Правовые способы федерального принуждения

1. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.

2. Формы федерального принуждения.

3. Контроль федерации в отношении ее субъектов в РФ.

Литература

1. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: Конституционно-правовые аспекты. М., 1998.

2. Гончаров И.А. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.

3. Домрин А. Федеральная интервенция в деле субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.

4. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализация в Конституции РФ // Государство и право. 2000. № 2.

5. Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. № 9.

6. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.

7. Сафина С.Б. Федеративное государство: правовой аспект. Уфа, 2003.

8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

I. Институт федерального вмешательства в зарубежных федерациях.

Верховенство федеральной государственной власти, необходимость

обеспечения единства экономической и политической организации федера­тивного государства являются основанием осуществляемого федерацией кон­троля над деятельностью ее субъектов. Виды и формы этого контроля разно­образны и обычно устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться в порядке обычая. Эти формы контроля могут быть разделены на текущие (обычные) и чрезвычайные. К текущим формам контроля относятся, например, финансовый: налоги, субсидии, дотации, займы; судебный - по спорам о разделении компетенции, о действиях органов или должностных лиц; контроль по линии исполнительных органов, т. к. органы исполнительной вла­сти, как правило, образуют единую вертикаль.

Институт федеральной интервенции в дела штатов предусмотрен кон­ституциями латиноамериканских федераций - Аргентины, Бразилии (см. ст.ст.34 -36 Конституции), Мексики, Венесуэлы, а также конституцией Эфиопии 1994 года. В случае массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных причин президент, при­влекая армию, вправе распустить органы штата, назначить для управления штатом своего представителя. Президент принимает декрет о федеральном вмешательстве по просьбе законодательной или исполнительной власти, Верховного федерального суда или генерального прокурора. Декрет об ин­тервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и назы­вающий уполномоченное на это лицо, в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или Законодательному собранию шта­та; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. При отпаде­нии оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.

В Аргентине, начиная с 1853 года, было более двухсот случаев феде­ральной интервенции. Однако в XX веке этот институт почти исчез из прак­тики, но конституции сохранили эту меру как резервное оружие федерации. В Конституции США институт федеральной интервенции не предусматрива­ется, но вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в 60 - 80-х годах для пресечения расистских беспорядков, неповиновения гу­бернаторов штатов, для принудительного исполнения решений Верховного Суда и других актов федеральных органов.

Приостановление собственного управления субъ­екта федерации предусмотрен Конституцией 1975 г. Папуа-Новой Гвинеи. В отличие от трех ранее названных способов эта мера осуществляется не гла­вой государства, а правительством с последующим утверждением парламен­том. В этом случае законодательное собрание распускается, исполнительный орган смещается, управление провинцией переходит непосредственно к фе­деральному правительству. Приостановление собственного управления воз­можно при коррупции в ее органах, развале управления, несоблюдении кон­ституции.

Введение всех способов чрезвычайного контроля в субъектах федера­ции возможно только на определенный срок, который может быть продлен только парламентом или его верхней палатой.

Своеобразный контроль предусмотрен федеральными властями ФРГ. В случае необеспечения властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказа земли участвовать в планировании и строительстве феде­ральных автомагистралей, прекращения землей своего участия в работе Бун­десрата может осуществляться федеральное принуждение в соответствии со ст.37 германского Основного закона. Использование Бундесвера (федераль­ных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, дача указаний землям и их властям, при необходимости также отстранение правительства земли, роспуск парламента земли, назначе­ние федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд.

II. Федеральное принуждение (вмешательство) - правовой институт, содержащий систему норм, определяющих основания, формы и порядок дей­ствий федеральных органов власти по отноше­нию к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных пра­вонарушений или при угрозе наступления послед­них в целях охраны интересов общества и союз­ного государства. Его сущность выражается в по­нуждении к исполнению возложенных на органы власти субъектов конституционных обязаннос­тей либо применении к этим органам или долж­ностным лицам дополнительных лишений (обре­менении) личного или организационного (неиму­щественного) порядка.

По мнению А. Домрина, является видом государственно-правово­го института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме¹. И.А. Умнова отмечает наличие сход­ства института президентского правления с ре­жимом чрезвычайного положения².

С нашей точки зрения, федеральное принуждение (вмешатель­ство) как по характеру, так и по системе ис­пользуемых средств не соответствует основ­ным признакам института чрезвычайного по­ложения. Можно выделить как минимум три таких отличия. Во-первых, при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта федерации, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к феде­ральным властям. Во-вторых, в случае введе­ния мер федерального вмешательства времен­но меняется система разграничения предметов ведения и полномочия органов власти федера­ции и субъектов, а именно: органы власти фе­дерации получают право осуществлять испол­нительные и распорядительные полномочия органов власти субъектов по предметам совме­стного ведения и предметам исключительного ведения субъектов, а в ряде случаев они также осуществляют и законодательные функции. В-третьих, характер мер, вводимых при феде­ральном вмешательстве, как правило, указыва­ет на неспособность региональных властей осу­ществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законода­тельства вследствие беспорядков, восстания ли­бо невыполнения властями субъектов предпи­саний федеральных законов, т.е. имеется ярко выраженная региональная направленность. Ос­нования же для введения чрезвычайного поло­жения свидетельствуют о действии стихийных природных сил или возникновении техноген­ных катастроф, затрагивающих, как правило, значительную часть территории государства, а также о появлении факторов угрозы общена­циональной безопасности вследствие попыток вооруженного захвата власти в стране либо внешней агрессии. Для подтверждения послед­него довода можно обратиться к ст. 15 Евро­пейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также к ст. 4 Международ­ного пакта о гражданских и политических пра­вах, где ясно обозначено, что основанием для введения чрезвычайного положения может быть исключительно "угроза жизни нации", а не какой-то обособленной территории¹. Вмес­те с тем нужно отметить, что отдельные меры федерального принуждения в отношении субъ­ектов федерации, а именно их органов власти, могут быть применены и в условиях режима чрезвычайного положения, особенно в случае отсутствия в законодательстве самостоятель­ной регламентации института федерального вмешательства.

Классификация мер (средств) феде­рального принуждения может, на наш взгляд, основываться на разграничении обязывающих мер и способов прямого принудительного воз­действия.

1) Средства обязывания: дача феде­ральными органами государственной власти обязательных для исполнения указаний органам власти субъекта федерации по приведению в со­ответствие с федеральным законодательством их правовых актов или к выполнению требова­ний федерального законодательства; принятие решения федерального суда, обязывающее ор­ганы государственной власти субъектов феде­рации выполнять конкретные распоряжения федеральных органов либо разрешившее спор о компетенции в пользу федерации, а также при­знающее недействительным правовой акт субъ­екта федерации.

2) Средства прямого принуждения: ликвида­ция самостоятельной системы государственной власти в субъекте федерации (роспуск законода­тельного органа, отстранение от должности гла­вы высшего органа исполнительной власти);, пе­рераспределение совместных предметов ведения и полномочий в пользу органов государственной власти федерации; осуществление федеральны­ми органами власти всех или части полномочий, принадлежащих субъекту; назначение специаль­ного представителя федеральной власти для осу­ществления управленческих функций в субъекте; ввод специальных военных или полицейских под­разделений для поддержания (восстановления) правопорядка.

Кроме того, можно предложить и градацию средств федерального принуждения, основан­ную на критерии достижения правового резуль­тата:

средства, устанавливающие потерю юридиче­ской силы правовых актов (отмена актов органов власти субъектов федерации);

средства, направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы испол­нительной власти);

меры, в целом изменяющие правовой статус территории (ввод войск, режим федерального уп­равления).

III. Практика применения Конституции 1993 г. показала явные пробелы конституционного регулирования механизмов воздействия федерации на ее субъекты.

