Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text

территориальныхобщин:вечевыесобраниягородовиокрестныхселтойили иной земли подчинялись вечевому собранию стольного города. Так, «пригороды»Новгорода,т.е.общиныгородовиселвсейНовгородскойземли, находилисьвподчинениивечевогособранияНовгородаВеликого,дажеПсков считался «пригородом» Новгорода (хотя фактически был самостоятелен). В свою очередь «пригороды» Пскова подчинялись вечевому собранию этого города.

На северо-востоке (Владимир, Суздаль, Ростов) княжеская власть обладала бóльшей свободой и силой, но по той причине, что большинство городов в этой лесной, малоосвоенной части Руси были основаны князьями или боярами, городские общины довольно долго зависели от княжеской или боярской милости. Впрочем, городские общины «старейших» на северовостоке Суздаля и Ростова тоже предъявляли свои претензии «молодшим» владимирцам в том, что те не по праву «задирают нос», угрожали посадить во Владимире не князя, а посадника, называли Владимир своим «пригородом», а владимирцев — своими каменщиками. Наконец, в юго-западных землях (Галич, Волынь) особенно сильным было местное боярство, и здесь вече выступало союзником княжеской власти в борьбе с боярством. Иначе говоря, механизмы вечевой власти в русских землях были очень разнообразны и не похожи друг на друга.

«Вечная» загадка

К сожалению, мы не знаем всех особенностей вечевого устройства славянских племен и русских городских общин X–XIII вв. — слишком мало источников сохранилось. Кроме того, права и обязанности племенных или городских вече не были зафиксированы в письменных памятниках и, скорее всего, вече действовали на основе обычного права. Даже для обозначения вечевых органов самоуправления в летописях и других документах используются самые общие термины: в древности, это могло быть название союзов племен (например, «древляне»), позже — именование жителей

211

стольных городов («киевляне», «галичане», «суздальцы» и др.). Впрочем, каждый случай подобного именования в летописях требует отдельного рассмотрения, ибо содержание этих именований может быть различно даже у одного летописца. Сам термин «вече» появляется в письменных источниках очень поздно, только в конце X в.22 И наиболее известное сегодня нам новгородское вече — это тоже еще огромная загадка. Мы не можем сказать ничего определенного о социальном составе новгородского вече (все ли жители участвовали? выборные лица от районов-концов? только бояре?). Нам далеко не полно известны механизмы принятия решений на вече. Нет у нас точныхзнанийовзаимоотношенияхвечеибоярства.Мыдаженезнаемточно, где могло собираться вече в Новгороде Великом.

Тем не менее повсеместное распространение городских собраний в русских землях в X–XIII вв. дает основание утверждать, что политическому сознанию русского народа с древности были присущи идеи народовластия, а в политической практике Древней Руси традиции народовластия имели глубокие корни и самое широкое распространение. При этом народовластие воспринималось в народном сознании как естественное право всех единодушно принимать одинаково обязательные для всех решения.

«Земская власть» в Московской Руси

Со второй половины XIV в. политическими лидерами русского северовостока становятсямосковские великиекнязья, а их деятельностьоказывается подчинена двум главным задачам — освобождению от «ордынского плена» и объединению русских земель под своей властью. Действуя в этом направлении, московские государи вполне мирно сотрудничали с вечевыми структурами различных северо-восточных городов, когда это было выгодно дляукрепленияобщегополитическогокурсана«собираниеземель».Впрочем, московские государи не боялись идти на открытый конфликт, как это

22 Впервые в «Повести временных лет» термин «вече» используется в рассказе об осаде печенегами Белгорода Киевского, размещенном в летописи под 997 г. См.: Повесть временных лет // БЛДР. Т. 1. С. 170.

212

произошло в отношениях Великого княжества Московского и Великого Новгорода: московско-новгородский конфликт, разразившийся во второй половине XV в., помимо прочих составляющих, был открытым конфликтом двух моделей государственно-политического устройства — формирующегося самодержавия и традиционного вечевого строя.

