избираемых представительными органами поселений из своего состава, поселения, входящие в его состав, обязаны перечислять субвенции в бюджет муниципального района на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Данные субвенции являются по своей сути формой оплаты услуг, которые органы местного самоуправления муниципального района предоставляют жителям поселений и предоставляются из фондов компенсаций.

Таким образом, проанализировав краевой бюджет Хабаровского края и действующий механизм функционирования межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, необходимо отметить, что в настоящее время проводится постепенное реформирование системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, введены новые фонды и поменялся порядок и условия финансирования старых. На современном этапе важно постепенное изменение существующих бюджетных взаимосвязей, осторожное введение новых элементов, чтобы иметь определенный временной шаг на их адаптацию.

Рассмотренные механизмы бюджетного регулирования на региональном уровне позволяют выявить и сформулировать их основные направления совершенствования в современных условиях.

Контрольные вопросы и задания

1.Охарактеризуйте структуру доходов краевого бюджета Хабаровского края.

2.Перечислите фонды, из которых поступает финансовая помощь краевому бюджету Хабаровского края из федерального бюджета.

3.Проанализируйте состав и структуру краевого фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований за 2000 – 2005 гг.

4.Назовите иные формы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из краевого бюджета Хабаровского края.

132

6. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В связи с переходом российской экономики на рыночные отношения изменились условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения налогов и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому большое значение приобретают вопросы бюджетного федерализма, отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий.

С целью выработки более справедливого механизма бюджетного регулирования Правительством РФ 30 июля 1998 г. было принято Постановление «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» (далее – Концепция).

Суть стратегии реформирования межбюджетных отношений, заложенная в Концепции, состояла в следующем:

1.Оцениваются расходные полномочия всех уровней бюджетной системы.

2.В соответствии с закрепленными расходными полномочиями перераспределяются доходные источники всех уровней бюджетной системы.

3.Сохранившиеся дисбалансы бюджетной системы компенсируются за счет финансовой поддержки из ФФПР и Фонда регионального развития

(ФРР).

Большинство вопросов, предложенных в Концепции, в том числе закрепление расходных полномочий, собственные доходы бюджетов и принципы межбюджетных отношений нашли свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, принятом 31 июля 1998 г. и вступившим в действие с 1 января 2000 г. Установленное статьей 48

133

Бюджетного кодекса РФ условие о том, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, формально позволяло территориальным бюджетам рассчитывать на получение необходимых средств, если в недостаточном объеме, то в большей степени позволявших обеспечить необходимые расходы. Но в дальнейшем возобладала тенденция к централизации получаемых доходов на уровне федерального бюджета. Так, если в 2000 г. доля налоговых доходов федерального бюджета составляла 56,5 % от доходного потенциала консолидированного бюджета, в 2001 г. она была увеличена до 59,6 %, в 2002 г. до 62 %, в 2003 г. до 59 %.

В 2001 г. Правительство Российской Федерации разработало и утвердило Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. Ее основной целью явилось установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.

С момента принятия Правительством Российской Федерации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., были достигнуты значительные позитивные результаты. В частности, сделан большой шаг в направлении уточнения расходных полномочий всех уровней бюджетной системы. Удалось продвинуться в направлении разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Существенно усовершенствован механизм распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах

134

организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» », а также Постановление Правительства №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Бюджетный кодекс РФ с изменениями и дополнениями устанавливает нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты различных уровней бюджетной системы страны. Это позволит повысить предсказуемость и стабильность доходной базы бюджетов. Увеличится заинтересованность региональных и местных органов власти в создании условий для экономического роста. Вырастет налоговый потенциал на соответствующих территориях.

Вместе с тем, согласно заключению Счетной палаты, расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти, являющееся целью реформы, не подкреплено необходимым финансированием. Некоторые положения законов не увязаны с законопроектами по реформе государственного и местного самоуправления. Исключение, например, из текста Бюджетного кодекса категорий "минимальные государственные социальные стандарты", "минимальная бюджетная обеспеченность" противоречит социальной направленности реформ. Необоснованно исключены полномочия и функции органов государственной власти по составлению прогнозов консолидированного бюджета РФ. Снижается их ответственность за сбалансированность бюджетной системы в целом на региональных и местных уровнях. Ослабляется влияние представительных органов власти различных уровней на формирование и распределение средств межбюджетных трансфертов. Принятые поправки не позволяют увеличить объем средств выше уровня инфляции для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Предусматривается сохранение жесткой зависимости доходной базы консолидированных бюджетов субъектов от отчислений от федеральных налогов и сборов. На долю федеральных налогов и сборов, закрепляемую за

135

бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, в 2005 г. приходилось 78 % налоговых доходов этих бюджетов.

