книги / Местное самоуправление в современном обществе

СНГ – в первую очередь, Украины, Узбекистана, Казахстана)18, 19. Основной отток в ходе межрегиональной миграции идет из Северо-Кавказского, Приволжского, Дальневосточного, Сибирского федеральных округов, притоком характеризуются лишь Центральный, Северо-Западный и Южный округа.

Приток значительного числа мигрантов, заметно отличающихся от «коренных» жителей, является, в первую очередь, вызовом для местного самоуправления, поскольку оно тесно связано с проживанием в конкретном населенном пункте. Не секрет, что приток мигрантов с другой ментальностью зачастую вызывает настороженность и отчуждение у местных жителей (а иногда – и у органов власти). Это состояние особенно усиливается в тех случаях, когда в течение короткого времени прибывает достаточно большое количество мигрантов, что во многих случаях может вести к образованию их собственных (и чуждых местным жителям) субкультур, замедлению адаптации, а также к сегрегации, противостоянию «местных» и «приезжих», экстремальным проявлением которой может становиться преступность. Примеров подобных ситуаций в России – увы! – немалое количество. Это ставит перед местным самоуправлением задачу

недопущения сегрегации, организации равноправного диалога местных и приезжих жителей, всестороннего вовлечения по-

18Точные данные о миграции за 2015 год содержатся в отчете Госстата. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1140096034906.

19Для сравнения: миграционный приток в странах ЕС в 2014 г. составлял 3,8 млн человек, отток – 2,8 млн чел.; основная часть потока – это переток между странами ЕС; из 3,4 млн прибывших в ЕС ок. 1,6 млн чел. составляли представители иных государств и более 870 тыс. – граждане стран ЕС, вернувшиеся в страну происхождения из стран, не являющихся членами ЕС. Наибольший приток мигрантов в 2014 г. отмечался в Германии (885 тыс.), Великобритании (632 тыс.), Франции (340 тыс.), а наибольший отток – в Испании

(400 тыс.), Германии (325 тыс.), Великобритании (300 тыс.), Франции (295 тыс.), Польше (270 тыс.); в 15 из 28 государств-членов ЕС миграция имела положительное сальдо, в 13 – отрицательное (данные Евростата. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migration_and_migrant_ population_statistics#Migration_flows

21

следних в дела местного сообщества, превращения мигрантов в его равноправных и полноценных членов. Соответственно, воз-

никает потребность в переосмыслении и адаптации муниципальной политики в самых разных направлениях – градостроительстве и территориальном планировании, жилищной и культурной политике, организации образования (в том числе дополнительного), социальной поддержки, формах и механизмах вовлечения жителей в местное самоуправление.

В то же время постепенно приходит не только понимание естественности и неостановимости процесса миграции, но и осознание того, что она несет и множество шансов для развития территории. Так, к примеру, единственной категорией, которая имеет положительный баланс миграции в сельскую местность, являются мигранты из-за рубежа. Согласно статистике значительная часть мигрантов из-за рубежа и из ряда российских регионов (в первую очередь, Северо-Кавказского, Приволжского округов) – люди трудоспособного возраста, среди них довольно много молодёжи, что создает определенный потенциал для развития территорий. Подавляющее большинство этих людей трудоустраивается, занимается индивидуальным предпринимательством в различных формах. Привнесение новых культурных традиций, обычаев обогащает иделает более разнообразной культуру мест их нового обитания. По нашему мнению, перед органами местного самоуправления, равно как и перед государством (в силу комплексности), стоит задача поиска оптимальных решений, позволяющих, с одной стороны, использоватьразнообразныйпотенциалмиграциидляразвития территории и местного самоуправления, с другой стороны – для предупреждения и преодоления различных возможных негативных проявлений, связанных с этим процессом20. Представляется, что

20 Довольно любопытный опыт интеграции зарубежных мигрантов в г. Екатеринбурге описан в статье: Р.И. Акьюлов. К вопросу об интеграции иностранных иммигрантов в крупных российских городах (на примере г. Екатеринбурга) // Муниципалитет: экономика и управление. 2(11)/2015. С. 1034– 1043. URL: http://municipal.uapa.ru/ru/issue/2015/02/09.

22

издесь достаточно полезным может оказаться зарубежный опыт какположительный, такинегативный.