Нужно иметь в виду, что вечевые структуры в Великом Новгороде, активно развиваясь в XII–XV вв., ко второй половине XV в. достигли, наверное, своего «потолка». Как свидетельствуют источники, новгородцы в полном соответствии с традиционным славянским стремлением удовлетворять интересы максимального числа участников политических процессов значительно умножили число органов и представителей земского самоуправления, заметно сократив при этом полномочия приглашаемых в Новгород князей. В результате новгородская система «сдержек и противовесов», с одной стороны, неимоверно усложнилась, а, с другой стороны, привела к тому, что фактически ко второй половине XV в. соперничающие боярские группировки «рвали»город вразные стороны: одни

— к Литве, другие — к Москве. Таким образом, традиционное новгородское вечевое самоуправление оказалось в серьезнейшем кризисе. В итоге именно этот фактор стал решающим и в победе Москвы над Новгородом, и в победе формирующегося московского самодержавия над новгородским вечевым строем.

Но здесь исследователи встречаются с одним парадоксом. Обычно московское самодержавие XV–XVI вв. трактуется как неограниченная и деспотическая форма правления. Но, как показали исследования последних лет, именно московское самодержавие в XV–XVI вв. выступало инициатором развития различных народовластных традиций в организации внутриполитическойжизни.Московскиегосудари,которымнеобходимобыло создать новую систему управления своей державой, прекрасно понимали значение институтов земского самоуправления в становлении молодого тогда Русского государства, поэтому увидели в традиционных формах местного

213

самоуправления опору своей власти. Ведь «сельское население — крестьянство, консервативное уже по своей сути, осознавало, что его интересам больше отвечает “старое право”, “обычаи”», а все изменения «воспринимало с оглядкой на прошлое» (В. В. Бовыкин).

Таким образом, новая внутриполитическая система Московского государства складывалась на основе сочетания двух основных традиционных идей— идеясильной(самодержавной)властииидеянародовластия(земского самоуправления). Современные исследователи подчеркивают, что в результате политики московских князей русское общество XV–XVI вв. представляло собой «множество самоуправляющихся (в разной степени) групп местного населения».

Значительную роль в процессе превращения органов местного самоуправления в государственные институты имели реформы 1530–1550 гг. Эти реформы заметно укрепили самодержавную власть русских государей: была повышена роль дворянства в Российском государстве, созданы новая судебная система (Судебник 1550 г.), новая система налогового обложения (введена «большая московская соха») и новая единая система государственного управления — приказы. При этом одновременно Судебник 1550 г. законодательно ограничил самодержавную власть русского государя: новые законы могли приниматься государем только по «приговору» царя и всех бояр (ст. 98). Введенный в 1550 г. принцип коллективного принятия решений в Боярской думе («по приговору царя и бояр») сохранялся в Российском государстве на протяжении более 150 лет. Следовательно, нужно признать, что вплоть до своей полной ликвидации царем Петром I в 1711 г. Боярская дума продолжала играть значительную роль в государственном управлении России.

С другой стороны, в ходе реформ середины 1550-х гг. была установлена тесная связь верховной власти с народом. Начало было положено губной реформой, которая проводилась в два этапа: в конце 1530—1540-х гг. и в середине 1550-х гг., и продолжено земской реформой 1550-х гг., узаконившей

214

полновесную систему местного самоуправления в городах, а также в уездах и волостях со свободным крестьянским населением.

Россия: люди, символы, образы

Картина С. В. Иванова «Земский собор». Земские соборы существовали с 1549 по 1684 гг. Их созыв не отличался регулярностью, однако вопросы, которые выносились на обсуждение, были важнейшими. Русские цари полностью доверяли

подданным в принятии принципиальных для России решений.

С конца 1540-х гг. в России стали созываться земские соборы, тоже специфическая русская форма взаимоотношений царя и структур земского самоуправления23. С тех пор земские соборы стали органами сословного

представительства при центральной власти в Российском государстве и продолжалиимиоставатьсядоконцаXVIIв.Участникамиземскихсоборов были представители различных сословий российского общества — боярства, дворянства, духовенства, купечества, горожан. Изредка на соборах присутствовали представители свободного крестьянства. Интересы зависимых крестьян на соборах представляли их владельцы. На земских соборах царь и правительство советовались с представителями сословий о самых важных вопросах: о начале или завершении войн, введении новых налогов, об устройстве государства и т. д. Земские соборы утверждали решения царя и правительства, и таким образом эти решения получали поддержку населения России. Земские соборы не были постоянно действующими,асозывалисьцаремиправительствомпомеренеобходимости, не существовало никакой правовой регламентации деятельности соборов, во всяком случае, не сохранилось никаких документов, содержащих такую регламентацию, а из источников не всегда ясно, что имеется в виду под терминами «вся Земля», «общий совет», «собор» и др. Однако в понимании русского народа того времени институт земских соборов полностью соответствовал идее и практике народного представительства во власти и

23 Необходимо отметить, что термин «земский собор»введен в историографический оборот только в XIX в., в источниках XVI–XVII вв. используются достаточно неопределенные термины: «собор», «вся Земля», «Совет всей Земли», «великая земская дума», «общий совет» и др.

