книги2 / 415
.pdf
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
ПРАВОВОЕ И ИНДИВИДУАЛЬНОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ОТНОШЕНИЙ
КОЛЛЕКТИВНАЯ МОНОГРАФИЯ
Москва
2021
- 1-
УДК 349.41 ББК 67.407 П 10
Ответственные редакторы:
Власенко Валерий Николаевич, заместитель заведующего кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия, председатель Совета молодых ученых и специалистов, канд. юрид. наук.
Краснова Ирина Олеговна, заведующий кафедрой земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия, д-р. юрид. наук, профессор.
Рецензенты:
Жаворонкова Н.Г., заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), д-р. юрид. наук, профессор;
Корнев В.Н., заведующий кафедрой конституционного права им. Н.В. Витрука РГУП, д-р. юрид. наук, профессор.
Правовое и индивидуальное регулирование природоресурсных отношений: коллективная монография / Под ред. В.Н. Власенко, И.О.
Красновой. – М., 2021. 208 с.
ISBN 978-5-91936-124-4
Коллективная монография посвящена современным вызовам, предоставляющим угрозу реализации рационального и устойчивого природопользования в России, правовым мерам противодействия данным угрозам. В исследовании предлагаются пути совершенствования правового и индивидуального регулирования в сфере природопользования.
Издание может быть рекомендовано ученым, практикующим юристам, аспирантам и студентам юридических вузов, практическим работникам, всем интересующимся вопросами охраны и использования природных ресурсов.
Монография подготовлена с использованием СПС «Консультант Плюс».
Издание осуществляется в авторской редакции.
© Коллектив авторов, 2021 © Российский государственный университет правосудия, 2021
- 2-
Авторский коллектив монографии
Абанина Е.Н., профессор кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, канд. юрид. наук, доцент;
Алексеева Н.А., старший преподаватель кафедры земельного и экологического права РГУП, канд.юрид.наук;
Боголюбов С.А., научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д-р. юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Васильева М.И., д-р. юрид. наук;
Власенко В.Н., доцент кафедры земельного и экологического права РГУП, канд. юрид. наук;
Волкова Т.В., судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии, член Научно-методического совета образовательных организаций и кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования ФАС России, канд. юрид. наук, доцент;
Дарков А.А., доцент кафедры гражданского права, гражданского и арбитражного процесса Государственного университета по землеустройству, Член-корреспондент Российской академии естественных наук, канд. юрид. наук;
Землякова Г.Л., ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН), д-р. юрид. наук, доцент;
Зрелов А.П., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина, Президент отделения «Верховенство права и развития», академик, член президиума IIA (в Генеральном консультативном статусе с Экономическим и Социальным Советом ООН с 1995 г.), советник Российской академии естественных наук, канд. юрид. наук, доцент;
- 3-
Иванова С.В., доцент кафедры юриспруденции юридического факультета экономики и права ФГБОУ ВО «Оренбургский государственный аграрный университет», канд. юрид. наук;
Липски С.А., заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, д-р. экон. наук, доцент;
Краснова И.О., зав. кафедрой земельного и экологического права РГУП, д-р. юрид. наук, профессор;
Марьин Е.В., доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости гуманитарного факультета ФГБОУ ВО «Московский государственный университет геодезии и картографии», канд. юрид. наук;
Мисник Г.А., профессор кафедры земельного и экологического права РГУП, д-р. юрид. наук;
Нахратов В.В., доцент кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству, канд. юрид. наук;
Попова О.В., доцент кафедры предпринимательского права Юридического института БФУ им. И. Канта, канд. юрид. наук;
Сиваков Д.О., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, канд. юрид. наук.
