Глава 5. Договоры в сфере природопользования и экологии

§ 1. Договор в земельно-правовом регулировании

Е.А. ГАЛИНОВСКАЯ

Развитие земельных договорных отношений последних десятилетий справедливо связывается с либерализацией экономики, преобразованием собственности на землю, утверждением рыночных начал в обороте не только земельных участков, но и всей недвижимости, составляющей основные фонды хозяйственной деятельности.

Начало правовому оформлению этих процессов было положено принятием первых законов Российской Федерации о приватизации земель <1>. Включение в Конституцию РФ положений о многообразии форм собственности на землю и иные природные ресурсы потребовало в дальнейшем последовательного развития правового механизма включения земель в новый экономический оборот. С этого времени договор как правовая форма взаимодействия участников земельных отношений осваивается земельным правом.

--------------------------------

<1> См.: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе", Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1, Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и др.

В то же время нельзя сказать, что формирование системы и механизма правового регулирования договорных отношений, объектом которых является земля (земельный участок), завершено. И дело не столько в проблемах законотворчества, обладающего своей спецификой. Продолжаются дискуссии о соотношении и мере участия государства в использовании и обороте земель, о правовых способах обеспечения баланса социальных интересов в земельной сфере. Обсуждаются и иные не менее важные вопросы. Частью этого процесса оказываются и споры о надлежащем соотношении земельно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых и эколого-правовых начал в регулировании использования земли. Несмотря на сложность задачи, к ее решению подталкивают социальные процессы - рост и видоизменения экономической сферы и экономического оборота, важной частью которого оказываются земельные ресурсы; активизация планирования и программирования в государственном воздействии на социально-экономическое развитие общества; необходимость оптимизации мер рационального использования природных ресурсов в целях предотвращения ресурсного и экологического кризиса. При регулировании оборота земель как раньше, так и теперь нет возможности игнорировать и тот факт, что земля и ее части (включая земельные участки, территории) является в экономической сфере одновременно объектом и микроэкономических (опосредуемых в значительной части договором), и макроэкономических (для которых характерно государственное воздействие на общегосударственные и глобальные явления) процессов.

Правовое обеспечение таких многоуровневых процессов нуждается в детально проработанном, комбинационном механизме. Одной из важных задач правового регулирования в данном случае является достижение при заключении и реализации договора стабильности взаимодействия участников земельных договорных отношений, адекватного интересам участников соглашения и соответствующего закону реализации и защиты прав, а также исполнения обязательств, возникших из договора. Помимо сказанного, опосредованное договором взаимодействие между сторонами не должно нарушать права третьих лиц или требования охраны окружающей среды.

Вместе с тем существенной составляющей регулирования договорных отношений в сфере использования и охраны земель является то, что договор не должен создавать препятствий реализации мер государственной политики, направленных на обеспечение общих социальных интересов в использовании земель, включая достижение целей социально-экономического развития. Но следует подчеркнуть, что в социально ориентированном государстве приведенные задачи не должны ни конкурировать, ни преобладать одна над другой. Это следует и из основных принципов земельного законодательства, закрепленных ст. 1 ЗК РФ, и из установленного ст. 3 названного Кодекса понятия земельных отношений как отношений по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. На это направлен и реализуемый в правоприменении принцип баланса публичных и частных интересов при регулировании и реализации земельных отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г.

Возможность последовательной реализации названных идей и принципов уже заложена в законодательном регулировании. Так, несмотря на острые дискуссии, а в ряде случаев и благодаря им формируются общие, основанные на изучении социальных и экономических процессов, идеи и принципы правового воздействия на использование земельных ресурсов.

Несмотря на некоторую незавершенность теоретического и законодательного оформления, договоры прочно вошли в сферу земельно-правовых отношений. Ими опосредованы различные сделки между субъектами земельно-правового регулирования. На основании договора может быть приобретено право собственности на земельный участок, право аренды, право безвозмездного пользования земельным участком (ст. ст. 25, 37, 39.1 ЗК РФ). Договор аренды, договор безвозмездного пользования, соглашение о сервитуте являются основой пользования, а при заключении договора аренды в случаях, предусмотренных договором, - владения земельным участком. Договор аренды представляет собой одно из наиболее распространенных правовых оснований пользования земельным участком лицами, не являющимися собственниками земель. Сформировалась система договоров в области градостроительства, прямо не направленных на приобретение прав на землю, но являющихся основанием заключения договора на приобретение таких прав (договоры о комплексном освоении и развитии территорий). Последние рассматриваются в ряде случаев как договоры публичные <1> - во-первых, в связи с тем, что одной стороной в договоре является орган государственной власти или орган местного самоуправления, а во-вторых, цель таких договоров - обеспечение публичного интереса в освоении и развитии территорий, населенных пунктов или их частей, промышленных комплексов и т.п.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право: Монография. М., 2018. С. 183 - 184.