215

обладал всеми полномочиями вплоть до утверждения или избрания нового царя. Так, на одном Земском соборе были подтверждены права наследников на царский престол (в 1584 г. — Федора Ивановича, сына царя Ивана IV Васильевича);натрехсоборахпроисходилоизбраниеновыхгосударей(в1598 г. был избран Б. Ф. Годунов; в 1613 г. — М. Ф. Романов; в 1682 г. — Иван и Петр Алексеевичи).

По мнению исследователей, в ходе реформ 1530–1550-х гг. в Русском государстве система местного самоуправления сложилась как государственный институт. При этом центральная власть, «откликаясь на требования и ожидания»жителей страны, делегировала властные полномочия местным сообществам в регионы, «одновременно конституируя традиционные, устойчивые институты самоорганизации и самодеятельности этих сообществ» и формируя из этих институтов «ад екватного “партнерасоправителя”» (В. В. Бовыкин). Таким образом, была возрождена на новом уровне древняя русская политическая традиция — плодотворное сочетание сильной центральной власти с народным представительством, в том числе с развитым местным (земским) самоуправлением. В итоге «вертикаль» власти получилазначительнуюподдержкуиопорув«горизонтали»народовластия — народного участия в государственном управлении.

«Земская власть» в годы Смуты начала XVII века

Система земского самоуправления, созданная в середине XVI в., с небольшими изменениями существовала до начала XVIII в., т. е. на протяжении всего «московского» периода в истории Российского царства. Особую роль земское самоуправление сыграло в условиях полного разрушения государства в годы Смуты, ведь Первое и Второе ополчения — это результат народного творчества, когда «земля» (т. е. народ) под водительством Церкви сама встала на защиту Российского государства.

На примере деятельности земского самоуправленияи земских соборов в этот период можно увидеть некоторые важнейшие черты русской традиции

216

народовластия, истоки которого уходят в славянскую древность. Во-первых, земские органы самоуправления берут на себя полновесные властные полномочия в том случае, когда в стране разрушается централизованная государственная власть; структуры земского самоуправления считают возможным создавать собственные вооруженные силы, руководство вооруженными силами доверяется коллективным органам. Во-вторых, местные земские структуры проявляют стремление к созданию общерусских органов власти; субъектом политической власти выступает «Земля», т. е. народ, выразитель воли «Земли» — «Совет всей Земли», который избирает центральное Земское правительство. В-третьих, «Совет всей Земли» и Земское правительство рассматривали свои общегосударственные властные полномочия как чрезвычайные, т. е. сохраняли их за собой до созыва общерусского Земского собора. В-четвертых, после прекращения законной династии Рюриковичей именно Земские соборы в понимании людей того времени обладали правом избрать нового царя и восстановить традиционную форму политического устройства России — самодержавную монархию, опирающуюся на поддержку системы земского самоуправления. В-пятых, в 1613–1622 г. вновь созываемые земские соборы, фактически превратившиеся в постоянно действующие органы сословно-представительной власти и ставшие практическим воплощением идеи «всей Земли» как субъекта политического действия, сыграли решающую рольв процессе восстановления российской государственности.

«Земская власть» при первых Романовых

Первые государи из рода Романовых осторожно относились к практике созыва земских соборов, даже несмотря на то, что именно благодаря решению «всей Земли» в 1613 г. Михаил Федорович Романов взошел, а потом и удержался на царском троне. Однако укрепление его власти и упрочение внешнеполитического положения Русского государства позволило правительствуМихаилаФедоровичапочтидесятьлет(1622–1632)несозывать

217

земские соборы. Но многообразные сложности внутри- и внешнеполитической обстановки в середине — второй половине XVII в. вынудили первых Романовых вновь обратиться к практике «советов» со «всей Землей», причем на многих земских соборах решались важнейшие общегосударственные вопросы: сбор средств на ведение Смоленской войны (собор 1632 г.); принятие Соборного уложения (собор 1649 г.); принятие Малороссии и Запорожского войска в подданство русского царя (собор 1653 г.); отмена местничества (собор 1682 г.); утверждение Вечного мира с Польшей (соборы 1683–1684 гг.). Как и раньше, «вся Земля» для «совета» с царем собиралась по мере необходимости. После соборов начала 1680-х гг. «советы» царей со «всей Землей» прекратились.

