Тема 11. Государственное управление окружающей средой

Понятие виды и функции государственного управления окружающей средой. Особенности экономических инструментов в управлении природопользованием. Административные инструменты в природопользовании. Принципы экологического нормирования: понятие о ПДК, МДК, ПДУ, ВДУ и др. Лицензирование и лимитирование в природопользовании. Нормативная база. Экологическая сертификация. Понятие о экологическом менеджменте предприятий. Глобальный, региональный и локальный мониторинг природной сред

Особенности государственного управления природопользованием: сущность, методы, функции

Опыт многих развитых стран мира свидетельствует о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит государству. Даже в тех странах, где официально провозглашается принцип невмешательства государства в хозяйственные процессы (например, в США), на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неординарной сфере, как природопользование, где диапазон государ­ственного воздействия может быть весьма широким – от прямого адми­нистративного принуждения до формирования институциональных усло­вий рыночного саморегулирования тех или иных областей природополь­зования.

Управление природопользованием – это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению соблюде­ния хозяйствующими субъектами требований в области охраны окружа­ющей среды.

Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).

Методы управления природопользованием

Методы управления – это способы воздействия на поведение и дея­тельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального при­родопользования и охраны окружающей среды. Применяются следующие основные методы управления:

• административные (командно-распорядительные) – обеспечивае­мые возможностью государственного принуждения;

• экономические – создающие непосредственную материальную заин­тересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере при­родопользования;

• социально-психологические – методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации и т. п.).

В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демок­ратическими традициями широкое распространение получили так назы­ваемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Размещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях ры­ночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельнос­ти природопользователей и ее экологических последствиях является мощ­ным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998), которую подписали и ра­тифицировали Республика Беларусь и другие постсоветские государства, обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информаци­онные методы управления.

Функции управления природопользованием

Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т. е. видов деятельности, воздействую­щих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

• нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

• учет природных объектов и ведение природных кадастров;

• осуществление мониторинга окружающей среды;

• экологический контроль, экспертиза и аудит;

• эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

• экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

• разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

Административные методы управления

До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государства природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природопользователями, а также сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускае­мой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые по­просту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.

Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:

• планирование, в том числе формирование целей, задач, определе­ние необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансо­вых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;

• проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;

• подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;

• технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяй­ственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;

• выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование раз­личных видов природопользования, осуществление мониторинга окружа­ющей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых ак­тов и т. п.

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т. п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления эко­логических норм и требований.

В соответствии с белорусским законодательством «государственными стандартами и иными техническими нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды устанавливаются требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды к товарам (работам, ус­лугам), технологическим процессам и соответствующим методам контро­ля. В государственных стандартах и иных технических нормативных пра­вовых актах на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды» (Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»).

Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды, и соответственно этому в мировой практике различают следующие их виды.

Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в при­родной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, т. е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмос­ферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешен­ных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного произ­водственного процесса – эмиссионные стандарты – регламентируют уро­вень выбросов/сбросов из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называе­мых предельно допустимыми выбросами/сбросами (ПДВ, ПДС), прово­дят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязне­ние и суммирования выбросов/сбросов всех источников.

В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются вре­менные нормативы – временно согласованные выбросы/сбросы (ВСВ, ВСС), – когда по каким-то объективным причинам нормативы ПДВ(С) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на опре­деленный ограниченный срок с условием достижения уровня ПДВ(С) в результате реализации соответствующей программы по сокращению выбросов/сбросов.

Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, существуют весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.

Стандарты качества продукции, или товарные стандарты, регламентируют экологичность продуктов, изделий, сырья и т. п. (нормативы содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п.).

Начало рыночных преобразований на всей территории бывшего СССР требует безусловного соблюдения странами СНГ единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организа­ция по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, раз­рабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и экологического управления – стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по внедрению и использо­ванию системы экологического управления, руководство по экологичес­кому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции. Изучение, освоение и «принятие на вооружение» международной системы стандартов ИСО 14000 будет спо­собствовать совершенствованию системы управления природопользова­нием в наших странах.

