Shibutov_Pravitelstvo_ispolnitelnaya_vlast

Марат ШИБУТОВ

1.От 16 декабря 1991 года до 28 января 1993 года, когда действовала Конституция Казахской ССР 1978 года с рядом поправок.

2.От 28 января 1993 года до 30 августа 1995 года, когда действовала Конституция Республики Казахстан 1993 года.

Отметим, что в период с 11 марта 1995 года по 5–9 декабря1995годапослероспускаВерховногосовета13-го созыва и до выборов в двухпалатный парламент в стране отсутствовала законодательная власть и президент, а также главы местных администраций имели дополнительные полномочия.

1.4.2. Правительство и акиматы

Основные черты действующей модели власти были сформулированы в Конституции 1995 года, которая заложила основу «суперпрезидентской» республики, где президент является главой государства, обеспечивающий согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Правительство и исполнительная власть

ГЛАВА 2

Роль правительства и акиматов в политической системе Казахстана

В настоящее время правительство и акиматы представляют две трети исполнительной власти Казахстана, при этом третью ветвь составляют органы, прямо подчиненные президенту. По своим полномочиям и по своей численности правительство и акиматы составляют большую часть исполнительной власти и большую часть государственной власти в принципе.

Рис.2.1. Схема исполнительной власти

Марат ШИБУТОВ

Поэтому крайне важным вопросом являлось и является система сдержек и противовесов, которая действует внутри государственной власти и позволяет государству работать сбалансированно. В этой главе будет рассказано о том, как другие органы исполнительной власти и другие ветви власти взаимодействуют с правительством и акиматами. Также для полноты картины описано взаимодействие с политическими партиями, неправительственными организациями и непосредственно населением.

Не во всех законах, регулирующих деятельность органов разных ветвей власти есть статьи, посвященные взаимодействию с другими органами, но в законе «О Пра-­ вительстве Республики Казахстан», есть специальная глава III «Отношения Правительства Республики с государственными органами», а в законе «О Президенте Республики Казахстан» есть статья 10 «Полномочия Президента Республики в отношении Правительства» и статья 17 «Полномочия Президента Республики в отношении акимов».

2.1. Взаимодействие с президентом

Президент как глава государства обладает наибольшими полномочиями по всем видам взаимодействий с исполнительной властью.

2.1.1. Кадровое взаимодействие

Президент назначает:

•премьер-министра, согласовав его с Мажилисом;

•заместителейпремьер-министрапоегорекомендации;

•министров обороны, внутренних дел, иностранных

дел;

Правительство и исполнительная власть

•министров по рекомендации премьер-министра и

ссогласованием председателя Совета Безопасности;

•руководителя канцелярии премьер-министра по рекомендации премьер-министра;

•акимов областей, столицы и городов республиканского значения по согласованию с председателем Совета Безопасности и маслихатами соответствующих админи- стративно-территориальных единиц;

•заместителей министра обороны по рекомендации министра обороны и с согласованием председателя Совета Безопасности и руководителя Администрации Президента;

•заместителей министра иностранных дел по рекомендации министра иностранных дел и с согласованием руководителя Администрации Президента;

•первого заместителя министра внутренних дел – Главнокомандующего Национальной гвардией по рекомендации министра внутренних дел и с согласованием председателя Совета Безопасности;

•заместителей министра внутренних дел по рекомендации министра внутренних дел и с согласованием комиссии при Президенте по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах.

Соответственно, всех этих политических госслужащих и должностных лиц он может отправить в отставку, причем без каких-либо согласований, рекомендаций и консультаций.

2.1.2. Деятельность и ее планирование

Президент определяет деятельность правительства и акиматов через следующие документы, которые он подписывает:

Марат ШИБУТОВ

1)ежегодное послание,

2)поручения,

3)Стратегия развития Казахстана до 2050 года,

4)общенациональные приоритеты,

5)Национальный план развития Республики Казахстан,

6)Стратегия национальной безопасности Республики Казахстан,

7)План территориального развития страны,

8)концепции развития сферы/отрасли,

9)национальные проекты,

10)доктриныистратегиипоотдельнымнаправлениям. С другой стороны, любое решение президента будет основыватьсянатом,чтопредоставятподчиненныегосорганы, а объем мероприятий в документе стратегического планирования определяться тем, что они могут сделать

вреальности.

2.1.3.Законотворчество

Президент подписывает все конституционные законы, кодексы и законы, а также план законопроектных работ, таким образом он контролирует в целом законотворческую деятельность правительства. При этом на разных стадиях законотворчества принимает участие еще и его администрация, что обеспечивает постоянный контроль на всех стадиях. При этом у президента есть еще право отменять приказы акимов.

2.1.4. Контроль

Президент, а точнее его администрация, осуществляет контроль за выполнением его решений. Для этого есть

Правительство и исполнительная власть

специализированные документы – с 1998 по 2010 год действовал один указ 21, затем на его смену пришел другой 22, которыйзатрагивалвесьспектррешений,которыеотдавал президент.