Впоследние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов, растет разрыв между государственными обязательствами и бюджетными ресурсами для их обеспечения. Не случайно в бюджетных посланиях Президента на 2005

и2006 гг. акцент сделан на необходимости оптимизации бюджетных расходов с учетом их рациональности и эффективности. Вопрос о сбалансированности доходной и расходной частей бюджетов разных уровней, безусловно, – одно из главных направлений реализации принципов бюджетного федерализма.

Число регионов, имеющих дефицит бюджета, выросло в последние годы с 42 до 63. Все больше региональных и местных бюджетов не справляются с полноценным финансированием расходов за счет собственных средств. Растет их зависимость от финансовой поддержки из федерального бюджета. Причина – сокращение собственных доходов территорий и усиление их централизации.

При осуществлении политики централизации доходов нужно учитывать, что критерием для определения предела централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы должна быть та граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает как общегосударственным, так и региональным и местным интересам.

Вусловиях излишней централизации доходов, сокращения собственных доходов бюджетов регионов и муниципалитетов, изъятия у них своих налоговых источников и наделения их социально значимыми мандатами первостепенную важность приобретает проблема бюджетного выравнивания. Как уже было отмечено, в доходах региональных и

136

местных бюджетов возрастает доля дотационных форм бюджетного регулирования. В 1999 – 2002 гг. произошло резкое снижение удельного веса налоговых и неналоговых доходов территориальных бюджетов с 90,5 % до 80,5 % и, соответственно, увеличение в той же степени удельного веса финансовой помощи и компенсаций из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации при снижении налоговой составляющей (отчислений от регулирующих налогов) в средствах межбюджетного регулирования. Данный момент очень существенен: он противоречит задаче ориентации на собственные силы, порождает иждивенческие настроения у региональных и местных властей, гасит заинтересованность в наращивании собственного налогового потенциала. В результате, при таком подходе, ни о какой эффективной работе, заинтересованности, устойчивости и экономическом росте говорить не приходится.

С 2005 г. было установлено распределение практически всех налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, что привело к законодательному закреплению доходных источников между бюджетами различных уровней.

Что касается финансируемых расходных обязательств субъектов, то в 2005 г. они увеличились на 304,6 млрд рублей при одновременном уменьшении финансируемых расходных обязательств местных бюджетов на 321,2 млрд рублей.

Большая часть средств финансовой помощи в настоящее время направляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов (регионов). Ежегодно методики оказания федеральной помощи, общие принципы распределения средств меняются. Не соблюдаются единые подходы распределения финансовой помощи регионам. Нарушается равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральным центром. Целесообразно формирование ФФПР обусловить нормой, связанной напрямую с прогнозным объемом налоговых доходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

Составной частью методики распределения средств ФФПР является расчет индекса налогового потенциала, основывающийся на прогнозе

137

налоговой нагрузки в определенных отраслях экономики, промышленности. Индекс должен быть одинаковым на всей территории страны. Для расчета индекса налогового потенциала региона используется линейная зависимость между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости. Это не совсем оправдано, так как существует определенная прогрессивность налогообложения. При одной и той же величине добавленной стоимости может быть разная величина прибыли.

Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, основными каналами финансовой помощи являются пять созданных фондов, результаты деятельности которых оцениваются с помощью разных параметров:

-по уровню доходов на душу населения до и после выделения финансовой помощи региональным бюджетам;

-по доле финансовой помощи в доходах региональных бюджетов.

Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов выросла с

появлением Фонда компенсаций. Выделение с 2000 г. из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации средств компенсационного характера в отдельный фонд – Фонд компенсаций – в целях покрытия задолженности федерального бюджета по переданным им так называемым «нефинансируемым мандатам» явилось шагом вперед. Но поскольку этот вопрос решен не путем передачи регионам дополнительных налоговых источников, не осталось ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.

Рост зависимости регионов от финансовой помощи — негативное явление. Попытка перехода к финансированию федеральных мандатов — факт позитивный.

В целом сложившаяся система финансовой помощи регионам неэффективна.

