книги2 / 415

чески не оправдано (затраты на его выдел превышали потенциальный доход от последующей сделки с ним).

Такое ограничение прав по распоряжению земельной долей привело к тому, что значительная часть долей (более 20%) так и осталась невостребованными (в научной литературе это понятие уже тогда широко применялось, хотя его легальное определение было дано 5 лет спустя). То есть, собственник у доли был, документы о том, что он собственник у него также имелись, но никаких юридически значимых действий в отношении своего имущественного права он не реализовал, и где находилась его доля, не знал (большей частью соответствующие таким долям земли использовались без какого-либо оформления агрохозяйствами1).

Поэтому поправки, внесенные в Закон об обороте сельхозземель в 2010 г.2, были направлены, главным образом, как раз на решение проблемы невостребованных земельных долей. С 2011 г. они позволяют органам местного самоуправления не только выявлять невостребованные доли и составить списки таких долей, но и после ряда процедур (в том числе судебных) признать их муниципальной собственностью. Закон отнес к невостребованным такие земельные доли, собственники которых: 1) умерли и в права наследования ими никто не вступил, 2) никак не распоряжались ими в течение 3 и более лет; 3) не были указаны в решениях органа местного самоуправления о приватизации соответствующих земель (об образовании земельных долей).

Следует отметить, что хотя ситуация с невостребованными долями назрела давно, и что 20 лет – это достаточный срок чтобы собственники долей определились, как они намерены реализовать свои права, указанные решения федерального законодателя, принятые в 2005 г. и 2010 г., свидетельствуют о полной смене прежней (социальной) идеологии по отношению к земельным долям и их собственникам. Выстраивается следующая последовательность. Сначала ограничиваются права по распоряжению земельной долей (с ней, по сути, ничего нельзя сделать, кроме как отдать ее на каком-либо праве агрохозяйству). Спустя 5 лет федеральный законодатель принимает норму, позволяющую изымать такие доли, которыми их собственники не распорядились (а они, фактически и не могут). Это позволяет судить о том, что начиная с 2005 г. социальный вариант решения проблемы земельных долей сменился на альтернативный (экономический).

1Ковалев А.М. Теоретические и правоприменительные проблемы вовлечения в оборот невостребованных земельных долей. // Бюллетень нотариальной практики, 2009. № 5, С. 44-47; Лукьянчикова С.Н. «Исключительная приватизация»: как не допустить злоупотребление правом при приобретении невостребованных земельных долей в льготном порядке. // Правовые вопросы недвижимости, 2016. №2, С. 37-40; Румянцев Ф.П. О судьбе невостребованных земельных долей. // Хозяйство и право. 2012. № 5 (424). С. 111-115.

2Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения». // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 1. – ст. 47.

-111-

В результате уже более 7 лет (с 2012 г.) в России идет процесс признания судами невостребованных долей муниципальной собственностью. Характеризуя его результаты, следует отметить, что за органами местного самоуправления в соответствующие списки были включены доли общей площадью в 18,5 млн. га, поддержали муниципалитеты только в отношении 5,5 млн. га (менее 30%)1 В качестве наиболее вероятных причин этого следует выделить:

-организационно-технические ошибки органов местного самоуправления, в том числе несоблюдение ими установленного порядка;

-отсутствие решения общего собрания участников сособственников

оместоположении части земельного участка, образуемого в счет невостребованных долей;

-сомнения судов в обоснованности включения долей в списки невостребованных. Так, если собственник земельной доли умер и в права наследования вступил его наследник, то 3-летний срок нераспоряжения долей (как основание признать ее невостребованной) начинается с момента перехода прав на нее к последнему. В этой части Пленумом Верховного Суда Российской Федерации даны специальные разъяснения – включенные в соответствующие списки и даже признанные невостребованными

земельные доли до момента признания их муниципальной собственностью наследуются на общих основаниях, установленных ГК РФ2;

-возможные конфликты между органами местного самоуправления и сельскохозяйственными организациями, фактически использующими соответствующие земли (признание невостребованных долей муниципальной собственностью может повлечь за собой дополнительные расходы для таких организаций, например, в виде земельного налога, а то и вообще предоставление выделенных в счет этих долей земельных участков иным лицам).

Переход прав на невостребованные земельные доли от граждан к муниципальным образованиям можно считать ограниченной по времени деприватизацией (это ограничение относится как к срокам ее проведения, так и к ее окончательному результату – впоследствии эта муниципальная земля через процедуру торгов должна вновь перейти к частным лицам).