Специфика договорных земельных отношений, как и отношений природоресурсных, требует внимательного изучения. Не вызывает сомнений то, что правовые особенности заключения сделок с землей, в том числе и в форме договора, зависят от специфики правового режима земель и земельных участков. Напомним, что ЗК РФ установлено требование указания категории земель в договоре, предметом которого является земельный участок (ст. 8 ЗК РФ). Не меньшее значение имеют и естественные свойства такого объекта договорных правоотношений, как земельный участок <1>. В целом установленный на основании закона правовой режим территорий, зон, земельных участков и их частей, формирующийся в опоре на экономическое и социальное значение земли, государственную политику в отношении механизма государственного управления, довлеет над всеми составляющими - субъектным составом участников договора, содержанием установленных договором прав и обязанностей и др.

--------------------------------

<1> Не будем подробно останавливаться на таких давно известных и безусловно влияющих на регулирование всего спектра земельных отношений характеристиках земельных участков, как пространственная протяженность, количественная ограниченность, уникальность географических координат (местоположения), нерукотворность, высокая природоохранная значимость и др.

Вместе с тем повседневная договорная практика нуждается в постоянном и внимательном исследовании соотношения принципов и норм земельного законодательства и иных отраслей законодательства, регулирующих договорную сферу. Прежде всего это касается соотношения земельного и гражданского законодательства, тем более что предметом договора в соответствии с земельным законодательством является земельный участок, совмещающий в себе правовые признаки недвижимой вещи (ст. 6 ЗК РФ, ст. 130 ГК РФ и др.) и признаки природного ресурса (например, ст. ст. 101, 102 ЗК РФ) и территориальной основы пространственного развития (гл. 15 ЗК РФ, ГК РФ).

Проблема соотношения норм земельного законодательства с иными отраслями - гражданским, административным, природоресурсным, экологическим законодательством и др. - остается предметом постоянных дискуссий со времени разработки первоначальных подходов к земельно-правовому регулированию. По нашему мнению, подобные дискуссии целесообразны, если их целью является поиск наиболее оптимального правового механизма использования земельных ресурсов как объекта целого спектра разноплановых, взаимосвязанных общественных отношений, соответствующего уровню и направлениям социально-экономического развития общества. Исходя из этого, в частности, земельное законодательство имеет право на существование как центральное звено государственно-правового воздействия на земельные отношения, основа реализации государственной политики в этой сфере, системообразующий фактор правового регулирования земельных отношений, а не свод или "комплекс" норм различных отраслей законодательства, преследующих различные цели и регулирующих либо отношения по поводу земельного участка как имущества, либо отношения в области градостроительства, где земля выступает как территория застройки, либо отношения в области охраны окружающей среды, где земля выступает как природный объект и базис размещения иных подлежащих охране природных объектов и т.д.

Нормы земельного законодательства для этой цели должны не только устанавливать требования к правовому режиму, использованию и охране земель в Российской Федерации. Эти нормы призваны закреплять и определять взаимную связь и взаимозависимость между институтами и отдельными нормами различных отраслей права, с которыми корреспондирует положение или правовой механизм земельного права. В равной мере это касается института договора.

В этом смысле существенным оказывается не только провозглашенное в качестве принципа разграничение норм гражданского и земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ), но и их соотношение, равно как и соотношение норм экологического, административного, градостроительного и иных отраслей законодательства при установлении правового режима и использовании земель в Российской Федерации.

Принципиальные основы правового регулирования земельных отношений закреплены ст. 1 ЗК РФ. Практически все установленные данной статьей ЗК РФ принципы прямо или косвенно влияют на формирование правовых условий реализации отношений по использованию и перераспределению земель, в том числе опосредованных договорами. Ряд норм непосредственно направлен при этом на определение соотношения земельного и гражданского законодательства. Норма ст. 1 ЗК РФ гласит, что при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Содержание этого принципа ЗК РФ специально не определено, но оно может быть выведено из положений Конституции РФ, ЗК РФ, ГК РФ, иных федеральных законов.

Так, частью 3 ст. 3 ЗК РФ предусмотрено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Положение ч. 3 ст. 129 ГК РФ гласит, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Заметим, что данная норма в полной мере может распространяться не на всю "землю" или все "природные ресурсы", а на те их части и компоненты, которые могут выступать объектами гражданских прав.

Категория "отношения по использованию земель", в части которых законодатель предусматривает разграничение действия земельного и гражданского законодательства, может быть понята через приведенное выше определение земельных отношений как отношений по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории Российской Федерации. Причем положение нормы, согласно которой земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории Российской Федерации, и которая концентрированно выражает основную цель государственного воздействия на земельные отношения, в равной мере относится к требованиям и охраны, и использования земли. Категория "использование земель" заимствована в праве из экономики и включает в себя весь спектр отношений по потреблению земельных ресурсов как разновидности материальных благ.

Существенное значение для формирования системы правового регулирования договоров в земельной сфере имеют положения Конституции РФ, исходя из которых гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71), в то время как природопользование, а также вопросы владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). Обратим внимание в данном случае на то, что под "владением, пользованием и распоряжением землей и иными природными ресурсами" понимается деятельность по использованию земли и природных ресурсов, включая государственное управление земле- и природопользованием, которая должна иметь согласованный характер на федеральном уровне и на уровне государственной власти субъектов Российской Федерации. Сама эта деятельность в том, что касается использования земель и иных природных ресурсов, должна быть урегулирована земельным и гражданским законодательством.