- 4-
Содержание
Предисловие________________________________________ 7
Глава 1. Природные ресурсы России: система и принципы правового и индивидуального регулирования___________ 9
§1.1. Правовой статус природных ресурсов как достояния многонационального народа Российской Федерации:
введение в проблему ___________________________________________ 9
§1.2. Принципы подотраслей природоресурсного права
и их реализация ______________________________________________ 16
§1.3. Современное значение концепции рационального природопользования в достижении целей устойчивого развития _____ 29
§1.4. Проблемы реализации права на предоставление
информации о природных ресурсах _____________________________ 36
§ 1.5. О публично-правовом характере природоресурсных договоров___________________________________ 63
Глава 2. Правовое и индивидуальное регулирование земельных и аграрных отношений____________________ 70
§2.1. Введение в принципы земельного права_____________________ 70
§2.2. Реализация принципов управления
земельными ресурсами: современный подход _____________________ 85
§2.3. Ограничение прав собственника, не использующего земельный участок, в аспекте реализации принципа сохранения целевого использования земель
сельскохозяйственного назначения ______________________________ 96
§2.4. Неоднократные изменения объема прав собственников
земельных долей как следствие непоследовательности государственной земельной политики
в правотворческой деятельности _______________________________ 102
§2.5. Реализация принципа платности землепользования __________ 114
§2.6. Прогностическая функция аграрного права _________________ 125
-5-
Глава 3. Правовое и индивидуальное регулирование горных, водных, лесных и фаунистических отношений_ 132
§ 3.1. Правовое регулирование застройки площадей залегания полезных ископаемых _______________________________ 132
§ 3.2. Проблемы реализации принципов и норм водного права ______ 139
3.3. Правовой режим искусственных земельных участков в Российской Федерации. _____________________________________ 152
§ 3.4. Теоретические и практические проблемы реализации принципа сохранения биологического разнообразия лесов _________ 158
§ 3.5. Правовое регулирование отношений в сфере использования животного мира:
актуальные проблемы и пути их решения________________________ 173
Заключение_______________________________________ 189
Перспективы совершенствования правового и индивидуального регулирования природоресурсных отношений________________________________________ 189
Библиография _______________________________________________ 193
- 6-
Монография посвящается памяти профессора Васильевой Марии Ивановны
Предисловие
Тема данного монографического исследования обусловлена возрастающей практической значимостью природоресурсного права для достижения стратегических целей государственной политики в области экологического развития России, которые включают решение социальноэкономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности1.
Данное исследование, во многом, – результат научных дискуссий, проводимых в стенах Российского государственного университета правосудия в рамках ежегодных международных конференций в память о выдающемся учёном с мировым именем, одном из основателей теории экологического права России Олеге Степановиче Колбасове2, внёсшего неоценимый вклад в развитие права окружающей среды.
Так, 1-2 марта 2019 г. в Российском государственном университете правосудия состоялась III Международная научно-практическая конференция на тему: «Применение принципов и норм природоресурсного права: проблемы и решения».
В конференции приняли участие ведущие правоведы высших профессиональных образовательных учреждений и научноисследовательских институтов Москвы, Екатеринбурга, Саратова, Калининграда и других городов Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Кыргызстан, представители государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, аспиранты, магистранты.
По итогам конференции был издан сборник научных статей3 и обзор конференции4.
1«Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30.04.2012)
2О творческом пути и научном наследии Олега Степановича см. подробнее: Колбасов О.С. Избранное. М., РГУП, 2017.
3См.: Применение принципов и норм экологического, природоресурсного и земельного права: проблемы и решения: Сборник научных статей. Отв. Ред. И.О. Краснова, В.Н. Власенко. – М., РГУП, 2019.-
312с.
4Власенко В.Н. Применение принципов и норм природоресурсного права: проблемы и решения
//Российское правосудие, 2020, № 3, с. 106-112.
- 7-
Данная коллективная монография содержит развёрнутую аргументацию тезисов, озвученных в рамках конференции и логически поделена на три главы.
В первой обосновывается значение природных ресурсов как достояния многонационального народа Российской Федерации, показаны принципы и особенности правового и индивидуального природоресурсных отношений.
Вторая глава посвящена природе и принципам правового и индивидуального регулирования отношений по охране и использованию земель как уникального объекта, регулирование которого одновременно исходит из представлений о нём как природном объекте, природном ресурсе, недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав.
Третья глава отражает особенности регулирования правового и индивидуального регулирования горных, водных, лесных и фаунистических отношений.
Теоретической, отправной точкой данного монографического исследования выступили научные позиции, последовательно изложенные в двух монографиях Президентом Российского государственного университета правосудия, доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации, заслуженным деятелем науки Российской Федерации, академиком РАЕН Валентином Валентиновичем Ершовым1.
Редакторы и авторы данного исследования решили посвятить эту работу памяти постоянного участника конференций, проводимых в Университете правосудия, доктора юридических наук, доцента, профессора кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии, ведущего научного сотрудника отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
– Васильевой Марии Ивановны, неожиданно покинувшей этот мир 15 ноября 2020 года на 58-ом году жизни. Она была высокопрофессиональным, интеллигентным, неравнодушным, заботливым, честным человеком. Её увлечённость работой, приверженность эколого-правовой науке снискали глубокое уважение и признательность коллег.