Кроме того, следует отметить, что к настоящему времени в России легализованы два понятия: «земельная доля» (в 2002 г.) и «невостребованная земельная доля» (в 2010 г.). Причем второе раскрыто исключительно путем перечисления его отличий от первого. Но также в современном российском аграрном землепользовании существует и общая долевая собственность на земельные участки, возникшая вне связи с реорганизацией агрохозяйств в 1990-х гг. И возникает вопрос – это тоже земельные доли, и к ним нужно применять такие же правила оборота?

1О состоянии сельских территорий в Российской Федерации в 2016 году. Ежегодный доклад по результатам мониторинга. – М.: Росинформагротех, 2018, вып. 4 – 328 с. (Стр. 19).

2Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2012 г. № 9 «О судебной практике по делам о наследовании» // ИПС КонсультантПлюс. (п. 77).

-112-

Действующий Закон об обороте сельхозземель ответа на это не дает. В большинстве его норм (ст. 1, 5, 12 и др.) говорится о «доле в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения», но сначала в них речь идет о доле в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, а затем она же называется земельной долей (например, при определении прав ее собственника). При этом формулировка п. 1 ст. 12 – «без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности» признает тождественность земельной доли (возникшей в результате произошедшего в 1990-х гг. процесса приватизации земли) и любой другой доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Соответственно, возникает вопрос, надо ли применять к такой общей долевой собственности (возникшей по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством), нормы и ограничения, установленные для «обычных» земельных долей?

Подводя итог краткого анализа рассмотренных изменений законодательно закрепленных прав собственников земельных долей следует указать на то, что:

-при проведении государственной земельной политики все это время прослеживался приоритет текущих задач над стратегическими целями;

-для решения текущих задач широко применялся законодательный механизм (причем, без каких-либо оговорок по срокам действия прав и процедур);

-принимаемые решения были непоследовательны (как в относительно «незначительных» вопросах – круг лиц, становившихся собственниками, так и в глобальном, – что вообще делать с земельными долями);

-при выработке указанных решений игнорировались экономические, правовые и социальные реалии (так, всячески стимулируемый выдел каждой отдельно взятой доли – фактически – парцелляризации сельскохозяйственного землепользования ничем не обоснован, а решение распространить действие норм гражданского законодательства при принятии Закона об обороте сельхозземель на земельные доли не учитывало ни их правовой природы, ни наиболее распространенной тогда на практике структуры сделок с ними – преобладала аренда, которая оказалась запрещена этим Законом; интересы широкого слоя собственников долей с 2005 г. ущемлены);

-в отношении земельных долей отсутствует стратегия на перспективу - это долговременный институт нового аграрного сектора и сельскохозяйственного землепользования или временный инструмент реформирования земельных отношений, однократно примененный в конце прошлого века?

-113-

§2.5. Реализация принципа платности землепользования

1.Понятие и характеристика принципа платности землепользова-

ния. В новейшей российской истории плата за землю впервые была законодательно введена Законом РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю». Согласно этому закону использование земли являлось платным, а формами платы были арендная плата и земельный налог. Данный закон был направлен на стимулирование рационального использования и охраны земель, обеспечение эффективного землепользования с точки зрения экономического развития инфраструктуры в населённых пунктах. Законом были установлены различные ставки земельного налога. Размер земельного налога не соотносился с деятельностью собственников, земле-

пользователей, землевладельцев, а устанавливал конкретные платежи за единицу земельной площади на календарный год1.

Освобождались от уплаты земельного налога особо охраняемые природные территории, а именно заповедники, национальные парки, ботанические сады, учреждения здравоохранения.

Земельные участки, являющиеся объектами налогообложения, делились на два вида: земли сельскохозяйственного назначения и земли несельскохозяйственного назначения.

С началом экономических преобразований в России отсутствовал развитый рынок недвижимости. Государство было заинтересовано в формировании доходной части бюджета и закрепление платы за землю должно было обеспечить заданную цель. Нормативное закрепление размера платы за землю с одной стороны, устраняло субъективность подхода с позиции государственных органов при реализации принципа платности зем-

лепользования, а с другой стороны - не учитывалась экономическая ценность земли в зависимости от ее расположения 2.

Следует отметить то, что плата за землю в период с 1991 по 2005 год контролировалась в отсутствие систематизированной нормативно-

правовой базы, так как многие нормы имели место быть в «непрофильных» правовых актах3.

25октября 2001 года был принят Земельный кодекс РФ, который зафиксировал в статье первой платность использования земли в качестве принципа земельного законодательства .

1января 2005 года Федеральным законом от 29 ноября 2004 года № 141-ФЗ был признан утратившим силу Закон о плате за землю в той части, в которой он регулировал уплату земельного налога. Одновременно в На-

1Нурматов М.М. Плата за землю: сравнительно-правовой анализ законодательства Республики Узбекистан и Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017.№ 3. С. 107.

