Перспективы федерализма

1. Основные направления развития федеративных отношений за рубежом.

2. Реформирование российского федерализма.

Литература

1. Варламова Н.В. Современный российский федерализм: конституционная модель и политико-правовая динамика. М., 2001.

2. Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002.

3. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005.

4. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.

5. Нечаева Т.В. Совершенствование процедуры участия субъектов РФ в федеративном законодательном процессе // Журнал российского права. 2006. № 10.

6. Тимашова Т.Н. Канадская модель федерализма. М., 2002.

I. Международная политическая реальность такова в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется и в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания.

Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады.

Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что это проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Это вывод подтверждает, и то обстоятельство, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, - США, ФРГ и других, - ничто демократии не угрожало.

2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армии, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.

Международный опыт доказывает две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации Конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит.

Сторонники сверхфедецентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения {Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада. Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

5. Мировой опыт не знает примеров и преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и

Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие "социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы.

6. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной аласти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами.

Мировой опыт подсказывает, что сохраняются и успешно функционируют лишь те федерации, которые эффективно решают задачи, для реализации которых они были созданы, своевременно перестраивающиеся, модернизирующиеся в соответствии с изменениями, происходящими как внутри этих государств, так и на международной арене. Поэтому современные федерации не представляют собой раз и навсегда застывший объект – они находятся в постоянном изменении и развитии.

II. Российский федерализм постсоветского периода представлял собой противоречивую комбинацию декларативных советских принципов национально-территориального устройства та центральной власти. Для и модели номинального конституционализма было характерно лишь демагогическое провозглашение свободы национального самоопределения, которое стало реальностью лишь в условиях распада государства постсоветского периода. Федерализм стал эволюционировать в сторону нацио­нального сепаратизма и политической децентрализации, фактически - в направлении конфедерации. В противо­вес этому в основу создания федераль­ных округов были положены уже чисто рациональные критерии. В качестве возможных критериев нового территориально-государственного деления ранее обсуждались географические, экономические и военно-политические. Тенденция к экономической интегра­ции регионов страны шла в последнее время безотносительно к существую­щему национальному и административно-территориальному делению. Так возникли наметившиеся ранее регио­нальные экономические объединения, в которых консолидировались истори­чески сложившиеся территории в усло­виях перехода к рыночной экономике. Однако при формировании новых фе­деральных округов предпочтение было отдано не географическим или эконо­мическим факторам, а военно-поли­тическим.

Военно-политические факторы оп­ределили, по-видимому, сходство но­вых федеральных округов с внутренни­ми военными округами. В связи с этим более приемлемо образование семи фе­деральных округов - Центрального (центр - Москва), Северо-Западного (Санкт-Петербург), Северо-Кавказского (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск). Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывались в указе с реализацией им «своих конституционных полномочий, повышением эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованием системы контроля за исполнением их решений». Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому давлению противопоставлялось новое, отвечавшее, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности, экономической эффективности и политической целесообразности. Проблема, однако, заключалась в том, что эта, внешне чисто административная реформа, ставила под вопрос конституционные принципы российского федерализма.

Другой принципиальной инициативой в том же направлении стало реформирование верхней палаты Совета Федерации, внешне также представленное как развитие существующих конституционных положений. Не меняя структуры этого высшего законодательного института действующее законодательство радикально изменило порядок его формирования и его реальное место в системе разделение властей. Членами Совета Федерации по новому закону становились (в качестве представителей от соответствующего субъекта федерации) не губернатор и глава законодательного собрания, как это было ранее, а любой гражданин страны, достигший 30 лет. Причем решение о его избрании должно приниматься тайным голосованием и оформляться соответствующим законом субъекта федерации. Члены Совета Федерации должны отныне работать на постоянной профессиональной основе, а срок их полномочий ограничивался четырьмя годами. Член Совета Федерации не может быть одновременно депутатом законодательного органа власти либо представительного органа местного самоуправления и, что особенно важно, - «занимать иные государственные должности категории "А", а также выборные муниципальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе». Тем самым под предлогом реализации принципа разделения властей отсекались губернаторы, главы законодательных собраний, мэры и представители высшей региональной бюрократии. В качестве политического ком­промисса центра с членами существо­вавшего Совета Федерации интерпре­тировалось создание нового высшего совещательного государственного ин­ститута - Государственного совета Российской Федерации, Указ о созда­нии которого президент подписал 1 сентября 2000 г. В состав нового уч­реждения предполагалось включить гу­бернаторов и глав республик, однако его статус с самого начала определял­ся как консультативный.

В полном составе Государственный совет собирается лишь раз в три месяца (что исключает постоянную профессиональную работу). Практическое ведение прерогатива президиума, включающего по одному губернатору (или президенту республики) от каждого из семи созданных федеральных округов. Его состав станет сменяться каждые полгода. Подобная структура Государственного совета преследовала ряд целей: осуществление направленной селекции представительства руководящих кадров и их ротацию; функционирование системы обратных связей с регионами; централизованный контроль за деятельностью высшей исполнительной власти в регионах. Закон "Об общих принципах ор­ганизации законодательных (предста­вительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 6 октября 1999 г.) устанавливает взаимную ответ­ственность законодательного и испол­нительного органов власти субъекта федерации за непринятие мер по устра­нению установленного судами проти­воречия изданных ими актов Конститу­ции и федеральным законам.

В случае уклонения законодатель­ного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от выполнения решения суда по делам о несоответствии регионального закона Конституции закон наделяет президента правом роспуска данного законодательного (представительного) органа. Сходным образом в случае на­рушения Конституции или федераль­ного законодательства высшим долж­ностным лицом субъекта федерации либо действовавшими по его поруче­нию структурами исполнительной вла­сти президент наделяет правом применения мер воздействия на соответ­ствующее должностное лицо в виде объявления ему предупреждения, а при повторном нарушении - правом отрешения его от должности. Кроме того, президентполучил право назначать временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта федерации (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта федерации) в случае отреше­ния прежнего от должности или вре­менного отстранения от исполнения своих обязанностей на период рассле­дования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Таким образом, концепция рефор­мирования российского федерализма включает изменение существующего административно-территориального деления путем его укрупнения (феде­ральные округа); изменения порядка формирования верхней палаты парла­мента; наделения президента исклю­чительно обширными полномочиями по роспуску региональных законода­тельных собраний и отрешению от должности избранных глав субъектов федерации. Реализованные в совокупности, эти законы призваны были создать новый - централизованный тип федерации, имеющий устойчивую тенденцию к унитарной модели власти. Решающим элементом данной системы становятся новые центры региональной власти - федеральные округа, а инструментом проведения в жизнь - полномочные представители президента.

Эффективность федерализма непременно надо рассматривать с позиции его основных составляющих: цивилизационной, политической, экономической, правовой, духовно-культурной и нравственной. Основными направлениями совершенствования федеративных отношений в нашей стране, по мнению Н. Добрынина, являются:

1. Обеспечение геополитической стабильности федеративной структуры;

2. Конкретизация конституционно модели федерализма, в том числе конституционно-правовое закрепление единого статуса субъекта федерации;

3. Закрепление на конституционном уровне децентрализации властных полномочий;

4. Перестройка бюджетно-налоговых отношений, т.е. оптимальное установление налогов и пропорциональное распределение доходов по уровням власти в соответствии с закрепленным объемом полномочий;

5. Создание единой системы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления¹.