формы общественных советов и имели для этого соответствующий опыт.

52 Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V ЗРК. Об общественных советах // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/ docs/Z1500000383

Правительство и исполнительная власть

В2015годувПланенацииНурсултанНазарбаевпредложил шаг № 99:

«УСИЛЕНИЕ РОЛИ ОБЩЕСТВЕННЫХ СОВЕТОВ ПРИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНАХ И АКИМАХ в части обсуждения выполнения стратегических планов и программ развития территорий; бюджетов, отчетов, достижения целевых индикаторов, проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; проектов программных документов. Закрепление статуса и ПОЛНОМОЧИЙ ОБЩЕСТВЕННЫХ СОВЕТОВ законом повысит прозрачность принятия государственных решений».

Это привело к разработке закона об общественных советахиформированиюбольше230общественныхсоветов как на республиканском, так и на региональном уровне. Именно министерства и акиматы областного и районного уровней взаимодействовали с гражданами посредством общественных советов.

Согласно своим полномочиям, общественные советы участвуют в следующих процессах деятельности государства:

1.Разработка, принятие и отчет по бюджету.

2.Экспертиза нормативных правовых актов.

3.Принятие и экспертиза документов системы государственного планирования.

4.Корректировка и улучшение государственного уп­ равления.

Это меньше полномочий Мажилиса, Сената и маслихатов, но, тем не менее, достаточно много для использования. Практика показывает, различные полномочия и права местных общественных советов используются с разной

частотой. Это все зависит от следующих факторов:

Марат ШИБУТОВ

«Мониторинг общественного мнения служит инструментом установления эффективной обратной связи

вреальном времени между населением и властью. Данные, получаемые с его помощью, не являются прямым руководством к изменению деятельности органов государственного управления, но выступают «барометром» общественных настроений, что позволяет корректировать действия государственных органов в соответствии с реальными потребностями общества. При этом социологические опросы являются одним из тех механизмов, которые могут использоваться для усиления роли общества в осуществлении государственной политики. В связи сэтим осуществление независимого мониторинга общественного мнения об эффективности деятельности государственных органов приобретает особенно важное значение.

Возникает необходимость опубликования в открытых источниках информации о проводимом мониторинге общественного мнения, об изменениях во взаимодействии между государственными органами и обществом.

…Также, используя формат краудсорсинговых платформ в социальных сетях, появляется возможность активным членам гражданского общества участвовать

впроцессе принятия управленческих решений. В Казахстане появился опыт построения матричных и сетевых структур, обеспечивающих горизонтально-вертикальное движение информации. Использование таких технологий, как краудсорсинг, фактически стирают грань между политиками, государственными служащими, экспертным

сообществом, институтами гражданского общества и рядовыми гражданами».

Правительство и исполнительная власть

Сложилась уже целая система открытых и закрытых опросов общественного мнения, которую проводят как самигосударственныеорганы,такиихподведомственные организации 55. Они применяются для принятия решений как акиматами, так и правительством.

По данным ОФ ЦСПИ «Стратегия» 56, с 2007 года рейтинг одобрения работы правительства был на несколько процентов выше парламента и намного меньше президента. Но с 2017 года пошел устойчивый тренд на снижение одобрения работы всех трех политических институтов.

В2020 и 2021 годах из-за коронавирусной инфекции рейтинги правительства и парламента просто рухнули, причем на рейтинг парламента не повлияли даже выборы

вМажилис. Сейчас они составляют 23,2 % и 20 %, что очень мало и аналогично ситуации в 90-х. Рейтинг президента постепенно восстанавливается – за счет продвигаемых им политических и социальных реформ.

Вбудущем опросы общественного мнения станут одним из инструментов замеров отношения граждан к региональным властям 57.

55Шибутов М. Казахстанское общество – где взять социологиче-

ские данные. 08.12.2021 // Режим доступа: https://ia-centr.ru/experts/ marat-shibutov/kazakhstanskoe-obshchestvo-gde-vzyat-sotsiologicheskie- dannye/

56Бейсенбаева А. Стремительный спад одобрения и поддержки властей // Режим доступа: https://www.ofstrategy.kz/ru/research/politic- research/item/748-stremitelnyj-spad-odobreniya-i-podderzhki-vlastej

57Коростелева Ю. Токаев поручил внедрить независимые соцопросы о работе акимов всех уровней. 01.09.2021 // Режим доступа: https:// vlast.kz/novosti/46446-tokaev-porucil-vnedrit-nezavisimye-socoprosy-o- rabote-akimov-v-regionah.html

Марат ШИБУТОВ

Рис.2.7.3. Одобрение граждан деятельности политических институтов

Правительство и исполнительная власть

ГЛАВА 3

Правительство

3.1. Регулирование деятельности

Регулирование деятельности правительство заложено на нескольких уровнях – Конституции как основного закона страны, профильного закона о правительстве, регламенте как основном подзаконном акте. Кроме того, отдельным положением регулируется работа канцелярии премьер-министра.

3.1.1. Конституция

Деятельностьправительстваотраженав3конституциях, действовавших в суверенном Казахстане (подробней

вприложении № 4):

1.ВКонституцииКазахскойССР1977годаправительству были посвящены глава 13 «Совет министров Казахской ССР», и в ней статьи 115–124, то есть 10 статей.

2.В Конституции 1993 года правительству была посвящена глава 14 «Кабинет министров», и в ней статьи 84–88, то есть 5 статей.

3.В Конституции 1995 года правительству посвящен раздел V «Правительство», в котором статьи 64–70, всего 7 статей.

РазберемдействующуюКонституциюнапредметописания работы правительства:

Марат ШИБУТОВ

Рис. 3.1.1. Пример оглавления закона

Правительство и исполнительная власть

3.1.2. Закон о правительстве

Работа правительства с 1995 года регулируется конституционным законом 58, как написано в преамбуле: «На-­ стоящий Конституционный закон в соответствии с Конституцией Республики Казахстан определяет компетенцию, порядок организации и деятельности Правительства Республики Казахстан».

С 1995 года изменения вносились в него 9 раз, что на фоне других законов очень мало. Первый раз поправки были 24 февраля 1997 года, а последний раз 30 декабря 2020 года. Можно сказать, что изначально закон был хороший, а можно также предположить, что так как правительство является крайне влиятельным политическим актором, то оно не допускает частого вмешательства в свою деятельность.

Закон состоит из 4 глав и 27 статей. За все годы туда была добавлена одна статья 21-1 «Ответственный секретарь министерства». Исключены следующие статьи:

•статья 7 «Программа деятельности Правительства Республики»,

•статья 15 «Отношения с ведомствами Республики»,

•статья 21 «Президиум Правительства Республики»,

•статья21-1«Ответственныйсекретарьминистерства»,

•статья 23 «Центральный исполнительный орган, не входящий в состав Правительства Республики».

58 Конституционный закон Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. № 2688. О Правительстве Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002688_