Приостановление Указом Президента действия законов субъектов РФ, противоречащих Конституции и федеральному законодательству одновременно с обращением с запросом в Консти­туционный Суд о соответствии их Конституции России; роспуск законодательного органа и отстране­ние от должности высшего должностного лица (главы исполнительной власти) субъекта Указом Президента РФ в случае издания ими нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству после установ­ления фактов этих нарушений в решениях Конституционного Суда и отказа от устранения выявленных нарушений в течение трех месяцев; назначение Президентом с согласия Совета Федерации представителя федеральной власти для координации и осуществления государственного управления в субъекте федерации, в отношении которого применены меры федерального принуждения; введение подразделений милиции и внутрен­них войск в субъект федерации, где происходят массовые беспорядки, систематически нарушаются федеральные законы и парализованы властные структуры в соответствии с Указом Президента с согласия Совета Федерации или в случае его неполучения, но после решения (заключения) Конституционного Суда

В частности, ситуация, связанная с мерами по наведению конституционного порядка в Чечне, когда одним Указом Президента РФ было предусмотрено введение чрезвычайного положения на территории республики и прямо названы некоторые меры, подтверждающие использование вооруженных сил для ликвидации немеждународного вооруженного конфликта (Указ Президента от 30 ноября 1994 г.). Но через несколько дней другим Указом он был признан утратившим силу, и фактически введенное чрезвычайное положение на территории Чечни было заменено на «меры по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности» (Указ Президента РФ от 11 декабря 1994 г.). Указом Президента от 9 декабря 1994 г. Правительству России было поручено применить «все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности» в соответствии со ст. 114 Конституции России, что правительство и реализовало, приняв Постановление от 9 декабря 1994 г. Несмотря на постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., согласно которому последний Указ Президента, так же как и постановление Правительства, был признан соответствующим Конституции, а в отношении Указа от 30 ноября 1994 г. производство было прекращено, нельзя, на наш взгляд, рассматривать вердикт высшей судебной инстанции как адекватный буквальному смыслу конституционных норм. Российская Конституция и законодательство содержат такие пробелы в регулировании использования силы на территории субъекта федерации, какие не сможет восполнить ни один суд. В любом федеративном государстве использование спецподразделений полиции либо армии для подавления массовых вооруженных беспорядков на части (а тем более всей) территории субъекта федерации требует предварительного или последующего утверждения со стороны высшего законодательного органа страны, что осуществляется на основании прямых конституционных положений и норм соответствующих федеральных законов. В Конституции РФ до сих пор отсутствуют положения о возможности федерального вмешательства, а Закон «О чрезвычайном положении», действовавший на тот момент, не предусматривал подобного рода действий со стороны федеральных органов власти в отношении субъектов федерации. На наш взгляд, до внесения изменений в законодательство нельзя рассматривать действующие конституционные положения в качестве правовой основы для применения федерального принуждения.

В данном контексте представляется возможным рассмотреть функции института полномочных представителей как инструмент федерального вмешательства. Прежде всего обращает на себя внимание параллелизм функций полпредов по отношению к функциям региональной правительственной власти и правоохранительных органов. Создана, по мнению Медушевского А.Н., параллельная горизонтальная административная структура, призванная преодолеть территориальную и ведомственную разобщенность и навязать региональным властям определенный тип поведения, обеспечить если не абсолютный, то внешний характер их подчинения. Это позволило сравнивать их с институтом генерал-губернаторства в поздней Российской империи, реализовавшим сходные функции делегированных административных полномочий самого императора в условиях растущей политической дестабилизации. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», полномочия полпредов можно разделить на следующие категории:

1. координационно-согласительные (функция взаимодействия государственных органов);

2. консультативные (рекомендации Президенту РФ);

3. собственно представительские (внесение предложений Президента РФ в орган государственной власти субъектов РФ);

4. согласительные (при кадровых назначениях);

5. контрольные.

По сути, в стабильные периоды, полпреды – инструмент координации и контроля, в кризисные – непосредственного воздействия на поведение региональной элиты, поведение директив Президента, минуя региональную власть.

С 1999 года ответственность органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации» за принятие норма­тивных правовых актов, противоречащих законодательству федерации и по­влекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности государства, его национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. В качестве мер федеративной ответственности вводятся (при условии соблюдения ряда процедур) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта федерации и отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Существует также рад инсти­тутов, правомочных применять меры воздействия к субъектам Российской Федерации. Это и право Президента Российской Федерации приостанавли­вать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и право судов общей юрисдикции подвергать оценке с точки зрения соответствия закону акты любого органа, и разрешение дел о соответствии нормативных правовых актов федеральной Конституции Конституционным Судом Российской Федерации, и право принесения протеста Прокуратурой, и заключение Министерства юстиции в случае несоответствия правового акта субъекта федерации Конституции Российской Федерации.