Во-первых, нет механизмов, гарантирующих большую обеспеченность регионов, получающих финансовую помощь.

Во-вторых, текущие расходы федерального бюджета носят стихийный характер. Выравнивание диспропорций не происходит.

138

Таким образом, в настоящее время все же ограничивается самостоятельность регионов. В частности сохраняется зависимость доходной базы бюджетов субъектов от отчислений федеральных налогов и сборов, увеличивается финансовая нагрузка на бюджеты субъектов в условиях зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета, основные налоговые доходы по-прежнему остаются на федеральном уровне. В то время как совершенствование федеративных отношений на региональном и местном уровнях требует дополнительных бюджетных расходов.

Все это говорит о том, что в настоящее время представляется совершенно необходимым создание в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельных регионов, адекватной современным представлениям об эффективности и справедливости.

Бюджет 2005 г. явился началом кардинальной реформы бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям.

По первому направлению – реформированию системы расходных полномочий – в 2004 г. сделано много: приняты важнейшие законы по разграничению полномочий внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство начиная с 2005 г. стало полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов ежегодно, то теперь эта практика прекращается.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений стало существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат стал определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

139

Второе основное направление бюджетной реформы – переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит также в смешении акцентов – от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных перспектив. В процессе работы над бюджетом 2005 г. Правительство подготовило сводный доклад о целях и показателях деятельности федеральных министерств. Он позволил обеспечить прозрачный контроль за достижением целей и задач, поставленных Президентом перед Правительством, и тех задач, которые Правительство определило для себя. Теперь каждое федеральное министерство знает, что оно должно сделать для выполнения этих задач, и можно осуществлять контроль легко просчитываемых целевых показателей.

Предприняты шаги по повышению эффективности федеральных целевых программ как одного из важнейших инструментов государственной бюджетной политики. В 2005 г. был предусмотрен значительный рост объемов финансирования федеральных целевых программ – со 180 млрд руб. в 2004 г. до 257,8 млрд руб. в 2005, что составило 8,5 % всех расходов федерального бюджета против 6,7 %, утвержденных Законом о бюджете на 2004 г. При этом 122 млрд руб., или почти 70 % общего объема средств, направлялось на реализацию 38 федеральных целевых программ, т.е. количество их сокращено, а средств на их реализацию выделяется намного больше.

В 2005 г. Правительство разработало порядок формирования и использования нового инструмента – ведомственных целевых программ, который обеспечил реализацию программно-целевых принципов

140

бюджетного планирования на уровне министерств и ведомств и позволил им осуществлять свои расходы в соответствии с приоритетами государственной политики.

Третье ключевое направление бюджетной реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

На первом этапе были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти. В результате примерно треть функций признана избыточными или дублирующими, еще около 20 % потребовали сокращения или уточнения. К настоящему времени в результате проделанной работы штатная численность федеральных органов исполнительной власти в центре и на местах уже сокращена более чем на 20 тыс. человек. Правительство проводит работу по оптимизации подведомственных федеральным органам исполнительной власти унитарных предприятий и государственных учреждений, поскольку значительное их число выполняет властные полномочия, включая контроль и надзор, являющиеся исключительной прерогативой органов власти, а также ведет деятельность, не соответствующую целям их создания и, таким образом, сдерживает развитие конкуренции в силу их монопольного положения. Рассмотрена работа более 30 тыс. государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Часть из них будет сохранена в федеральной собственности, часть передана субъектам Федерации, а оставшиеся, чья деятельность не связана с реализацией государственных функций, подлежат реорганизации, отчуждению из госсобственности и приватизации. К 2007 г. в федеральной собственности, в основном, останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции

141

стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности. Неприватизированными могут остаться объекты инфраструктуры федерального значения, действующие в неконкурентном секторе экономики.

На пути внедрения новой системы межбюджетных отношений стоят значительные трудности как общего, так и частного порядка. Во-первых, для предлагаемой методики на всех уровнях требуется огромный статистический материал, а некоторых показателей пока еще просто не существует. На уровне местного самоуправления необходимо иметь статистическую информацию для расчетов налогового потенциала территории, точный учет претендентов на все виды льгот. На всех территориях могут возникнуть проблемы кассового обслуживания бюджетов. Вряд ли все органы Федерального казначейства готовы к работе с ними.