Своеобразно первые Романовы выстраивали отношения со структурами земского самоуправления. На протяжении всего XVII века в регионах продолжали функционировать, конкурировать между собой, но и дополнять друг друга три основных звена, возникших входе реформ середины — второй половины XVI столетия: воеводское, губное и земское управления. Во второй половине XVII в. в процессе усиления самодержавной власти государя правительства царей Алексея Михайловича и Федора Алексеевича целенаправленно усиливали государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, определяя очередность выборов, требуя строгого документального оформления самих выборов, вводя пошлины за занятия различных губных и земских должностей и др. Одновременно разрастался круг обязанностей воевод, назначаемых правительством в тот или иной регион. В результате ко второй половине XVII в. воеводы контролировали все сферы управления на местах. Впрочем, губные и земские учреждения продолжали сохранять значительную самостоятельность до начала XVIII в.

218

Местное управление в Российской империи

С 1708 г. по указу государя Петра I Алексеевича стала проводиться губернская реформа, в ходе которой была полностью ликвидирована система земского самоуправления, существовавшая в России с середины XVI в. Более того, по итогам обсуждения различных форм органов местного самоуправления 3 ноября 1718 г. Сенат принял специальный «приговор», в котором в том числе утверждалось, что крестьяне не способны организовать работу выборных земских органов, потому что «в уездах из крестьянства умныхлюдейнет».Измениласьсистемауправленияивгородах:былисозданы магистраты, которыми руководили выбираемые только купцами бургомистры — городские начальники. Но и бургомистры подчинялись прежде всего центральной власти в лице воевод и губернаторов. Кроме того, для руководства магистратами в Петербурге был учрежден Главный магистрат.

Как видно, ликвидация традиционной системы земского самоуправленияпроизошлавходетакназываемойевропеизации— впроцессе введения новой структуры государственного управления, созданной по европейскому образцу. Окончательно ликвидировав структуры земского самоуправления, Петр I превратил вполне естественное для русских политических традиций «самодержавие» в «европейскую абсолютную монархию».Иначеговоря,реформированиеполитическогоустройстваРоссии на европейский лад привело к исчезновению традиционных, насчитывающих не одну сотню лет институтов народного самоуправления, а предложенные взамен них новые институты, опирающиеся на западноевропейский опыт, были частью единого бюрократического аппарата.

Развитие созданной Петром I системы местного управления произошло

вгоды правления императрицы Екатерины II Алексеевны. Сначала была проведена губернская реформа, которая усилила административный контроль

врегионах и передала этот контроль в руки провинциального дворянства. В 1785 г. была опубликована «Грамота на права и выгоды городам

219

Российской империи» (иначе — Жалованная грамота городам), которая устанавливала правила городской жизни и вводила органы городского самоуправления. В каждом городе теперь создавалась выборная Общая городская дума. В выборах Общей думы принимало участие все городское население, поделенное на шесть разрядов по имущественному и социальному признакам. Депутатов думы называли «гласными». Общая Дума избирала из своегосоставаШестигласнуюдуму— поодномупредставителю(«гласному») от каждого из шести разрядов городского населения. В свою очередь Шестигласная дума осуществляла всю практическую работу — контроль за исполнением распоряжений губернаторов, соблюдением правил торговли, порядка на улицах, ценами на рынках и др. Как можно заметить, права горожан по сравнению с петровскими установлениями были заметно расширены.

Немаловажную роль в управлении Российской империей играло

дворянское самоуправление, установленное в 1785 г. «Грамотой на права,

вольности и преимущества благородного российского дворянства» (иначе

— «Жалованная грамота дворянству»). Уездные и губернские дворянские собрания стали инструментом народовластия для высшего образованного сословия. В дворянские собрания входили дворяне соответствующей территории, которые раз в три года избирали уездных и губернских предводителей дворянства. Губернатор не имел права вмешиваться в процесс выборов и в деятельность предводителей вообще. Примечательно, что никакого вознаграждения и поощрения предводители не получали, так как сама должность считалась почетной и важной для государственного управления.

Может показаться, что губернский предводитель дворянства был начальником всех уездных предводителей, но это не так — они были независимы друг от друга. Кандидатом на пост уездного предводителя был каждый участник уездного дворянского собрания, а победителя выборов утверждал губернатор. Должность эта была не только почетной, но и очень

220