5182

местного самоуправления, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением.

Цель внебюджетных фондов заключается в удовлетворении специфических потребностей субъектов.

Исторически внебюджетные фонды создавались двумя путями:

-выделение из бюджета определённых, особо значимых расходов и создание отдельных фондов для их финансирования;

-формирование фондов с собственными источниками доходов для финансирования вновь появившихся у государства расходов.

Функции внебюджетных фондов аналогичны функциям всех финансовых категорий. Главная из них – перераспределение финансовых потоков. Как явление внебюджетные фонды выступают, с одной стороны, финансовой категорией, а с другой – стоимостным инструментом экономической деятельности.

Как финансовая категория внебюджетные фонды выражают совокупность экономических отношений между субъектами по поводу формирования и использования денежных ресурсов для удовлетворения специфических потребностей.

Субъективный характер внебюджетных фондов заключается в том, что они функционируют через конкретную деятельность особых финансовых организаций. Эта особенность порождает контрольную и регулирующую функции, которые призваны обеспечивать эффективное использование фондов.

Являясь государственными (муниципальными) финансово-кредитными учреждениями, внебюджетные фонды, с одной стороны, играют роль финансового института, обеспечивающего эффективное перераспределение финансовых ресурсов, а с другой – роль органа управления государственными (муниципальными) финансами. Поэтому функции внебюджетного фонда могут быть направлены не только на управление финансовыми средствами, но и на координацию деятельности других экономических субъектов, осуществление контроля за их деятельностью, а также на осуществление отдельных полномочий, переданных органами власти внебюджетным фондам. Такие функциональные особенности находят своё отражение в формировании и расходовании средств внебюджетных фондов.

11

1.2. Классификация внебюджетных фондов

Для лучшего понимания сущности внебюджетных фондов и их роли в распределительном процессе проведём их классификацию в таблице 1.

Таблица 1 – Классификация внебюджетных фондов

В зависимости от уровня управления внебюджетные фонды могут быть федеральными, которые создаёт центральное правительство; региональными – их создают органы субфедерального уровня в федеративных государствах; муниципальные – создаваемые по решению органов местного самоуправления. В России в настоящее время законодательством предусмотрено создание только государственных внебюджетных фондов. Органы местного самоуправления не обладают такими полномочиями в соответствии с Бюджетным кодексом или с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Хотя в начале 90-х годов в финансовой системе России как следствие экономических реформ появилось множество муниципальных фондов. Они просуществовали сравнительно недолго, о чём будет сказано в следующем подразделе.

По целевому назначению нами предложено разделять внебюджетные фонды на экономические, которые предназначены для дополнительного финансирова-

12

ния отраслей экономики; социальные – создаваемые для расширения социальнокультурных услуг населению и финансового обеспечения обязательного социального страхования; научные – необходимы для финансовой поддержки научных исследований и разработок. По нашему мнению, научные фонды следует рассматривать отдельно от экономических, т.к. исследования, финансируемые из данных фондов, могут преследовать не прикладные экономические цели, а научные результаты фундаментального характера. По срокам создания фонды могут быть постоянными, т.е. созданными на неопределённый срок. Такие фонды предназначаются для особо важных расходов государства, которые носят постоянный характер – как правило, к ним относятся социальные внебюджетные фонды. Временные фонды создаются на заранее определённый срок для финансирования мероприятий, ограниченных по срокам осуществления. К ним могут относиться экономические и научные фонды.

Наряду с классификационными признаками, которые выделяют современные экономисты, мы предлагаем также классифицировать фонды по характеру перераспределения средств и по наличию бюджетного софинансирования.

Накопительные фонды аккумулируют, но не расходуют средства в течение длительного периода времени и вкладывают накапливаемые средства в такие финансовые активы, которые гарантируют в перспективе сохранность средств и их прирост, опережающий темпы инфляции. Выплаты из такого фонда осуществляются по истечении определённого срока.

