5182

В1929 году государственное социальное страхование обрело единый бюджет. А с 1931 года за счёт средств государственного социального страхования, которые аккумулировались в государственном бюджете СССР, начато финансирование санаторно-курортного лечения и отдыха в специализированных учреждениях (санатории, пансионаты, дома отдыха), а также финансирование детских оздоровительных лагерей. В лексиконе профсоюзных деятелей появляется понятие «профилактика заболеваемости».

С 1928 года для рабочих отдельных отраслей промышленности были введены пенсии по старости, которые затем были распространены на всех рабочих,

ак 1937 году – на служащих.

Вфинансовой системе бывшего СССР внебюджетных фондов как самостоятельного звена государственных финансов не было. Сформировавшийся в 1938 году Фонд государственного социального страхования в качестве составного звена входил в государственный бюджет СССР, в рамках которого утверждался и исполнялся.

За счёт средств данного фонда финансировались расходы на оказание бесплатной медицинской помощи, производилась выплата пособий и оплата путёвок на санаторно-курортное лечение работающих граждан, а также выплата пенсий рабочим, служащим и колхозникам.

В1946 – 1956 гг. сложилось довольно сложное законодательство о льготных пенсиях, что привело к существованию двух параллельных систем. В связи со сложившейся ситуацией, для упорядочения процесса 14 июля 1956 году был принят новый Закон «О государственных пенсиях рабочим и служащим», вступивший в силу с 1 октября того же года.

Новым законом были значительно повышены размеры пенсии. Коэффициент замещения составлял от 50 до 100 % заработка. Кроме того, были установлены различные надбавки, существенно повысившие уровень пенсионного обеспечения. Впервые закон установил возможность назначения пенсии при неполном трудовом стаже – в размере, пропорциональном этому стажу. Этот документ определил возраст выхода на пенсию по старости для мужчин – 60 лет, для женщин – 55 лет. Этот критерий используется и в современном пенсионом законодательстве. Минимальный трудовой стаж, необходимый для назначения пенсии по возрасту, соответственно составлял 25 лет и 20 лет.

Закон 1956 года значительно повысил уровень пенсионного обеспечения и расширил круг лиц, имеющих право на пенсию: рабочие, служащие, граждане,

31

на которых распространяется государственное социальное страхование; военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы; граждане, ставшие инвалидами в связи с выполнением государственных или общественных обязанностей или в связи с выполнением долга гражданина по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности или социалистического правопорядка.

Спринятием 15 июля 1964 года Закона «О пенсиях и пособиях членам колхозов» сложилась единая система пенсионного обеспечения, охватывающая практически всех трудящихся и членов их семей. Этот Закон предусматривал выход на пенсию для колхозников мужчин – с 65 лет, а женщин – с 60 лет.

Следует отметить, что недостатки пенсионной системы, побудившие начать её реформирование в 1956 году, через некоторое время в полной мере проявились, а именно:

– расширился круг лиц, получающих одновременно и пенсию и заработную плату;

– существенно отставал темп роста размера пенсий от темпа роста заработной платы;

– неуклонно повышались бюджетные расходы на выплату пенсий.

С1968 года пенсионный возраст рабочих и колхозников сравняли, пенсия рабочим, служащим и колхозникам выплачивалась за счёт средств фонда социального страхования, который был включён в государственный бюджет СССР, поэтому эти пенсии назывались «пенсии по социальному страхованию». Также выплачивались пенсии по социальному обеспечению, то есть за счёт средств государственного бюджета СССР. Пенсионное обеспечение военнослужащих осуществлялось в особом порядке, их пенсии финансировались за счёт средств союзного бюджета, выделяемых Министерству обороны.

Таким образом, в СССР экономические или социальные внебюджетные фонды как инструмент перераспределения финансовых ресурсов не использовались. Формировался единый государственный бюджет, который обеспечивал финансирование всех государственных расходов. Но при этом составлялись два вида бюджетов – обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных фондов (счетов), он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счёт его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вы-

32

званные войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счёт средств чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного бюджета. И лишь начавшиеся демократические преобразования в российском обществе, переход к рыночным формам привели к появлению принципиально нового, по сравнению с прежней структурой финансовых отношений, звена финансовой системы – внебюджетных фондов.

Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с бюджетами в отечественная финансовая наука связывает с ограниченностью финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств, благодаря незакреплённости доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по некоторым статьям расходов; в частности, особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств12.

Создание в начале 90-х годах внебюджетных фондов было продиктовано многими причинами, имеющими как постоянный, так и преходящий характер. К ним относятся:

-возможность обеспечения более тесной увязки конкретной цели, поставленной обществом, со средствами её достижения;

-высокая концентрация финансовых ресурсов, поступающих из всех источников, для быстрого решения проставленной задачи;

-обеспечение более полного и рационального сочетания общественных, корпоративных и личных интересов;

-специфические механизмы функционирования внебюджетных фондов, которые адекватны рыночным методам хозяйствования, а потому лучше содействуют адаптации граждан к изменяющимся условиям жизни общества.