Несомненно, существуют общие схемы решения государственных и местных проблем, но в каждой стране есть своя специфика. И опыт зарубежных стран для нас тоже является поучительным, применимым в российских условиях.

Например, как в России, так и в Италии продолжаются процессы внутренней миграции и урбанизации, для огромного числа муниципалитетов характерны крохотные размеры и, соответственно, скудность ресурсов, что создает проблемы в формировании финансовой базы органов местного самоуправления. Для решения подобных проблем в Италии стали организовывать промежуточные структуры: с одной стороны, ассоциативного типа (союзы муниципалитетов); с другой стороны, провинции и города-метрополии, располагающие более крупными ресурсами для планирования территории и содействия местному развитию. Для решения вопросов местного значения стали практиковать создание "функциональных автономий", которые взаимодействуют с властями в своих районах, муниципалитетах. К таковым, например, относятся торговые палаты, местные ярмарки, школы, некоторые центры здравоохранения, межмуниципальные предприятия сферы услуг и ряд других.

142

Продолжением этих проблем является "ассиметричность федерализма". По ряду причин (исторических, географических, экономических и др.) муниципальные образования не способны развиваться на одном уровне и, как следствие, невозможно повсеместное утверждение налоговой автономии. Поэтому правительством Италии была предложена идея внедрения "асимметричности федерализма". Она заключается в том, что если одни районы пока не способны принять на себя всю ответственность, связанную с автономными правами, то это не должно стать препятствием к получению автономии другими районами. Подобная практика получила широкое распространение в Китае. Но здесь она применяется в отношении регионов, а не муниципальных образований. По мнению китайских ученых, успех экономики Китая достигается умением удерживать региональные различия в рамках допустимой диспропорциональности, не перерастающей в противостояние регионов. Эффективность применения обусловлена следующими факторами:

1)высокими темпами роста экономически развитых территорий, в результате которых обеспечивается накопление капитала, используемого как инвестиции в слаборазвитые районы;

2)неограниченные ресурсы рабочей силы на территориях со слаборазвитой экономикой (на западе и в центре), которые могут быть использованы для стабильного развития ее восточной части (более экономически благоприятной);

3)эффективность внешних связей на Востоке стимулирует реформу и общее экономическое развитие;

4)специальные экономические зоны обеспечивают экспериментальную площадку реформ.

Кроме того, создаются благоприятные условия для полного развертывания преимуществ экономики регионов.

Экономически отсталых территорий в России во много раз больше, чем экономически развитых, и, кроме того, они расположены неравномерно, сосредоточены в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока. Думается, что применение данной политики могло бы быть эффективным, если определить наиболее перспективные отрасли (предприятия) на

143

отсталых территориях и с помощью налоговых рычагов сделать их инвестиционно привлекательными. На сельскохозяйственную продукцию, очевидно, необходимо увеличить спрос за счет госзаказа.

Существующая бюджетная ассиметрия в России, имеющая тенденцию к росту, дает основание утверждать, что действующий механизм бюджетного регулирования не оказывает должного влияния на ее сокращение и реализует преимущественно выравнивающую, но не стимулирующую функцию. Безусловно, в России в условиях значительной дифференциации уровня социально-экономического развития регионов, которая объяснима рядом объективных причин (климатических, географических, исторических), бюджетное выравнивание просто необходимо. Но важно, чтобы оно обосновывалось именно этими объективными причинами, а не возможностью того или другого региона лоббировать свои интересы. При реализации межбюджетного выравнивания важно отталкиваться от необходимости обеспечения минимально необходимого уровня и качества социальных услуг в регионах. Чтобы не снижать мотивацию достаточно сильных регионов в наращивании налогового потенциала, правильным и, главное, справедливым будет учитывать порядок распределения регионов по степени бюджетной обеспеченности до выравнивания, и сохранить его таким же после реализации межбюджетных мероприятий. Власти территорий должны быть заинтересованы в наиболее полном и своевременном сборе налогов в бюджетную систему страны, в рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств.

Следует отметить, что большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, вступили в силу с 1 января 2005 г. В то же время, нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступили в силу с 1 января 2006 г.

Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений закрепляется письмом Министерства финансов Российской Федерации № 06-06-01 от 20.06.2005 г., которым была утверждена Концепция и методика

144

формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на 2006 год и на среднесрочную перспективу.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2006 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и основными показателями перспективного финансового плана на 2006 – 2008 гг.