Компенсационные фонды формируются и расходуются одновременно для возмещения экономического ущерба при наступлении страховых случаев. Поэтому временно свободные средства таких фондов должны инвестироваться в высоколиквидные, как правило, краткосрочные и надёжные финансовые активы. Выплаты из таких фондов осуществляются при возникновении некоего случайного события, влекущего за собой экономический ущерб.

Инвестиционные фонды предназначены для перераспределения средств в пользу определённых сфер деятельности, которые испытывают дефицит финансовых ресурсов, но могут обеспечить хорошую доходность инвестируемых средств. В отличие от накопительных и компенсационных фондов средства инвестиционного фонда могут неинвестироваться в ценные бумаги и банковские депозиты, а непосредственно предоставляться организациям на возвратной и безвозвратной основе. Выплаты из такого фонда осуществляются на основании представленной документации бизнес-проекта или научного проекта.

13

Автономные фонды являются сбалансированными и финансово-устойчи- выми. Это достигается с помощью эквивалентного соотношения поступлений и выплат фонда, их правильного распределения во времени и рационального размещения свободных средств. Такие внебюджетные фонды не нуждаются в дополнительном финансировании со стороны государственного бюджета. Субсидируемые фонды не способны самостоятельно покрывать необходимые выплаты за счёт взносов и иных собственных доходов. Однако государство не может снизить расходы внебюджетного фонда по объективным причинам или считает это снижение экономически нецелесообразным. При этом органы власти должны нести субсидиарную ответственность по обязательствам внебюджетного фонда. Поэтому для софинансирования расходов, связанных с исполнением этих обязательств, внебюджетному фонду из бюджета предоставляются субсидии.

фонды»?

3.Каковы преимущества и недостатки создания внебюджетных фондов?

4.Какие виды внебюджетных фондов выделяют по различным классификационным признакам?

5.Какова взаимосвязь внебюджетных фондов с другими элементами финансовой системы государства?

6.Каковы источники формирования средств внебюджетных фондов?

7.Сравните несколько определений понятия «внебюджетный фонд», выявите сходства и различия.

14

2. Роль государственных внебюджетных фондов в реализации социальной политики государства

2.1. Сущность и значение государственной социальной политики

Социальная политика государства – одно из направлений его деятельности по регулированию социально-экономических условий жизни общества. Суть социальной политики государства в поддержании отношений между социальными группами, обеспечении условий для повышения благосостояния, уровня жизни членов общества, а также в создании социальных гарантий и экономических стимулов для участия в общественном производстве.

Государственная социальная политика преследует следующие цели:

-защита граждан от экономической и общественной деградации в результате болезни, старости, резкого сокращения доходов и т.д.;

-обеспечение условий развития каждой отдельной личности и общества в целом;

-достижение принципа социальной справедливости.

Это предполагает перераспределение дохода в пользу менее обеспеченных слоев населения через систему государственных и местных бюджетов, различных внебюджетных фондов, стимулирования негосударственных форм социальной поддержки нуждающихся граждан. Подобная политика позволяет поддерживать не только социальную стабильность, но и стимулирует массовый платёжеспособный спрос.

Государственная социальная политика предусматривает решение следующих задач:

обеспечение равных возможностей при реализации права на образование и долю в общественном благосостоянии путём справедливого распределения доходов и имущества (капитала);

уменьшение нежелательных, обусловленных рынком различий между богатыми и бедными при возникновении доходов и капитала;

обеспечение большей свободы, справедливости, уважения достоинства человека, обеспечение развития личности, активного участия в общественной жизни и права на долю ответственности перед обществом;

дальнейшее совершенствование общественно-политического инструментария и положений, регулирующих существующее устройство, в целях

15

обеспечения основных социальных прав и расширения сети социального обеспечения.

Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач социальной политики определяются ресурсами, которые может направить государство на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от общего уровня экономического развития страны. Поэтому конкретные задачи социальной политики тесно с ним связаны.