Помимо экологических стандартов (нормативов) административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.).

Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда это становится жизненно необ­ходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пес­тицида ДДТ после того, как выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции об охране озонового слоя (22 марта 1985 г.) и Монреальскому протоколу (16 сентября 1987 г.) по веществам, разрушающим озоновый слой, к концу XX в. предполагался полный запрет на производство и потребление хлор-фторуглеродов, приводящих к разрушению озонового слоя. Если же мас­штабы воздействия (потребление или производство какого-либо веще­ства, лов рыбы, вырубка лесов и т. п.) должны быть лишь ограничены, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения.

Разрешения, или лицензии, выдаются природопользователям, желающим закрепить юридическое право на проведение хозяйственной или иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Лицензии дают право на пользование одним видом при­родного ресурса (или на один вид воздействия на окружающую среду) в установленном месте и на определенных условиях, выдаются на определенный срок и возобновляются через установленное время. В большинстве постсоветских государств выдаются специальные лицензии на пользование ресурсами недр, водо-, земле- и лесопользование, а также разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных, вылов рыбы.

В США разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу хозяйствующими субъектами осуществляются администрацией Штатов при условии достижения ими национальных стандартов качества воздуха. В странах ЕС выдача разрешения на выбросы является обязательной процедурой для всех крупных промышленных объектов и энергетических установок. Для этого предприятиям выдают комплексные разрешения, или лицензии, в которых указывается не только вид разрешенной деятельности, но устанавливаются параметры допустимого воздействия на все компоненты окружающей среды. Работа по внедрению таких разрешений ведется и в нашей стране.

Главный принцип административного управления природопользова­нием в Беларуси – разрешительно-запретительный. Суть его состоит в том, что Минприроды Республики Беларусь и его органами (или другими уполномоченными властными структурами) устанавливаются лимиты на пользование природными ресурсами, выбросы либо сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и т. д. В соответствии с ними субъектам хозяйствования выдаются разрешения на природопользование (например, разрешения на заготовку леса (билет лесоруба), на специальное водопользование, на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу и т. п.).

Ответственные работники Минприроды и его органов или других уполномоченных властных структур имеют право приостанавливать деятельность хозяйствующих субъектов в случае их несоответствия экологичес­ким требованиям, составлять протоколы и налагать административные взыскания на граждан и должностных лиц за нарушения природоохранного законодательства.

Экономические методы государственного управления окружающей средой

Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания административных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на окружающую среду и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических мето­дов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использо­вании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической по­литики. Однако успешное применение стоимостных механизмов возмож­но лишь при четко регламентируемой системе государственных стандар­тов, разработка и реализация которых требуют использования админист­ративных методов, директивно ограничивающих нерациональное приро­допользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законо­дательство, прогнозирование и планирование природопользования и при­родоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нор­мирование качества окружающей среды, лимитирование объемов выбросов загрязнений и др.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отно­шениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода дей­ствий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и произ­водственных проектов, сужается область применения управленческих фун­кций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится, в основном, к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т. п.

На макроуровне воздействие властных структур приобретает характер регулирования, что предполагает снижение степени «зарегламентиро-ванности» природоохранной деятельности, отказ от прямого вмешательства органов государственного управления в деятельность субъектов хозяйствования, безусловного приоритета командно-распорядительных методов, административного давления.

Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и административных методов управления, исключающее прежнюю «сверхрегламентацию» природоохранной деятельности, позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования. Схематически современная система регулирования природопользования (экономического регулирования) представлена на рис. 11.

Таким образом, государственное управление природопользованием – это деятельность государства по организации рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях. Государственное управление объединяет административные, экономические и социально-психологические методы и опирается на экологическое законодательство. Экологическое законодательство включает ряд законов, соблюдение которых обязательно для всех граждан, находящихся на территории нашей страны. Нарушение законодательства влечет за собой административную, экономическую и в тяжелых случаях уголовную ответственность. Для контроля за соблюдением экологического законодательства разработана система экологического нормирования, которая объединяет нормативы качества среды и нормативы допустимого экологического воздействия.