Основу раздела “Межбюджетные трансферты“, как и в предшествующие годы, составляют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, фонд софинансирования социальных расходов, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, фонд развития муниципальных образований и региональный фонд компенсаций.

Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов. В Хабаровском крае средства данного фонда распределяются в соответствии с законом Хабаровского края от 29.09.2005 г. № 297 «О порядке образования краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методике распределения дотаций из указанного фонда».

В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

В целях финансирования муниципальными образованиями в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам муниципальных образований, в составе расходов регионального бюджета образуется региональный фонд софинансирования социальных расходов. В

145

составе фонда на 2006 – 2008 гг. предусматриваются субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации по осуществлению мер социальной поддержки ветеранов труда; выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей; обеспечению социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Объем Фонда на 2006 – 2008 гг. формируется исходя из размеров фонда, предусмотренного на 2005 год, увеличенного на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен), а также с учетом доведения уровня софинансирования из федерального бюджета расходов по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг до 15 % от расчетных расходов бюджетов регионов.

Распределение средств регионального фонда софинансирования социальных расходов по оказанию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан и выплате детских пособий (кроме предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг) производится исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований после распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов» субсидии из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов предоставляются субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, отобранным на конкурсной основе, двумя частями в течение 2 лет по итогам выполнения этапов реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов.

На 2006 г. планируется увеличение объема фонда по сравнению с 2005 г. в 2,4 раза или до 1412,4 млн рублей. Указанное увеличение связано

146

с тем, что предполагается выделение средств субъектам Российской Федерации, отобранным в рамках первого и второго конкурсных отборов, двумя частями, рассчитанных исходя из объема фонда, утвержденного на 2005 г., увеличенного на уровень роста потребительских цен в размере 7 %. Кроме того, для успешной реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в составе фонда учтены средства в сумме 128,4 млн рублей для муниципальных образований, отбор которых был произведен в 2005 г. В 2007 – 2008 гг. из фонда предполагается выделение средств субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, претендующим на получение субсидий из Фонда и отобранных в рамках проведения двух последующих конкурсов.

Использование средств фонда направлено на реализацию программ реформирования региональных и муниципальных финансов, погашение и обслуживание долговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, реализацию социально значимых мероприятий и проектов.

Вцелях оказания финансовой поддержки местных бюджетов в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства, объема расходных обязательств в составе расходов регионального бюджета образуются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

В2006 году предусматривается реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая потребует дополнительных средств субъектов Российской Федерации на обеспечение межбюджетного выравнивания муниципальных образований, выполнение ими возложенных обязательств. В этой связи объем дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований в 2006 г. существенно возрастет. Законом Хабаровского края «О краевом бюджете на 2006 год» данные средства предусмотрены в размере 772403 тыс. рублей. Часть указанных дотаций сформирована за

147

счет безвозмездных перечислений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поступивших в региональный бюджет в 2005 г.

На 2007 – 2008 гг. объем дотаций определен исходя из базового объема дотаций, сложившегося в 2005 г. и прогнозируемого уровня роста потребительских цен в размере 6 и 4 % соответственно.

Объем финансирования расходов на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальнокультурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления на 2006 г. определен в сумме 12942,9 млн рублей с учетом завершения расчетов по погашению задолженности, необеспеченной финансированием в 2005 г., и расходов, определенных по актам приемапередачи, представленным субъектами Российской Федерации в 2004 г. в связи с завершением сроков передачи объектов, установленных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Вбюджетах на 2006 – 2008 гг. предусмотрено сохранить финансовую поддержку закрытых административно-территориальных образований.

Вцелях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, делегируемых для исполнения органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в составе расходов федерального бюджета по подразделу «Фонды компенсаций» образуется Федеральный фонд компенсаций.

Всостав Федерального фонда компенсаций включены субвенции на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)», на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и на регистрацию актов гражданского состояния.

Распределение средств Федерального фонда компенсаций производится с учетом нормативов финансовых затрат на выполнение соответствующих полномочий и численности отдельных категорий граждан.

На 2006 год планируется сформировать Фонд в сумме 62366,9 млн рублей (без учета расходов на выполнение федеральных полномочий по регистрации актов гражданского состояния).

