Тема 11. Местное самоуправление

В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Местное самоуправление – один из ключевых элементов демократического государственного устройства и развития. Деятельность государственных чиновников любого ранга не может заменить общественную деятельность граждан, проживающих в городах, поселках, селах, деревнях, т.к. лучше них никто не знает местных проблем и способов их решения.

Естественно, что управленческие функции население доверяет осуществлять избранным ими специалистам (лицам), из которых формируются местные органы власти. В советское время местные органы были частью государственного органа.

Будучи властью особого рода, местное самоуправление выражает волю населения муниципального образования и опирается на правовые, территориальные и финансово-экономические основы.

Первые шаги по реформированию местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему как к местному самоуправлению были приняты в 1990 г. в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отдельного от государственной власти, происходило постепенно. Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» местная администрация была включена в систему местного самоуправления как орган с исполнительно-распорядительной функцией, не относящийся к государственной власти. В конце 1991 г. в соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР местные органы власти были наделены имуществом, необходимым для функционирования муниципальных образований. К собственности муниципальных образований отнесены объекты жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, физической куль-туры и спорта, пассажирский транспорт, автомобильные дороги, земельные участки, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов, для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, для организации охраны общественного порядка и другие виды. Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ было оформлено на конституционном уровне 21.04.1992 г. при конституционной реформе. В 1993 г. в соответствии с Указами Президента РФ была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям. Это значит, что короткое время в муниципальных формированиях отсутствовали представительные органы власти. Уже к концу 1993 г. в соответствии с Указом Президента было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления, в котором предусматривалось наличие не только главы местного самоуправления, но и представительных органов (городских дум, собраний представителей и др.), состоящих из выборных населением депутатов.

Правовые основы становления современного местного самоуправления были утверждены Конституцией РФ 1993 г. Она установила принципиальные положения о местном самоуправлении, которое соответствует общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления (ст. 72, ч. 1). Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации ряда специальных законов. Одним из них является ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 12.08.1995 г. В последующие годы законодательно были закреплены правовая, экономическая, финансовая и организационно-методическая основа местного самоуправления. Каждый этап снижал функции государственного управления и расширял права и объем компетенции местных представительных и исполнительных органов власти.

Современная система местного самоуправления составляет одну из основ Конституционного строя РФ и является признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ, самостоятельной и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Законодательство отвечает на ряд существующих вопросов, связанных с местным самоуправлением. Так, дается определение муниципального образования – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть населения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами осуществляется населением и(или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций и объектов.

Неправомерно представлять местное самоуправление как не зависящее от государства. Компетенция органов местного самоуправления закрепляется ФЗ. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, связанных, как правило, с постоянными контактами с населением, наделяя их полномочиями, государство передает для этого необходимые средства.

Так, на местный уровень передается:

• организация работы по медицинской, профессиональной и социально-бытовой реабилитации инвалидов;

• назначение и выплата компенсаций и пособий гражданина, имеющего детей;

• выдача санитарно-курортных путевок льготным категориям населения;

• организация работы по попечительству в отношении лиц, нуждающихся в уходе по состоянию здоровья и др.

Задача органов местного самоуправления заключается в следующем:

• управление муниципальной собственностью;

• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

• установление местных налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• организация образования и здравоохранения;

• обеспечение социально-культурного строительства;

• контроль за использованием земель;

• обеспечение населения энерго-, тепло- и водоснабжением и др.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю, самостоятельное решение вопросов местного значения, в т.ч. утверждение и исполнение местного бюджета. Органы государственной власти не могут выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

Законом восстановлено необходимое и важное право органов местного самоуправления координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном, социально-экономическом развитии муниципального образования.

На территории муниципального образования, как правило, функционирует множество немуниципальных хозяйствующих субъектов, которые имеют свои цели и задачи, но они заинтересованы в использовании ресурсов территории. Федеральный закон 2003 г. не возлагает на органы местного самоуправления каких-либо полномочий в данной сфере, однако наличие взаимных интересов муниципальной власти и немуниципальных хозяйствующих субъектов создает объективную основу для их взаимодействия.