При создании системы социальных внебюджетных фондов в России ставились задачи13:

1) освободить бюджет от существенной доли социальных расходов, которые

врамках бюджета финансировались с большим напряжением;

12Финансы : учебник для вузов / под ред. В. М. Родионовой. М. : Финансы и статистика. 1998. С. 289.

13Фетисов В. Д. Бюджетная система Российской Федерации : учеб. пособие для вузов. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С.154.

33

2) вывести из-под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти.

Постановка данных задач была обусловлена двумя проблемами.

Во-первых, с появлением негосударственных форм собственности и коренным изменением трудовых отношений финансовые возможности государственного обеспечения резко сужались.

Во-вторых, на фоне рыночных преобразований существенно возросла численность населения, нуждающегося в социальной защите: безработные, частично занятые, бездомные, не говоря уже о большой численности граждан с размерами заработной платы, пенсий и пособий, которые существенно ниже прожиточных минимумов работающих и пенсионеров. В этой связи резко повысилась необходимость активно и широко применять механизмы ОСС, с которыми в рыночной экономике связывается управление типичными и наиболее массовыми видами социальных рисков. Речь идёт о рисках, касающихся утраты доходов вследствие старости, инвалидности и болезней, необходимости нести дополнительные расходы на медицинское обслуживание и т.д.

В соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса и РСФСР», внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему, могли создаваться на всех уровнях власти и имели отличный от бюджета механизм формирования и использования. Порядок формирования внебюджетных фондов и контроль за использованием средств этих фондов до введения в действие Бюджетного кодекса РФ (до 1 января 2000 г.) определялись Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» № 48071от 15 апреля 1993 г. Правовой основой создания внебюджетных фондов в Российской Федерации являлись нормативные акты, принятые органами власти РСФСР.

Пенсионный фонд РФ (далее ПФР) был образован 22 декабря 1990 года Постановлением Верховного Совета РСФСР для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. При этом решались две задачи.

34

Первая задача – средства пенсионной системы выводились из ранее консолидированного государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса. Поэтому изначально ПФР приобрёл статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда, сохраняя его по сей день. Вторая задача – основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы и платежи, которые уплачивались работодателями и застрахованными лицами.

Врезультате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами стали не средства государственного бюджета, а страховой платёж.

Ихотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время являются по своей природе и средствами обязательного пенсионного страхования.

На основании Постановления Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов от 25 декабря 1990 года №600/3-3 «О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР» был образован внебюджетный ФСС РФ. С 1993 года Фонд становится финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ.

Впериод проведения экономических и социальных реформ, резкого снижения уровня жизни, острой нехватки бюджетных и ведомственных средств на содержание медицинских учреждений был принят Закон РСФСР «О медицинском страховании граждан в РСФСР» № 1499-1 от 28 июня 1991 г. Причём все положения этого закона, которые касались обязательного медицинского страхования, были введены в действие с 18 января 1993 г.

ФФОМС был создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год» № 344543-1 от 24 февраля 1993 г. Вэтот же период в большинстве субъектов РФ были учреждены территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансовокредитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

35

Для финансирования мероприятий по реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001г. существовал Государственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»№ 1032-1 от 19 апреля 1991г. Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оперативном управлении и распоряжении Государственной службы занятости населения и подведомственных ей территориальных органов.

Основными функциями Фонда занятости являлись:

-профессиональная подготовка и переподготовка граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

-выплаты пособий по безработице, а также оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении; оплата временной нетрудоспособности безработным гражданам;

-создание и содержание информационных систем рынка рабочей силы;

-организация общественных работ.

Одновременно с социальными в этот период создавались многочисленные иные внебюджетные фонды. Так, например, в соответствии с Федеральный законом «Об исполнительном производстве» был образован Внебюджетный фонд развития исполнительного производства, предназначенный для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства в РФ. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

Ведомственные внебюджетные фонды создавались на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки существования их в РФ крайне незначительны, что во многом было предопределено непоследовательностью и противоречивостью социально-экономической политики государства.

Ряд фондов, таких как дорожный, экологический создавались путём выделения отдельных расходов бюджета с приданием им статуса внебюджетных. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.04.1994г. №315 «О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджет-

36

ных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» при многих федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также при крупных организациях были созданы соответствующие внебюджетные фонды. Подобные внебюджетные фонды НИОКР формировались за счёт добровольных отчислений предприятий в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг) с отнесением этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг). Фонды создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ (от лица министерства действовал Российский фонд технологического развития) – органом, который осуществлял контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. По сути, данные фонды нельзя называть внебюджетными, т.к. они формируются на добровольной основе и управляются как органами исполнительной власти, так и предприятиями.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере образован в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.02.1994 г. № 65 для создания малых наукоёмких фирм инкубаторов бизнеса, инновационных, инжиниринговых центров и др., а также поощрения конкуренции в научно-технической сфере путём оказания финансовой поддержки высокоэффективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприятиями. Средства фонда формировались за счёт добровольных взносов предприятий, учреждений, организаций и граждан, в том числе иностранных юридических и физических лиц и иных поступлений, а с 2001 года в него должны были направляться и средства из федерального бюджета в размере 1,5% от средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на финансирование науки. Однако уже в 2003 году норма о предоставлении средств из федерального бюджета была приостановлена и вплоть до настоящего времени не возобновлялась.