148

Средства на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России (СССР)», рассчитаны исходя из объема, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 г.», увеличенного на рост потребительских цен в 2006 г. в размере 7 %. На 2007 – 2008 гг. объем указанных средств определен, исходя из прогнозируемого уровня роста потребительских цен в размере 6 и 4 % соответственно.

В2005 г. объем средств в Федеральном фонде компенсации на реализацию мер социальной поддержки инвалидам, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, ветеранам, (кроме ветеранов труда и тыла) был определен с учетом численности лиц, обращающихся за получением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг и затрат организаций жилищно-коммунального комплекса, предоставивших эти услуги.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам местного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» установлены новые подходы формирования Федерального фонда компенсаций.

Всоответствии с этим законом расчет необходимого объема средств на финансирование данных мер социальной поддержки граждан должен производиться исходя из численности граждан, имеющих право на указанные льготы, федеральных стандартов предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц

исоциальной нормы площади жилья. В результате объем средств, выделяемых из Федерального фонда компенсаций на оплату отдельным категориям граждан жилья и коммунальных услуг возрастет в 2006 г. по сравнению с 2005 г. в 2 раза и составит 58658,4 млн рублей.

Всостав подраздела также будут включены средства на реализацию других расходных обязательств РФ с учетом положений федеральных законов от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в

149

законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам местного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» такие как: на осуществление полномочий по тушению лесных пожаров в сумме 500,0 млн рублей, на осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находящимися во владении сельскохозяйственных организаций – 726,0 млн рублей.

Всоставе межбюджетных трансфертов в 2006 г. на финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности в части реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков предусмотрено 2036,6 млн рублей. Указанные средства будут направлены на снос и переселение граждан из ветхого жилья, содействие созданию новых рабочих мест для высвобождаемых в процессе реструктуризации работников угольной отрасли, а также переселение граждан из неперспективных шахтерских городов и поселков.

Всвязи c разграничением расходных полномочий и централизацией средств водного налога в федеральном бюджете предусматриваются средства на капитальный ремонт гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и бесхозных гидротехнических сооружений

всумме 670 млн рублей.

Всвязи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения на 2006 – 2008 гг. предусматриваются средства в сумме 30,7 млн рублей

150

ежегодно на осуществление полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Кроме того, для дополнительного финансирования полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства на 2006 г. предусмотрены ассигнования в объеме 11285 млн рублей. Указанные средства будут направлены бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий с последующим их использованием на государственную поддержку растениеводства и животноводства, субсидирование процентных ставок по кредитованию сельхозтоваропроизводителей, страхование посевов сельскохозяйственных культур.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ все территории субъектов Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы. Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа. Новые подходы к территориальной организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования в новом федеральном законе таких вопросов как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным районам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Новое законодательство существенно меняет систему внутрирегионального финансового выравнивания с помощью трансфертов. В новой версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность создания на

151

территории одного субъекта РФ трёх видов региональных фондов по выравниванию душевой бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из районного фонда финансовой поддержки поселений, сформированного на местном уровне. Законом уточнены требования к формированию и распределению средств этих фондов.

Кроме того, законом предусмотрена возможность формирования в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда муниципального развития и регионального фонда софинансирования социальных расходов, которые по своим целям аналогичны схожим федеральным фондам. Предусматривается возможность формирования и иных фондов финансовой помощи местным бюджетам.

Федеральным законом закреплено положение, согласно которому использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

152

Законом предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых «отрицательных трансфертов», субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законом предусмотрены субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

Процесс предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета планируется осуществлять с использованием сложившейся практики оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. Фактически существующие подходы к составу федеральных фондов, через которые распределяются средства между региональными бюджетами, а также основные подходы к распределению этих средств получают закрепление на законодательном уровне. Подобные же подходы нашли отражение в новой редакции Бюджетного кодекса применительно к формированию и распределению региональных фондов, аналогичных по своей сути соответствующим федеральным фондам.

Вместе с этим, изменилось и понятие «собственные доходы» бюджета, которые теперь включают не только налоговые и неналоговые доходы, но и безвозмездную финансовую помощь бюджетов других уровней в виде дотаций.

Таким образом, в 2003 – 2005 гг. в Российской Федерации был принят ряд законодательных актов, завершивших перевод межбюджетных отношений на качественно новый виток развития. Изменения федеральной нормативно-правой базы требуют концентрации усилий на внедрении новых фискальных инструментов в практическую деятельность

153