Светлая память о Васильевой Марии Ивановне навсегда останется в наших сердцах.
1 См. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. – М. РГУП, 2018.; Ершов В.В. Регулирование правоотношений: Монография. – М. РГУП, 2020.
- 8-
Глава 1. Природные ресурсы России: система и принципы правового и индивидуального регулирования
§ 1.1. Правовой статус природных ресурсов как достояния многонационального народа Российской Федерации: введение в проблему
Своим Постановлением от 9 января 1998 года Конституционный Суд перевел в практическое русло научных изысканий, правотворческой и правоприменительной деятельности категорию публичное достояние, установив этот статус по отношению к лесам1. Тем самым было активировано и конкретизировано действовавшее на тот момент положение преамбулы Закона РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1, в соответствии с которой «земля и ее богатства являются национальным достоянием народов России».2 В дальнейшем и вплоть до настоящего времени эта формула воспроизводилась судами много раз и статус публичного достояния был распространен на все природные ресурсы, а также землю.3 Эта практика и
«…лесной фонд - … публичное достояние многонационального народа России и как таковой явля-
ется федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 3 ст. 429
2Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально - экономического развития и благосостояния человека. // Ведомости СНД и ВС РФ, 05.03.1992, N 10, ст. 457.
3«…конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из статей 9…» // Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» //»Собрание законодательства РФ», 03.05.2004, N 18, ст. 1833;
- «…народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения…» // Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- «…понимание природных ресурсов как общенационального достояния и служащих одним из важ-
нейших элементов материальной основы для осуществления государством программ социального, экономического, экологического и иного развития» // Определение Конституционного Суда РФ от 12.04.2018 N 841-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Тихоокеанский терминал» на нарушение конституционных прав и свобод абзацем вторым подпункта «а» пункта 47 статьи 1, пунктами 6, 7 и 9 части 1 статьи 7 Федерального закона от 24 ноября
2014 года N 366-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;3 - «Лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в
целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим». // Решение Верховного Суда РФ от 06.12.2017 N АКПИ17-835 <Об отказе в удовлетворении заявления о при-
-9-
позиция суда сохранилась и после принятия в 2002 году нового закона «Об охране окружающей среды», уже исключившего положение о признании всех природных богатств достоянием народа РФ, когда формально законодательная основа для такого правового статуса уже была потеряна.
Постепенно достояние получило закрепление в экологическом законодательстве, но применительно лишь к отдельным природным объектам, и разместилось в преамбулах.
Помимо признания некоторых природных ресурсов достоянием народов РФ закон ограничивается только констатацией этого статуса по отношению к ограниченному кругу природных объектов, не уточняя и не определяя никаких особенностей их правового режима, отвечающих этому статусу. Собственно, и само содержание этого понятия осталось за пределами правового регулирования.
Возврат в юридический оборот в условиях современной России категории достояния как особого статуса природных ресурсов в правоприменительной и правотворческой практике пошло по пути многозначного толкования этой категории, что в итоге поддерживает ситуацию неопределенности относительно понимания ее значения и содержания. Можно выделить несколько подходов к пониманию этой категории.
Первый подход выработан судебной практикой. В формулировках судебных решений понятие достояния в отношении земли и других природных ресурсов получило довольно узкую интерпретацию. Достояние рассматривается, преимущественно, как неотъемлемый элемент правового режима государственной и даже скорее федеральной собственности на природные объекты и автоматически включается в имущественные правоотношения.
Как достояние государственная собственность в конституционноправовом режиме принадлежит всем, является общим благом всего многонационального народа России, не может быть присвоена отдельными народами. Такой подход является логически оправданным, когда закон, устанавливая федеральную собственность, ограничивает или исключает ее из гражданского оборота1, запрещая сделки, ведущие к отчуждению государственной собственности и устанавливая режим приоритета общего доступа граждан к природным объектам для свободного использования в личных целях. К примеру, можно уверенно согласиться с признанием достоянием народа лесов и земель лесного фонда, водных объектов, особо охраняемых природных объектов.
знании недействующим абзаца второго пункта 6 методики исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 N 273;
1 Гражданско-правовая концепция достояния самым недвусмысленным образом выражена в ГК 1922
года: «ст. 21. Земля является достоянием государства и не может быть предметом частного оборо-
та. Владение землею допускается только на правах пользования. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 (с
изм. от 02.02.1923)
«О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Гражданским кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. 1922. N 71. ст. 904
- 10-