Таким образом, в период 1992 – 1994 гг. были созданы десятки федеральных и сотни территориальных внебюджетных фондов. Фактически они способствовали реализации главной цели Правительства РФ 1992 года – становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов – людей, живущих за счёт собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельности фондов оборачивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочисленных проверках деятельности фондов.

Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования це-

37

лого ряда внебюджетных фондов и убедившись в их неэффективном и бесконтрольном использовании, законодатели приняли решение о консолидации их в бюджет, при этом была сохранена определённая автономность этих фондов. Кроме того, сокращение числа внебюджетных фондов являлось одним из условий снижения налоговой нагрузки на бизнес, поскольку практически каждый фонд имел обязательные взносы, сборы или налоги, формировавший основу его доходов.

Сокращение налогов с оборота (налог на реализацию ГСМ, налог на пользователей автодорог), замена единым социальным налогом страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, упразднение большинства местных налогов и сборов ликвидировало финансовую базу функционирования многих внебюджетных фондов, особенно на региональном и местном уровне. С 1995 г. начался обратный процесс их преобразования и ликвидации. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

-законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных внебюджетных фондов;

-преобразование внебюджетных фондов исполнительных органов власти в целевые бюджетные фонды или в специальные общественные фонды;

-консолидация внебюджетных фондов в соответствующих бюджетах.

В результате проведённых мероприятий к 2001 году были упразднены Государственный фонд занятости населения, дорожные фонды, экологические фонды, фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд развития исполнительного производства, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью и другие.

Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс РФ зафиксировал ГСВФ в качестве важнейшего составного элемента бюджетной системы. Поэтому формирование и использование средств фондов отныне должно было осуществляться не только в соответствии с законодательством в сфере социального страхования, но и в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

Необходимость соблюдения принципов бюджетного законодательства во многом ограничила самостоятельность фондов как финансово-кредитных институтов. И это позволило усилить контроль со стороны законодательной власти за целевым расходованием такого значительного объёма государственных средств.

Бюджетный кодекс, а затем и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 26 октября 2003 г. не позволяют

38

органам местного самоуправления образовывать свои внебюджетные фонды. Поэтому в России в настоящее время могут существовать только государственные внебюджетные фонды.

Следует отметить, что у субъектов РФ нет полномочий по созданию государственных внебюджетных фондов на региональном уровне(за исключением фондов медицинского страхования). Органы власти субъектов РФ не могут вводить налоги, сборы или взносы, не предусмотренные Налоговым кодексом, а существующие региональные взносы и налоги чётко распределены между бюджетами Бюджетным кодексом РФ. В настоящее время существуют различные фонды, которые созданы и управляются при участии государства и местных властей. К ним относятся фонды поддержки малого предпринимательства, фонды развития жилищного строительства, фонды НИОКР и др.

Однако данные фонды, являются самостоятельными юридическими лицами, не находятся в государственной и муниципальной собственности и формируются на основе как ассигнований из соответствующих бюджетов, так и добровольных перечислений юридических и физических лиц. Поэтому такие фонды нельзя считать внебюджетными. Более подробно этапы становления и развития внебюджетных фондов в РФ отображены в таблице 5.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что функционирование внебюджетных фондов в финансовой системе государства имеет как свои преимущества, так и недостатки. К преимуществам перераспределения средств через внебюджетные фонды можно отнести:

-у государства появляются дополнительные средства для финансового регулирования экономических и социальных процессов;

-обеспечивается использование обособленных средств для решения только тех задач, на которые направлена деятельность данного фонда;

-при наличии профицита у внебюджетного фонда, он может быть вовлечён

вфинансирование дефицита государственного бюджета (через финансовый рынок и государственный кредит).

Однако множественность внебюджетных фондов порождает следующие недостатки перераспределения:

-у государства возрастают издержки на управление внебюджетными фондами;

-при введении налогов и взносов, которые подлежат зачислению во внебюджетные фонды, возрастает налоговая нагрузка хозяйствующих субъектов и граждан, а следовательно, сдерживается развитие экономики;

39

- снижается эффективность государственного контроля за целевым использованием государственных внебюджетных средств.

Таблица 5 – Этапы становления и развития внебюджетных фондов в России

Поэтому органы государственной власти должны крайне осторожно использовать такой инструмент перераспределения и определять, какое количество внебюджетных фондов является оптимальным на данном этапе. По нашему мнению, принимая решения о формировании, выделении или упразднении внебюджетного фонда, орган власти должен учитывать следующие факторы:

1)приоритетность отдельных видов расходов, их роль в проводимой государством финансовой политике;

2)объём расходов, предназначенных для решения особых задач, их доля в общем объёме государственных расходов;

3)возможность обеспечить такие государственные расходы конкретными видами государственных доходов;

40