Образование

Ещё одним вызовом, связанным с человеческим капиталом, является образовательный уровень жителей. Здесь наблюдаются различные (и иногда – разновекторные) тенденции. Так, не секрет, что в современном обществе и экономике всё более востребованы высококвалифицированные кадры, имеющие высокий образовательный уровень, владеющие самыми современными знаниями и технологиями. Подготовка таких кадров системой высшего и среднего профессионального образования возможна только при условии качественного школьного образования. А оно, в свою очередь, в значительной мере зависит от кадровых, организационных и материальных условий, за которые отвечает местное самоуправление. Среди вызовов, связанных с образованием, по нашему мнению, можно выделить:

увеличивающуюся дифференциацию между образовательным уровнем различных (групп) жителей (наиболее явно она проявляется в образовательном уровне детей и подростков малых населенных пунктов, в первую очередь – сельских21, и крупных городов; существенная дифференциация наблюдается и между регионами, и, безусловно, в зависимости от стартовых социальных условий детей);

опережающий отток более образованной части населения

из малых населенных пунктов, из неблагополучных и менее развитых в экономическом и культурно-досуговом плане территорий («образование как социальный лифт»); разнообразные исследования и опросы свидетельствуют, что наиболее образованная часть

21 Среди причин можно выделить, в частности, отсутствие современных квалифицированных кадров в сельских школах, низкую наполняемость классов в малокомплектных сельских школах, дестимулирование интереса к качественному образованию со стороны окружающей среды, слабое развитие современных информационных и коммуникационных технологий во многих малых муниципалитетах и др.

23

испытывает наименьшие барьеры в переселении; при этом образованные молодые люди, как правило, руководствуются не только соображениями стабильной и хорошо оплачиваемой работы, но и в значительной мере желанием и возможностями самореализации, качественного досуга и т.п.; невозможность самореализации всвоем муниципалитете в профессиональном плане, в общественной, политической жизни, досуговой сфере нередко является причинойвнутреннейидажевнешнеймиграции22;

необходимость всё более активной разработки и внедре-

ния адаптированных систем непрерывного образования для за-

интересованных лиц всех возрастов (быстрое и нередко скачкообразное развитие общества, экономики, различных областей знания требуют постоянной актуализации, расширения и углубления знаний); предложение соответствующих возможностей становится одной из задач местных властей (в том числе при поддержке государства и механизмов самоорганизации);

возможность (в силу образовательного уровня нынешних поколений) гораздо более широкого использования совре-

менных информационных и коммуникационных технологий

в предоставлении муниципальных (и государственных) услуг, вовлечении жителей в осуществление местного самоуправления, новых механизмов решения различных задач, стоящих перед местным сообществом;

невозможность бесконечного использования традицион-

ного (апорой– патриархального), иерархического стиляи методов управления в муниципалитете; острая потребность в иных, современных формах управления, построенных на партиципативных началах, новыхподходахкмотивациижителейкучастию.

Безусловно, связанные с образованием вызовы данным перечнем не исчерпываются. Однако и этих, по нашему мнению, достаточно для того, чтобы переосмыслить те или иные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Именно наиболее

22 См. также: Э. Маркварт. Современный муниципалитет… С. 63.

24

образованная часть населения, как правило, обеспечивает развитие соответствующей территории, улучшает ее шансы вконкуренции территорий (особенно в условиях несырьевой экономики). Разнообразие вызовов и следствий требует различных, зачастую комплексных решений со стороны местного самоуправления. Они могут касаться как развития системы школьного образования (включая кадровое обеспечение, внедрение современных технологий и т.п.), так и создания подобающих условий иперспектив для людей, имеющих высокий образовательный уровень (современные рабочие места, условия для отдыха, досуга и самореализации, толерантность, активноевовлечениевместноесамоуправлениеит.п.).