Наличие большого количества успешных частных предприятий позволяет удовлетворять потребности населения в товарах и услугах, увеличивать занятость и финансовые поступления в бюджеты муниципальных образований. Во многих из них разрабатываются и реализуются муниципальные программы поддержки малого предпринимательства.

Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также уставами муниципальных образований. К числу выборных органов местного самоуправления относятся:

• представительный (законодательный) орган местного самоуправ-ления;

• глава муниципального образования (и иные выборные должностные лица, если это предусмотрено уставом).

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав такого органа определяется уставами соответствующих муниципальных образований. В исключительном ведении этого органа власти находятся вопросы:

• утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении;

• принятие планов и программ развития;

• установление местных налогов, сборов и тарифов на коммунальные и другие услуги;

• порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью;

• контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и др.

Представительный орган местного самоуправления может называться: Думой, Советом; различаться по численности. Порядок работы представительного органа регулируется уставом муниципального образования и регламентом, принимаемым представительным органом. Решения представительный орган принимает коллегиально, которые подлежат публикации в СМИ. Из числа депутатов представительного органа создаются комитеты (комиссии). Например:

• по бюджету;

• жилищно-коммунальной сфере;

• социальным вопросам;

• экономике;

• местному самоуправлению;

• мандатная комиссия и др.

После принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2009 г. к нему было принято дополнение, значительно расширяющее контрольные функции представительного органа муниципального образования. Местные депутаты будут ежегодно заслушивать отчет мэра (главы администрации) и получают право отправить его в отставку. Такое решение может быть принято по инициативе представительного органа или руководителя субъекта. При этом требуется, чтобы за отставку проголосовали не менее двух третей депутатского корпуса.

Правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления определяется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», специальными законами о статусе депутата местного представительного органа, в соответствии с которыми ему устанавливаются определенные гарантии и некоторые депутатские привилегии.

К гарантиям депутатов относятся:

• срок полномочий не может быть меньше двух лет;

• срок полномочий не может быть сокращен во время депутатских полномочий;

• местный иммунитет – ограниченная неприкосновенность депутата.

Привилегии:

• если депутат действует на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование, медицинское обслуживание);

• депутатам, работающим на общественных началах за время участия в представительном органе, выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.

Выборные должностные лица местного самоуправления

Выборными должностными лицами в большинстве муниципальных образований являются глава муниципального образования (эта должность названа в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Наименование главы муниципального образования определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ. Чаще всего их называют «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования. Глава муниципального образования в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» может быть избран двумя способами:

а) непосредственно гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (в этом случае это «сильный мэр»);

б) он может быть избран представительным органом из своего состава, т.е. из числа депутатов («слабый мэр»).

В Башкирии главы муниципальных образований до 2005 г. назначались президентом республики.

В любом случае он является руководителем исполнительного органа. Способ выбора данного руководителя определяет представительный орган при принятии устава. Компетенция главы муниципального образования в ФЗ № 131 до 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлена самым общим образом. Более подробно его компетенция определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. В разных субъектах она неодинакова, но, как правило, предусматривает:

• представлять интересы населения (города) муниципального образования на всех уровнях государственной власти и управления, в отношениях с другими муниципальными образованиями, общественными объединениями и партиями, предприятиями и организациями любых организационно-правовых форм, всеми юридическими и физическими лицами;

• обеспечивать условия для исполнения на территории муниципального образования законодательства РФ субъектов РФ и правовых актов представительных органов местного самоуправления;

• периодическую публикацию статистических данных о состоянии здравоохранения, окружающей среды, законности и правопорядка;

• прием граждан, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений и др. полномочия.

Глава муниципального образования вправе издавать распоряжения в пределах компетенции муниципального образования. Они могут носить нормативный характер на территории муниципального образования. Эти распоряжения не должны затрагивать сферу исключительных полномочий представительного органа. Нередко глава муниципального образования по должности входит в состав представительного органа и в этих случаях обычно председательствует на его заседаниях, подписывает правовые акты, принимаемые представительным органом, в этих случаях он обладает и правом вето, т.е. может не подписать акт, принятый представительным органом.

Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена и должность главы местной администрации. На практике в большинстве муниципальных формирований эти должности объединены.

Кроме представительного органа (Думы, Совета и пр.) и выборных должностных лиц (Мэра и т.д.) в муниципальном образовании могут функционировать и другие, невыборные органы и должностные лица, которые относят к исполнительно-распорядительным органам. Обычно такие органы называют местными администрациями, а их руководителя – главой администрации. На практике эту должность, как правило, занимает сам глава муниципального образования (в таком случае глава администрации, он же – глава муниципального образования – является выборным должностным лицом).

Совершенствованию законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирования развития муниципальных образований, совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России способствует новый ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый Государственной Думой 16.09.2003 г. Названный закон вступил в силу с 1 января 2006 г., в стране проведена большая работа по его выполнению, в т.ч.:

• по определению границ муниципальных образований;

• определению полномочий каждого муниципального образования;

• определению необходимых материальных и финансовых ресурсов для осуществления полномочий муниципальных образований;

• подбору и обучению муниципальных служащих;

• проведению по многим вопросам местных референдумов и др.

Вследствие затягивания работ по выполнению названного закона, отдельным субъектам РФ было законодательно разрешено продлить срок исполнения до 01.01.2009 г.

Реализация нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 г. № 131 означает по сути дела проведение современной муниципальной реформы. Это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которыми субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со временем принятия Конституции РФ 1993 г. Подтверждением служит тот факт, что в большинстве поселений субъектов РФ муниципальные образования до 2003 г. либо вообще не были организованы, либо функционировали только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов была лишена какой-либо политической автономности и практически полностью экономической самостоятельности. В 2004 г. при наличии в стране более чем 155 тыс. административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть больше 12,5 тыс. муниципальных образований. В середине 2007 г. в соответствии с требованиями нового закона о местном самоуправлении уже было зарегистрировано 24,5 тыс. муниципальных образований.

Масштабы этой работы наглядно прослеживаются на примере Ростовской области. До реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в области имелось всего 55 муниципальных образований, а в настоящее время их уже 463.

Новый закон о местном самоуправлении наделяет все территории (сельские поселения, городское поселение, муниципальный район, городской округ) правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, собственный бюджет. Ключевая идея закона – формирование на территории РФ двухуровневой системы местного самоуправления. При этом выделяют три основные типа муниципальных образований:

• городской округ;

• муниципальный район;

• городское, сельское поселение.

Одной из важнейших задач, решаемых новым Федеральным законом, является вовлечение населения в осуществление местного самоуправления, путем участия в муниципальных выборах, референдумах, собраниях, опросах, конференциях, сходах, публичных слушаниях, голосованиях по отзыву депутатов или выборного должностного лица, участия в территориальном общественном самоуправлении.

Главная цель муниципальной реформы – приблизить власти к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходимы четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

На федеральном уровне устанавливается обязанность государства в области местного самоуправления, в том числе путем:

• обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности муниципальных образований;

• установления минимальных государственных социальных стандартов;

• принятия федеральных программ развития местного самоуправления;

• регулирования и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления;

• компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых Федеральными органами;

• установления федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и др.

Субъекты РФ вправе устанавливать права и обязанности своих органов в отношении местного самоуправления. Они принимают законы о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе, о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований.

Становление современного местного самоуправления, способного решать основные задачи жителей, происходит сложно, сталкиваясь с трудностями формирования собственности, финансовой обеспеченности, взаимоотношениями с органами власти субъектов и зарубежными партнерами.

Для объединения усилий по отстаиванию своих прав и решения проблемных вопросов сообща муниципалитеты часто объединяются в различные советы, союзы и ассоциации. Федеральный закон о местном самоуправлении рекомендует создать «Единое общероссийское объединение муниципальных образований» взамен ранее существовавшего «Конгресса муниципальных общин».

Литература: [4, 10, 12, 14, 21, 22, 27, 28].