2Хотько А.В. Принцип платности землепользования – реализация в земельном законодательстве и правоприменительной практике: Дис. .. канд.юрид.наук. М., 2014. С. 55.

3Шкарин Е.О. Налог на землю в России конца XIX - начала XX и в современной Российской Федерации // Журнал Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 20. С. 44.

-114-

логовый кодекс была введена глава 31 «Земельный налог», которая контролирует порядок взимания земельного налога и действует по настоящее время.

Введение платности землепользования было обусловлено как минимум двумя факторами. Первый фактор заключается в том, что плата за пользование природными ресурсами, в том числе землей является источником пополнения государственного и местного бюджетов. Здесь плата за землю выступает в качестве фискального интереса государства (источника пополнения казны). Второй же фактор заключается в том, что плата за землю выступает в качестве стимулирования природопользователей к рациональному пользованию теми ресурсами, за которые они платят, и повышению эффективности их природоохранительной деятельности1. На данном этапе прослеживается экологический аспект, а именно сохранение земли как важнейшего компонента природы, основы жизни и деятельности народа. Введение платности землепользования объясняется необходимостью обеспечения в рыночных условиях рационального и эффективного использования земель, их охраны, а в целом - обеспечения экологизации платности землепользования.

Платность использования земли возникла после учреждения в России на законодательном уровне различных форм собственности и, в первую очередь, частной и муниципальной. Платность землепользования явилась логичным продолжением преобразования динамики природоресурсных отношений в процессе развития рыночных механизмов в России2.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации платность землепользования означает, что любое использование земли осуществляется на платной основе, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В качестве примеров исключительных случаев из принципа платности землепользования, установленных федеральными законами, можно назвать следующие:

1)не взимается плата за пользование землями ограниченными или изъятыми из оборота (например, земли государственных заповедников и национальных парков изъяты из оборота, а земли природных парков, государственных природных заказников ограниченны в обороте);

2)землепользование осуществляется без взимания платы при использовании земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков или установления сервитута (например, при проведении инженерных изысканий, капитального или текущего ремонта линейных объектов);

1Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М., 2008. С. 316.

2Волкова Т.В., Гребенников А.И., Королев С.Ю. Концептуальные проблемы развития земельного законодательства в сфере правового института управления земельными ресурсами // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 52 - 60.

-115-

3) в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

Однако, из буквального толкования п. 7 ч.1 ст. 1 ЗК РФ платным является только пользованием землей. Следует также учитывать, что при расширительном толковании, лица, имеющие земельные участки на правах собственности, владения, пользования или аренды платят не только за пользование (извлечение полезных свойств), но и за владение, т.е. обладание этими земельными участками, возможности хозяйственного господства над ними1.

Таким образом, необходимо иметь ввиду, что понятие платности землепользования должно толковаться расширительно и учитывать не только правомочие пользования, но и правомочие владения.

Платность землепользования способствует достижению следующих целей:

1)рациональное и эффективное использование земли;

2)охрана земель в условиях многообразия форм собственности на

землю;

3)сочетание частных и публичных интересов в сфере землепользования с приоритетом его экологизации2.

Платность использования земли представляет собой традиционный

принцип земельного права. Он является производным от принципа платности природопользования3 и находится в тесной взаимосвязи с основными началами налогового законодательства (земельный налог), а также принципом возмездности договора (договор аренды земель) и механизмом оценки земель.

Взаимосвязь принципа платности землепользования с принципами налогового, гражданского, экологического права, с экономикой есть проявление системности права, как нормативного регулятора общественных отношений. Причем основными функциями платежей за землю должны выступать не фискальные, а стимулирующие (регулятивные) и компенсационные (экологические). Стоит отметить несовершенство существующей в нашей стране системы платежей за природопользование и землепользование в частности, которая имеет чисто фискальный характер, и не играет стимулирующей роли в становлении ресурсосберегающего и экологически устойчивого пути развития России.

Таким образом, плата за землю (платность землепользования) представляет собой принцип земельного права, комплексное понятие, которое сочетает в себе финансовый и экологический аспекты – пополнение казны

содной стороны, и обеспечение рационального использования и охраны земли как важнейшего природного ресурса.

1 Нурматов М.М. Плата за землю: сравнительно-правовой анализ законодательства Республики Узбекистан и Российской Федерации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. ; 3. С. 108.

2Хотько А.В. Принцип платности землепользования – реализация в земельном законодательстве и правоприменительной практике: Дис. .. канд.юрид.наук. М., 2014. С. 26.

3Волков Г.А. Принципы земельного права: дис. …д-ра. юрид. наук. Москва, 2005. С. 204.

-116-