Контроль осуществляется следующими методами:

•истребования необходимой информации;

•заслушивания и обсуждения отчетов и докладов об исполнении;

•ревизии и иные формы документальной проверки;

•проверки с выездом на место;

•других,непротиворечащихзаконодательствуспособов. Контроль осуществляют следующие субъекты:

•Администрация Президента – в отношении прави-

тельства, центральных и местных исполнительных органов, государственных органов, непосредственно подчи-

21Указ Президента Республики Казахстан от 2 октября 1998 года

№4097. Об утверждении Положения о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов, проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан и контроля за исполнением актов и поручений Президента Республики // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U980004097_#z0

22Указ Президента Республики Казахстан от 27 апреля 2010 года

№976. Об утверждении Правил подготовки, согласования и представления на рассмотрение Президенту Республики Казахстан проекта послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана, подготовки, согласования, представления на подпись проектов актов ипорученийПрезидентаРеспубликиКазахстан,реализациипослания ПрезидентаРеспубликиКазахстаннародуКазахстана,осуществления контроля за исполнением актов и поручений Президента Республики Казахстан, а также поручений, содержащихся в решениях Совета Безопасности Республики Казахстан и Ассамблеи народа Казахстана, проведения мониторинга нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ U100000976_#z5

Марат ШИБУТОВ

ненныхиподотчетныхПрезидентуРеспубликиКазахстан, иных государственных органов и организаций, а также по согласованию негосударственных организаций;

•Правительство – в отношении центральных и местных исполнительных органов, иных государственных органов и организаций, а также по согласованию негосударственных организаций;

•центральные государственные и местные исполнительные органы – в отношении подведомственных организаций и должностных лиц.

2.2.Взаимодействие с органами, подчиненными президенту

Практически все перечисленные в данном разделе государственные органы, кроме Национального банка, по отношению к правительству и акиматам занимают позицию контролирующих и надзирающих организаций.

2.2.1. Администрация Президента Республики Казахстан

Полномочия АП в отношении правительства и акиматов прописаны в положении 23 о ней. Правительства там касается пункт № 16:

«Для обеспечения реализации полномочий Президента в отношении Правительства Администрация выполняет следующие функции:

23Указ Президента Республики Казахстан от 11 марта 2008 года

№552. Об утверждении Положения об Администрации Президента Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ U080000552

Правительство и исполнительная власть

1)организует и обеспечивает проведение в установленном порядке оценку эффективности деятельности министерств;

2)вносит Президенту предложения:

осовершенствовании структуры Правительства;

одаче поручений Правительству;

об издании актов, в соответствии с которыми на Правительствовозлагаетсяосуществлениеисполнительных функций, кроме тех, что установлены Конституцией

изаконами Республики Казахстан;

онеобходимости председательствования Президента на заседаниях Правительства по особо важным вопросам;

3) согласовывает проекты решений Правительства, выработанные на заседаниях Правительства под председательством Президента;

4) обеспечивает согласование проектов актов Правительства и государственных органов в случаях, установленных законодательством Республики Казахстан;

5) в установленном порядке проводит правовую и иную экспертизу и согласовывает разработанные Правительством проекты законодательных актов до их внесения в Мажилис Парламента;

6) подготавливает заключения к проектам планов законопроектных работ Правительства, к проектам решенийовнесенииизмененийидополненийвпланызаконопроектных работ Правительства, а также осуществляет контроль за их исполнением».

А по акиматам есть, соответственно, пункт № 20:

«Для обеспечения реализации полномочий Президента в отношении местных представительных и исполнитель-

Марат ШИБУТОВ

ных органов, акимов областей, городов республиканского значения, столицы и в сфере региональной политики Администрация выполняет следующие функции:

1)организует оценку эффективности деятельности местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы и обеспечивает ее проведение в установленном порядке;

2)проводит мониторинг и анализ социально-экономи- ческого развития регионов и информирует Президента

оположении дел в регионах;

3)осуществляет контроль за проведением отчетных встреч руководителей местных исполнительных органов с населением;

4)вносит предложения Президенту:

о совершенствовании деятельности акимов и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы;

об отмене либо приостановлении полностью или частично действия актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы;

по стратегии и программам регионального развития, конструктивной совместной работе местных представительныхиисполнительныхорганов,ихвзаимодействию с центральными органами страны;

при необходимости по вопросу досрочного прекращения полномочий маслихата».

Кроме того, есть кадровые полномочия руководителя АП относительно назначения ряда чиновников – к примеру, он согласовывает кандидатуры замов акимов областей, акимов районов и ряд должностных лиц в министерствах.

