Тема 4. Развитие местного самоуправления в России и зарубежных странах.

1.Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II , хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели все сословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно- воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I .

Земская реформа 1864 года. Правовой базой реформирования местного самоуправления стало "Положение о губернских и уездных земских учреждений от 1 января 1864г", согласно которому земства формировались в результате выборов. Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах. Положение устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или курии, избирателей: уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого имущества, крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями, на раздельно проводимых съездах.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого конкретного уезда; а также лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо имеющие годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которых затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей; лица обладающие собственностью стоимостью от 500 рублей до 3 тыс.руб.

Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Сельское общество направляло представителей на волостные сходы, на которых назначались выборщики. Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных уездного земского собрания.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами.

Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо. Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные сессии собирались не позднее сентября и не могли длиться более 10 дней; губернские - не позднее декабря и продолжались в течении 20 дней. Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компетенции. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или "общим государственным пользам".

Предметами ведения органов земств были: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями; способы прекращения нищенства; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охрана хлебных посевов и др. На органы земств возлагалось также содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные. Происходило совмещение полномочий по решению местных задач с полномочиями в сфере государственного управления.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы. Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число членов управы до шести человек. Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских органов губернского масштаба. Как видно, деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные. В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета - т.е. полномочия исполнительно распорядительного характера.

Городская реформа 1870 года.

По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. "Городовое Положение" от 16 июня 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа.

Положение, послужившее правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права. Все избиратели - плательщики городских налогов, делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской Думы. Горожане вносились в список избирателей в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. они следовали " по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах". Действовало общее правило: в состав избирательных собраний допускались только русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течении трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием или судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья.

Городская Дума избиралась на срок 4 года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 70 человек. Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава орган исполнительный - городскую управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и Думу и управу.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову.

По Городовому положению 1870 года городской Думе предоставлялось право устанавливать в пользу города целую систему сборов и налогов, принятие в пользу города пожертвований, установление общих правил заведования городским имуществом. Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции городское управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем законодательство предусматривало ответственность городского общественного самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований различных компаний, обществ.

На уровне волостей, сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина и некоторые другие должностные лица.

Позднее, при Александре III, с целью устранения определенных недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления, были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.).В ходе реализации земской реформы земские учреждения возникли в 34 губерниях европейской части России. В Сибири и на окраинах страны земства не вводились.

В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России, происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично - заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению.

2. Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной – к губернской и этой последней – к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникли конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с закона ми, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.. С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых законах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Таким образом, советский период характеризуется следующим:

-реальная власть находилась в руках партийных комитетов;

-выборы проходили на безальтернативной основе и под контролем партийных органов;

-местные Советы были слишком многочисленны, что значительно снижало эффективность их работы;

-отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения.

3. Выделяют различные этапы реформирования местного самоуправления в 90 - годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды:

1. 1990-1991г. Этот период характеризуется принятием в 1990г Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".Начинается качественная перестройка местной власти.

2. 1991 - 1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные нормативные акты, как Закон РСФСР 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

3. Осень 1993 г. Характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система Советов. Происходит передача функций представительных органов власти исполнительным органам - соответствующим местным администрациям. Ведется работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

4. 1993 г. – 1995г. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжался до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления а Российской Федерации» от 28.08.1995года.

5. 1995г –по 2003год., т.е до принятия одноименного закона от 06.10.2003 года.

6. 2003г – по настоящее время.

4. Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах.

В Великобритании – родине классических муниципальных форм – сложился тип местного самоуправления, получивший на звание англосаксонского. Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др.

Одна из характерных черт этой системы – отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Однако правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления выполняют свои задачи. Другой характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является утвердившийся в XIX в. в Великобритании принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом.

Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом -действовать в пределах своих полномочий, т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. Большую роль в правовом регулировании деятельности местных органов власти играют также местные и частные парламентские статуты, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного (субординационного) законодательства.

В США в результате эволюционного развития городского самоуправления сложились три основные формы организации городского управления:

- система «мэр – совет» действует более чем в половине само управляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре, ибо его реальная власть далеко не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура избрания (мэр избирается либо непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания: мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.;

- система «совет – менеджер» (или «городской управляющий»). В соответствии с этой формой городского управления мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника – менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию;

- «комиссия». Подобная форма городского самоуправления встречается достаточно редко и существует, как правило, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции сове та и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Наряду с англосаксонской системой местного самоуправления в ряде зарубежных государств действует муниципальная система, которая в основе своей имеет французскую модель местного управления.

Основные принципы организации самоуправления во Франции, заложенные еще в конце XVIII – начале XIXв., существенно отличались от лежащих в основе организации местного самоуправления в Великобритании. Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест. В распоряжении опекающей центральной власти находилась широкая гамма средств с различными наименованиями (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение, отзыв, отставка, роспуск и др.), имевшая единственную цель – жесткое подчинение себе деятельности местных коллективов. Ключевую роль в системе местного управления Франции играл префект, являвшийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и представителя государства в департаменте – префекта, который наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. В необходимых случаях он вправе направлять решения коммун в административный суд на предмет их отмены как противоречащих закону.

Муниципальный совет может быть распущен указом президента страны. Мэр также может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Таким образом, для французской модели местного самоуправления характерно наличие контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны представителей центральной государственной администрации. Кроме того, необходимо отметить, что в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

Наряду с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления в качестве самостоятельной муниципальной системы обычно выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии.

Местные органы власти в Германии образуются в районах, городах в ранге районов и общинах. Статус общин в Германии характеризуют следующие положения: община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

Вопросы организации общин в федеральных землях Германии решаются по-разному. Выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: а) магистратный; б) бургомистерский; в) северо-германский; г) южно-германский.

При магистратной форме организации местного самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется магистратом – коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя), заместителей бургомистра. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным органом общины.

Бургомистерская форма организации местного самоуправления предполагает, что бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

Северогерманский вариант организации местного самоуправления характеризуется тем, что в представительном органе общины председательствует бургомистр, избираемый ее представительным органом. Кроме того, избирается также городской голова (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного управления.

Особенностью организации местного самоуправления при южно германском варианте является то, что наряду с органом представительной власти в качестве главного органа общины рассматривается также обербургомистр, который избирается гражданами. Обербургомистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины.