книги / Местное самоуправление в современном обществе

ние, т.е. реальное предоставление тех или иных услуг (решение вопроса). Для вопросов местного значения все три компонента должны быть закреплены за органами местного самоуправления. Для вопросов государственного значения, делегируемых органам местного самоуправления, должны передаваться только полномочия по практической организации предоставления услуг. Уровень власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в той или иной сфере, устанавливающий минимальные социальные нормативы и стандарты предоставления услуг, а также различные социальные льготы, должен знать, с какими затратами связано обеспечение этих нормативов, стандартов и льгот, и нести ответственность за их финансовое обеспечение через предоставление субвенций местным бюджетам.

Так, в сфере школьного образования согласно п. 10 ч. 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ (для городского округа) к вопросам местного значения отнесена «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следует отметить, что приведенная формулировка является не вполне четкой. Более полно данный вопрос изложен в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статья 263 п. 13 этого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относит «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, а также дополнительного образования в обра-

зовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных

71

образовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нор-

мативами, установленными законами субъектов Российской Федерации». Различие между приведенной формулировкой

иформулировкой 131-го Закона состоит не только в большей детализации (что тоже немаловажно), но и в прямом указании на необходимость установления законами субъектов РФ нормативов предоставления образовательных услуг и выделения субвенций на их финансовое обеспечение. Таким образом, за субъектами РФ обоснованно оставлены полномочия по нормативноправовому регулированию и по финансированию образовательного процесса, а функции его практической организации (исполнение) передаются органам местного самоуправления в качестве отдельного вопроса местного значения, хотя правильнее было бы считать его делегированным полномочием. Особенность здесь состоит в том, что делегирование осуществляется не конкретному муниципальному образованию, как это обычно происходит, а единообразно по всей стране. Такой порядок делегирования повышает уровень самостоятельности органов местного самоуправления при реализации данного полномочия

иприближает его к решению вопроса местного значения. Принятая в системе школьного образования модель делегирования доказала свою практическую целесообразность и эффективность

ивполне может быть применена к ряду других упомянутых выше отраслей социальной сферы.

Е) Несовершенство и непродуманные изменения в территориальной организации местного самоуправления, которые в результате укрупнения поселений и создания городских округов в границах муниципальных районов уничтожают самое главное, нижнее звено местного самоуправления – поселения. Это пре-

72

пятствует самоорганизации жителей и формированию на этой основе местных сообществ, возникающих (как отмечалось выше) в конкретных населенных пунктах, независимо от их правового статуса.

Ж) Дефицит квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности, основной причиной которого является низкий уровень заработной платы муниципальных служащих.

Серьезный вред развитию местного самоуправления нанесло упразднение Министерства регионального развития. В результате этого решения в Правительстве России не осталось органа, комплексно отвечающего за решение проблем местного самоуправления, а министерства – кураторы отдельных сфер муниципальной деятельности в принципе не способны проводить единую государственную политику.

Некоторые концептуальные подходы к формированию современной государственной политики в области местного самоуправления были изложены в программном послании Президента России Федеральному собранию от 12 декабря 2013 года. В частности, было предложено посмотреть на проблемы местного самоуправления ещё раз со всех сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени. В качестве важнейшей задачи было поставлено уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие «сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Однако, к сожалению, за прошедшие после этого три года местная власть в России стала более слабой, более зависимой от государственных органов, а ее финансовое обеспечение (с учетом инфляционного фактора) заметно ухудшилось. И первое лицо государства как гарант Конституции не может проходить мимо этих тенденций.

Как итог, местное самоуправление в современной России все более утрачивает свою автономию и ресурсы самоорганизации и все более встраивается в вертикаль государственной власти.

73

У муниципального сообщества отсутствует ясность в понимании государственной политики в сфере местного самоуправления.

Концептуальные предложения, с которыми могло бы выступить муниципальное сообщество перед государством:

1. Разработка и принятие указом Президента России концепции и основных направлений государственной политики в области местного самоуправления. Если в стране разрабатываются основы региональной политики, то должна быть и муниципальная.

2.Воссоздание в составе Правительства России органа, комплексно отвечающего за развитие местного самоуправления. Усиление соответствующей структуры в Администрации Президента России.

3.Пересмотр концепции территориальной организации местного самоуправления. Содействие формированию местных сообществ в населенных пунктах независимо от их правового статуса. Каждый городской населенный пункт (их в огромной России всего-то менее 2,5 тысяч) должен иметь муниципальный статус. Сегодня его не имеют более 200 городских населенных пунктов. Максимальная поддержка субъектами Федерации института сельских старост в населенных пунктах, не являющихся поселениями, включая финансовые условия. Хороший опыт этой работы имеется в Ленинградской области и ряде других субъектов Федерации.

4.Укрепление финансовой базы местного самоуправления.

Вусловиях крайне напряженной финансовой ситуации в стране прямое наращивание финансовой поддержки местного самоуправления государством является хотя и желательным, но весьма проблематичным. Поэтому на первый план должны выйти меры по замене нынешней фискальной политики государства по отношению к местному самоуправлению на политику, стимулирующую органы местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы. Прежде всего это максимальная замена дотаций и постоянно действующих субсидий на допол-

74

нительные налоговые отчисления по источникам, на формирование которых органы местного самоуправления могут оказывать решающее влияние (в первую очередь налоги на малый и средний бизнес). Это послужило бы мощным стимулом для развития местных инициатив по развитию бизнеса и пополнению доходной базы местных бюджетов. Следовало бы также рассмотреть вопрос о запрете на принятие местных (и региональных) бюджетов с дефицитом. Весь дефицит консолидированной бюджетной системы государства должен быть сконцентрирован в федеральном бюджете, ибо только у федерального центра имеются инструменты влияния на банковскую систему страны и внешнеэкономические отношения.

5. Возвращение органам местного самоуправления практической организации предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы по аналогии с тем, как это сделано в школьном образовании.

Принятие указанных концептуальных предложений не противоречит и не препятствует реализации конкретных предложений по отдельным аспектам развития местного самоуправления в России, содержащихся в докладах ОКМО и РАНХиГС.

Список литературы

1.О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации

иосуществления местного самоуправления: доклад [Электронный ресурс] / Общероссийский конгресс муниципальных обра-

зований. – М., 2016. – 174 с.

2.Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Современные вызовы и перспективы развития / под ред. Е.С. Шугриной. – М.: Проспект, 2016. – 312 с.

3.Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России. Историко-правовые аспекты: моногр. –

М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. – 528 с.

75

R.V. Babun

THE MODERN SITUATION

IN LOCAL GOVERNMENT OF RUSSIA

The author's opinion is stated of essence of local government. An assessment of historical experience and a modern situation in local government of Russia is given. The circle of the main problems constraining further development of local government is considered. Offers on the solution of these problems are formulated.

Keywords: local government, legislation, self-organization, the local communities, nationalization, redistribution of powers.

76

С.Н. Баранец ПОЛИТИЧЕСКИЕ КОНТЕКСТЫ, ВЕКТОРЫ

ИПОТЕНЦИАЛЫ ЭВОЛЮЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ

ВСОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Анализируются проблемы эволюции политического потенциала местной власти в современной России в результате элиминации политической составляющей и максимизации внимания на интересах воспроизводства повседневности в аспекте качества жизни. Проводится мысль о том, что властно утверждаемая потенциальность в социальной среде имеет тенденцию к аккумуляции и рассеиванию, если не выражается в политических действиях соответствующего масштаба. Ставится вопрос о необходимости стратегической переоценки существующих в России возможностей и способностей местных властей и авторитетов в преддверии нового властно-политического цикла.

Ключевые слова: местная власть, местное самоуправление, политический потенциал.

В современной российской политологии стало распространенным утверждение о том, что местное самоуправление является важнейшим элементом политической системы, ключевым институтом гражданского общества, максимально приближенным к гражданам уровнем публичной власти. Оно, как полагают многие пишущие на темы местной власти и самоуправления авторы, основывается на поликорпоративности и полицентричности современных публичных интересов, плюралистически ориентированной системе ценностей, демократических формах политической организации и управления, широком участии граждан в сфере муниципальной политики и эффективном контроле за деятельностью местной администрации. Известно, однако, коварство распространенных утверждений: при всей кажущейся очевидности они все же по большей части отражают традиционно сложившиеся предрассудки относительно явлений природного и социального миров, укоренившиеся в сознании

77

людей в виде формульных (формальных, по сути) дискурсов, удобных своей многозначительностью и бедных, к сожалению, проблемным содержанием.

Критическое научное сознание, ориентируясь все же на поиск истины и объективное воспроизведение реальности посредством научно-теоретического инструментария, зачастую отталкивается от банальностей и общепринятых толкований как от опоры и повода для размышлений о сущностях разных порядков, способных дать исследователю путеводную и руководящую картину для переделки действительности по потребностям человека. Практика жизнестроительства лишь в конечном счете способна быть набором примеров для доказательства научных истин, и обращение к ней как к единственному «мировому судье» в научных изысканиях давно и, видимо, необратимо преодолено. И тем не менее именно практический опыт перестройки человеком окружающего мира по ориентирам, возникающим в его мыслящей голове как импрессий картины будущего- настоящего-прошлого здесь-там и где-то ещё, сдвигает пласты привычной реальности, закосневшие в своей обыденности и привычные в своей неизменности, кажущейся, как всегда и везде оказывается в конечном счете.

Практика строительства местной власти в пореформенной России в этом отношении представляет собой кладезь всяческого опыта, казусов и «кейсов», лишь в малой степени подвергнутого вдумчивой научной рефлексии, но притом содержащего, по сути, концентрат выражения исканий современной Россией адекватных форм ее самоидентификации. Через опыты местного, местнического и местечкового самоутверждения субъектов политических компетенций осуществляется самоутверждение, а порой и самовоспитание когорты властительных деятелей и творцов, для которых сопричастность народной воле органично совмещена с утверждением государственного интереса, способного править и рулить. Местная власть есть власть не в концентрированном виде, но в идее, в форме, пригодной для повседневного употреб-

78

ления, и при этом она лишена многих неадекватных форм и проявлений легитимного насилия. Способы же ее существования для правящих в государстве элитарных кругов, групп и классов представляются чем-то не вполне серьезным, они выглядят какой-то добавленной, почти виртуальной реальностью, не способной явным образом повлиять на мир сложившихся социальных институтов, вмешаться в процессы воспроизводства политической повседневности утвердившихся в социальных структурах кланов и групп, а потому не слишком опасной.

Эта мысль – мысль о дополнительности муниципальной реальности, о ее относительной самодостаточности, но при этом, так сказать, недосформированности ее оснований, изначальной неосновательности действий и нынешней «недокапитализированности» с точки зрения способного к развертыванию социаль- но-политического потенциала – с начала второго десятилетия нового века постепенно инфицирует сознание высшего руководства нашей страны, укрепляясь вместе с тем как один из стратегических приоритетов для достижения нового уровня, а порой и нового качества государственного управления, которое без своей муниципальной ипостаси (или филиации?) способно только более-менее интенсивно вырождаться. Попытка низвести муниципальную составляющую распределенной в государстве власти до уровня «самодеятельности», «кружка», «пропедевтического курса» в школе политического воспитания когорты будущих лидеров современного демократического типа, заложенная в концептуальный набор программных ориентиров президентского цикла, начавшегося в 2012 году, явно не удалась. Однако выраженная тенденция к усиленной этатизации политического сознания местных (локальных) элит и явная угроза лишить муниципальных деятелей атрибутики «народного избранничества», которую усмотрела в недавних законодательных инициативах и действиях федеральной власти определенная часть теоретизирующих «романтиков МСУ» и часть муниципальных лидеров, представляются интересными и значимыми,

79

что дает повод еще раз вернуться к анализу вещей привычных, но совсем не банальных с точки зрения научного понимания происходящего и возникающего в муниципальном измерении российской действительности.

Начало нового тысячелетия в России ознаменовалось, помимо прочего, коренным преобразованием локальных констелляций местной власти и муниципальных органов управления. Обнаружив в «лихие 90-е» свой недюжинный политический потенциал и по ряду причин не сумев конвертировать его в силу гражданского сопротивления экспансии новых государственных порядков или гражданского созидания новых, часть местной власти институциализировалась в муниципальную (негосударственную, а потому не правящую властным образом) с ее относительно специализированными (и даже профессионализированными, а потому разделенными) органами политического влияния (представительства) и административной (исполнительской) средовой надстройкой, часть же вышла в когорту неформальных лидеров местного масштаба, местных связностей и зависимостей, способных порой существенным образом повлиять на состояние дел в местных сообществах, а потому являющихся носителями большего или меньшего авторитета в глазах местного населения. В силу ряда сложившихся обстоятельств эти неформальные лидеры оказались порой способны оказывать давление на формальные структуры муниципального управления, и тем самым утверждали себя как один из узловых аспектов складывающейся новой муниципальной реальности. Муниципальные органы власти и управления их должностные лица и депутатский корпус на этом фоне довольно быстро бюрократизировались, освоив доверенную им часть государственной «науки управлять» и избавившись разными способами от «неисполняемых мандатов»1.

1 Из этого несовпадения местной власти и муниципальных управляющих систем, образуемых для воплощения её субстанции в соответствующих органах, и рождается, по моему мнению, то, что принято обозначать понятием политического потенциала.

80