Правительство и исполнительная власть

2.2.2.ГенеральнаяпрокуратураРеспубликиКазахстан

Основной предмет взаимодействия Генеральной прокуратуры с правительством и акиматам описаны в статье 10 «Надзор за соответствием Конституции, законам и актам Президента Республики Казахстан актов и решений Правительства, иных государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также иных организаций» профильного закона 24.

Согласно ей прокуратура осуществляет надзор за соответствием Конституции, законам и актам Президента актов и решений правительства, иных государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

2.2.3. Комитет национальной безопасности Республики Казахстан

Комитетнациональнойбезопасностивзаимодействует с правительством и акиматами в рамках следующих своих задач 25:

• участие в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;

24Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81VI. О прокуратуре // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z1700000081#z929

25Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. № 2710. Об органах национальной безопасности Республики Казахстан // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002710_#z6

Марат ШИБУТОВ

•осуществление контрразведывательной деятельности;

•координация и осуществление деятельности по противодействию техническим разведкам в отношении сведений, составляющих государственные секреты;

•выявление, предупреждение и пресечение терроризма и иной деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности и подрыв безопасности Республики Казахстан;

•обеспечение государственных органов правительственной связью в мирное и военное время;

•организация шифровальной работы в уполномоченных государственных органах, органах военного управления, национальной безопасности и внутренних дел Республики Казахстан;

•обеспечение физической защиты загранучреждений Республики Казахстан.

2.2.4. Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы

Агентство по делам государственной службы взаимодействует с министерствами и акиматами в рамках своих основных задач 26:

•разработка и реализация государственной политики

всферах государственной службы, оценки качества оказа-

26Указ Президента Республики Казахстан от 22 июля 2019 года

№74. О некоторых вопросах Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1900000074#z117

Правительство и исполнительная власть

ниягосударственныхуслуг,заисключениемгосударственных услуг, оказываемых в электронной форме, и государственного контроля за качеством оказания государственных услуг;

•координациядеятельностигосударственныхорганов, организаций в вопросах соблюдения законодательства о государственной службе и о государственных услугах.

То есть помимо методического сопровождения в виде формулирования требований к госслужащим, оценки их работы и регламентации работы службы по кадрам агентство также занимается дисциплинарными нарушениями на комиссиях для министерств и на советах по этике для акиматов.

2.2.5. Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба)

Антикоррупционная служба взаимодействует с министерствамииакиматамиврамкахсвоихосновныхзадач27:

•формирование и реализация государственной политики в сфере противодействия коррупции;

•выявление условий и причин, способствующих совершению коррупционных правонарушений, и устранение их последствий;

•выявление, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений.

То есть они помогают проводить внешний и внутрен-

27 Там же.

Марат ШИБУТОВ

2.2.8. Агентство по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан

Воссозданное в 2020 году агентство имеет миссию 30: подготовка материалов и предложений с целью формирования реформ и содействие в их эффективной реализации; осуществление государственной политики в сферах стратегического планирования, государственной статистической деятельности; участие в совершенствовании системы государственного управления и квазигосударственного сектора.

Хотя, с одной стороны, миссия выглядит достаточно узко, но на самом деле агентство очень сильно влияет на правительство и акиматы, потому что разрабатывает документы стратегического планирования высшего уровня, которые они должны учитывать в своих планах, собирает информацию для оценки выполнения этих программ и напрямую, и через статистику. Фактически это мощные инструменты влияния и контроля, которые невозможно избежать и которые затрагивают всю деятельность и правительства, и акиматов.

2.2.9. Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан

Агентство по защите и развитию конкуренции занимается созданием равных условий субъектам рынка путем

30Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года

№427. О некоторых вопросах Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан // Режим доступа: https:// adilet.zan.kz/rus/docs/U2000000427

Правительство и исполнительная власть

защиты и развития конкуренции, ограничения монополистической деятельности и недопущения недобросовестной конкуренции 31.

Ключевое его воздействие на правительства и акиматы – это контроль за правовыми актами, которые ограничивают конкуренцию в пользу тех или иных субъектов рынка, и контроль деятельности естественных монополий на республиканском и региональном уровнях.

2.3. Взаимодействие с парламентом

С парламентом в основном взаимодействует правительство и центральные государственные органы. Акиматы, как правило, получают депутатские запросы и отвечают на них. В законе о правительстве есть статья 13 «Отношения с Парламентом Республики».

2.3.1. Кадровое взаимодействие

Само правительство никак не может влиять на кадро- выйсоставпарламента,ноестьодналазейка–самичлены правительства могут быть членами руководящих органов партии «Нур Отан», а премьер-министр обычно является членом Бюро партии. То есть для большинства депутатов нижней палаты они являются однопартийцами и, более того, частью руководства партии, которое может отозвать

31Указ Президента Республики Казахстан от 5 октября 2020 года

№428. О некоторых вопросах Агентства по защите и развитию конкуренцииРеспубликиКазахстан//Режимдоступа:https://adilet.zan.kz/ rus/docs/U2000000428#z144