Рассмотрим основные модели социальной политики, вытекающие из роли и степени участия государства, институтов гражданского общества и отдельных граждан в её реализации. Наиболее устойчиво в литературе используется следующая классификация моделей социальной политики: социал-демократическая, консервативная, либеральная и католическая5.

Социал-демократическую модель называют также скандинавской или нордической. Основным принципом распределения социального обеспечения является универсализм. На социальное обеспечение и социальное обслуживание, реализуемые через государственный бюджет, имеют право все граждане. Государственные налоги, как правило, имеют косвенный характер, через розничную продажу товаров и услуг населению. Прямым налогом облагаются доходы. Модель базируется на следующих принципах: граждане имеют одинаковую ценность, независимо от возраста и производительности; социальные услуги и сервис предоставляются на добровольных началах; социальная защита должна быть непрерывной, охватывать все сферы жизнедеятельности; социальная защита должна быть гибкой, доступной и способной выравнивать социальные условия для всех групп населения. Социал-демократическая модель реализуется в политике таких стран, как Швеция, Финляндия, Дания, Норвегия.

Консервативная модель также имеет несколько названий: континентальная европейская, институциональная. Тем не менее центральное направление одно – упор на рынок и страхование. Модель базируется на принципе достижений, где труд определяет последующее социальное обеспечение, социальное обслуживание (социальные услуги) государство не организует. Проблемы возникают у тех слоев населения, которые не заняты и не имеют страховок, так как степень налогового перераспределения невелика. При этом средства складываются из бюджетныхассигнований, страховые взносы работника и работодателя на социальные мероприятия, основными каналами перераспределения являются как госу-

5Калов З. А., Куршаева Ф. М., Хациева Л. У. Особенности реализации моделей социальной политики // Современные проблемы науки и образования. 2009. № 2. С. 106 –108 .

16

дарственные, так и частные социально-страховые фонды. Этой модели следуют Германия, Франция, Австрия, Бельгия.

Либеральная (американо-британская) модель также рассматривает рынок как наиболее важную сферу для организации человеческого взаимодействия. Вместе с тем она имеет ряд особенностей. Во-первых, предусматривает социальное обеспечение остаточного типа, т.е. граждане должны быть способны существовать в обществе и без социального обеспечения. Во-вторых, государство несёт ограниченную и тем не менее всеобщую ответственность за социальное обеспечение всех граждан. Из-за остаточного характера финансирования реализация модели зависит от наличия большого объёма добровольной и неформальной помощи. Подобная модель социального государства характерна для США, Великобритании, Англии и Ирландии.

Главным принципом католической модели социальной политики является идея вспомогательности, по которой ближайшая инстанция должна всегда пытаться решать возможные проблемы. Естественно, индивидуум является ближайшей инстанцией. Если он не может себе помочь, то обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей и т.д. Если и это не поможет, то индивидууму следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор. Таким образом, социальное учение оперирует иерархией инстанций.

Комиссия Европейского сообщества (ЕС), согласно принципам организации, выделяет две основные модели социальной политики – «бисмарковскую» и «бевериджскую».

Бисмарковская модель устанавливает жёсткую связь между уровнем социальной защиты и доходами от профессиональной деятельности. Социальные права обусловливаются теми страховыми взносами, которые уплачиваются на протяжении всей активной жизни. Страховые кассы, управляемые на паритетных или разделённых началах работодателями и работниками, собирают отчисления, из которых формируются различные профессиональные страховые фонды и осуществляются социальные выплаты. Таким образом, социальная защита независима от государственного бюджета.

Бевериджская модель исходит из того, что любой человек, независимо от его принадлежности к активному населению, имеет право на минимальную защищённость по отношению к заболеваниям, старости или иной причине сокращения своих ресурсов. В тех странах, которые выбрали эту модель, действуют

17

системы страхования по болезни, прикрепление к которым является автоматическим, а пенсионные системы обеспечивают минимальные доходы всем престарелым независимо от их прошлых усилий по отчислениям от заработной платы (так называемые «социальные пенсии» в отличие от «профессиональных»). Такие системы социальной защиты финансируются через налоги из государственного бюджета. Данная модель основана на принципе национальной солидарности и концепции распределительной справедливости.