Вместе с тем пределы возможного регулирования имущественных земельных отношений земельным законодательством нормативно не установлены. Это вызывает теоретические вопросы. Как представляется, провести жесткую границу в сложившихся условиях сложно, да и вряд ли это позволит решить проблему необходимого паритетного соотношения отраслей законодательства и обеспечит стабильное правовое регулирование. Ограничения в обороте и иные особые условия оборота земельных участков (требования к обязательному проведению торгов в случаях, предусмотренных законом, особенности оборота земель различных категорий и др.) представляют собой в настоящее время разветвленную систему земельно-правового регулирования, которая не просто опосредует рынок земель в Российской Федерации, а обеспечивает то самое государственно-правовое воздействие на данный рынок, создает правовую основу его соотношения с иными формами перераспределения земель и их использованием, что в совокупности должно соответствовать общим публичным целям социально-экономического развития. Это прослеживается в установлении оснований ограничения оборота земель и земельных участков ст. 27 ЗК РФ и особенностей оборота земель сельскохозяйственного назначения и иных категорий. Можно сказать, что в зависимости от категории земель и иных установленных земельным законодательством требований сформированы особые правовые условия оборота земель в зависимости от установленного целевого назначения, что можно рассматривать как часть процесса формирования общей правовой основы развития различных экономических и социальных сфер, для которых земля является основным ресурсом такого развития. Это может рассматриваться и как исходная точка, и как предел возможного урегулирования земельным законодательством сделок с землей, договорных отношений.

Вместе с тем вряд ли можно найти достаточно аргументов для активного вторжения норм земельного законодательства в общую для любых отношений сферу регулирования обеспечения и защиты прав и законных интересов сторон договора, а также механизмы обеспечения исполнения обязательств (за исключением, возможно, сугубо земельных и связанных с нарушением требований земельного законодательства), традиционно и успешно опосредуемых гражданским правом. Особенно важным это представляется в настоящее время, когда развитие договорных отношений приводит не только к активизации экономической деятельности, но и к конкуренции и конфликтам публичных и частных интересов. Стабильность и внятность урегулирования взаимодействия сторон в "земельном" договоре способны обеспечить не только стабильность и законность земельного оборота, но и правовую защиту правообладателей земельных участков. При этом требование земельного законодательства о соблюдении при заключении договора определенного правового режима земель и установленных законом правил их оборота с определенностью обеспечивает соблюдение при совершении сделки с землей как частных, так и публичных интересов.

Следует признать, что в целом описанный подход, реализуемый действующим законодательством, несовершенен. Наиболее существенной проблемой представляется недостаток достоверной информации о землях и земельных участках, содержащихся в том числе и в государственных информационных ресурсах - государственном кадастре и государственном реестре недвижимости. Отсутствие четких, документально подтвержденных сведений о категории земельного участка, его разрешенном использовании, установленных ограничений в виде охранных или защитных зон приводит на практике к многочисленным ошибкам при заключении договоров, к коррупции, к нарушению прав граждан, юридических лиц, публичных образований. Распространенной остается судебная практика признания сделки с земельным участком недействительной ввиду неверного определения сторонами категории земель и (или) фактического расположения земельного участка - предмета договора - в пределах ограниченных в обороте земель (например, земли особо охраняемых природных территорий, земли обороны и др.) либо в границах охранных зон, что влечет запрет использования земельного участка в целях, для которых он был приобретен. В данном случае было бы неверным возложение ответственности и всех негативных последствий за совершение договора в нарушение требований земельного законодательства на лиц, приобретающих права на земельный участок. В особенности это касается случаев, когда приобретатель прав на землю по договору добросовестно заблуждался в отношении правового режима участка. Это может произойти, если продавец или арендодатель предоставил лицу ложную информацию или не предоставил достоверных сведений о правовом режиме земель, способных повлиять на сделку, либо, что встречается не менее часто, такие сведения отсутствуют в доступных публичных официальных источниках, и оба участника договора не усматривали нарушения закона в совершении сделки. Следует признать, что отсутствие достаточной и достоверной информации о земле и ее правовом режиме оказывается основой и многочисленных злоупотреблений по продаже земельных участков и передаче их в аренду.

Еще одна проблема видится в том, что с точки зрения правового регулирования участники договорных отношений, как и все правообладатели земельных участков, оказываются недостаточно защищенными при реализации положений земельного, градостроительного законодательства, норм иных отраслей законодательства, предусматривающих ограничения прав на землю в тех или иных публичных интересах. Безусловно, имеется целый ряд закрепленных законом существенных оснований не только изменения правового режима земельного участка, но и принудительного прекращения прав на него (см., в частности, ст. 49 ЗК РФ - изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд). Однако нормативное закрепление различных форм согласования (если такое согласование не вступает в существенное противоречие с реализацией публичных интересов) изменений разрешенного использования или категории земельного участка, ранее приобретенного лицом по договору в целях, несовместимых с новым правовым режимом земель, по нашему мнению, могло бы служить укреплению принципа баланса частных и публичных интересов в регулировании земельных отношений.