В настоящее время формируется также новая общеевропейская модель социальной политики, где основой является принцип совмещения экономической эффективности и социальной солидарности. Упор делается на сбалансированное развитие социальной политики Европы, транспарентность и соблюдение интересов всех стран-членов ЕС. Происходит процесс переориентации социальных программ с универсального уровня на индивидуальный, что значительно дешевле и эффективнее, так как адресная помощь предоставляется только действительно в ней нуждающимся.

Социальная политика России имеет смешанную модель, тяготеющую к бевериджской, и включает в себя важнейшие элементы (рисунок 2).

Социальная политика

18

Она состоит из различных форм воздействия на социальные процессы и обеспечивается ресурсами, как за счёт средств бюджетов всех уровней и бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов, так и за счёт привлечения негосударственных средств: меценатства, благотворительности, частных инвестиций, добровольного страхования, грантов и др.

Ведущая роль в финансировании расходов на социальную политику принадлежит бюджетам государственных внебюджетных фондов. Так в развитых зарубежных странах объём средств, перераспределяемых через внебюджетные фонды социального характера, занимает до 1/3 от уровня расходов бюджета центрального правительства.

В России объём средств, аккумулируемых в бюджетах государственных внебюджетных фондов, за счёт которых обеспечивается социальное страхование, составляет без учёта межбюджетных трансфертов около 30 % к объёму доходов федерального бюджета. Помимо ресурсов обязательного социального страхования в ГСВФ направляются трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на оказание отдельных видов государственной социальной защиты.

Таким образом, они играют важную роль в реализации социальной политики государства и являются важным механизмом перераспределения национального дохода с целью изменения социальной структуры населения.

2.2. Государственные внебюджетные фонды и обязательное социальное страхование

В соответствии с требованиями Международной организации труда и Международной ассоциации социального обеспечения средства социального страхования должны быть обособлены от бюджетов бюджетной системы. В России такая обособленность обеспечивается путём аккумулирования и перераспределения средств обязательного социального страхования (далее ОСС) через внебюджетные фонды.

Здесь следует отметить, что в России данное требование соблюдается не в полной мере, т.к. обеспечение в случае безработицы предоставляется не за счёт средств обязательного социального страхования, а за счёт федерального и региональных бюджетов.

19

Субъектами ОСС являются страхователи, страховщики и застрахованные лица6.

Страхователи – организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах ОСС уплачивать страховые взносы, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, выплачивать отдельные виды страхового обеспечения.

Страхователями являются также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах ОСС уплачивать страховые взносы. Страхователи определяются в соответствии с федеральными законами о конкретных видах ОСС (например, об обязательном медицинском страховании).

Страховщики – некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах ОСС для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев. Страховщиками выступают государственные социальные внебюджетные фонды (далее ГСВФ), а в обязательном пенсионном страховании по накопительной пенсии это могут быть и негосударственные пенсионные фонды.

Застрахованные лица – граждане РФ, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по ОСС возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах ОСС.

Особые полномочия в системе ОСС имеют федеральные органы власти:

установление основ правового регулирования ОСС, его видов, круга застрахованных лиц, условий назначения и размеров страхового обеспечения;

установление порядка принятия бюджетов фондов конкретных видов ОСС и порядка их исполнения, тарифов страховых взносов, базы для начисления страховых взносов, в том числе предельной величины этой базы, а также порядка взимания страховых взносов и порядка осуществления страховых выплат, ответственности субъектов ОСС при нарушении законодательства РФ;

утверждение бюджетов фондов конкретных видов ОСС и отчётов об их исполнении;

6 Об основах обязательного социального страхования : ФЗ № 165-ФЗ от 16.07.1999.

20