Вызовы, связанные с техническим (технологическим) прогрессом

Кратко остановимся также на вызовах, связанных с техническим прогрессом, развитием современных технологий. Развитие общества немыслимо без технического (или технологического) прогресса, результаты которого постоянно и в значительной степени влияют как на само общество, так и на организацию управления

внем. При этом технический прогресс сгенерировал ряд очевидно «прорывных» технических и технологических решений, которые радикально влияют и на управленческие технологии, в том числе на муниципальномуровне. Понашемумнению, здесьможновыделить,

вчастности, такие получившие массовое распространение изобретения последних десятилетий, как персональные компьютеры23, Ин-

тернет и связанные с ним информационные и коммуникационные технологии, мобильная связь. Проникновение названных изобретений во все сферы открывает совершенно новые возможности и порождаетновыевызовыдляместногосамоуправления. Нарядусэтим

вконтекстезначимостидляместногосамоуправленияследуеттакже

23 Безусловно, само это изобретение известно уже более 50 лет, однако массовое внедрение компьютера во все сферы жизни произошло лишь около 25–30 лет тому назад.

25

упомянутьускоренное развитие энерго- и ресурсосберегающих технологий и альтернативной энергетики. Перечень может быть про-

должен, однако мы ставим перед собой цель обратить внимание лишь на технические и технологические изменения, которые в наиболее явной мере затрагивают муниципальное управление. Поэтому вданномслучаеупомянутылишьнекоторыевызовыишансы, которые возникают у местного самоуправления в связи с перечисленнымиплодамитехническогопрогресса.

Использование современных информационных и коммуникационных технологий (ИКТ), с одной стороны, позволяет суще-

ственно оптимизировать предоставление целого ряда муниципальных (и государственных) услуг. Первый шаг в этом направле-

нии в России был сделан несколько лет назад, когда стала активно внедряться система электронных услуг и электронного документооборота. В то же время потенциал самих этих технологий, безусловно, гораздо выше – они могут применяться в самых разнообразных сферах. В качестве одной из иллюстраций можно привести систему школьного образования на редконаселенных территориях Финляндии. Грамотное использование различных ИКТ (в сочетании с другими формами и технологиями образовательного процесса) позволяет не только довести уровень подготовки школьников, проживающих в маленьких селах и на хуторах, до уровня их городских сверстников, но и обеспечивает Финляндии в европейском сравнении один из самых высоких уровней качества школьного образования. Среди других сфер, где муниципалитеты могут в перспективе более широко использовать ИКТ, – сетевые коммунальные услуги (начиная от электронного оповещения о нарушениях или угрозах нарушений в сетях, платежей и расчетов и заканчивая обработкой заявок, жалоб и т.д.), общественные перевозки (системы геолокации и контроля, оповещения и т.п.) и ряд других. Однако ИКТ позволяют и сущест-

венно изменить систему взаимодействия органов местного са-

моуправления с жителями (или наоборот) не только по поводу предоставления муниципальных услуг, но и по поводу участия

26

в местном самоуправлении, обсуждении и решении самых разнообразных вопросов, в организации действенного общественного контроля. ИКТ дают чрезвычайно широкие возможности, начиная от прямых трансляций значимых событий (заседаний, совещаний) в органах местного самоуправления в Интернете, теле- и скайп-конференций с различными группами жителей (собраниями жителей, заседаниями общественных организаций и движений, инициативных групп, круглых столов и т.п.) и заканчивая новыми форматами правотворческих инициатив, общественных слушаний, опросов жителей, участия жителей в заседаниях органов местного самоуправления и т.п. Подобные формы могут использоваться для решения самых различных задач – от стратегического планирования до решения проблемы городских пробок.

Таким образом, активное использование ИКТ при условии широкого анонсирования и информирования жителей, реального учета полученных мнений дают шанс на вовлечение в процесс обсуждения муниципальных проблем и выработку соответствующих решений значительной части жителей; а они, в свою очередь, становятся участниками процесса самоуправления. Ключевым вопросом здесь является заинтересованность органов местного самоуправления в активизации жителей и готовность (в том числе с точки зрения профессионального уровня) к постоянному взаимодействию в самых различных форматах24. Как справедливо отмечает А.Н. Швецов, «российская информатизация даже в своих «точках роста» – в крупных городах – еще не вышла, к сожалению, из стадии неупорядоченного процесса осуществления фрагментарно принимаемых ИКТ-решений, никак не соотносящихся между собой в смысле отсутствия четкого общего стратегического замысла, намечающего конкретные результаты и выявляющего необходимые для этого затраты»25. По

24См. также: Совершенствование форм и механизмов участия жителей в местном самоуправлении: отчет о НИР / под руков. Э. Маркварта; ВШГУ РАНХиГС. М., 2015. С. 124–125, 137–139.

25Швецов А. Информационное общество: теория и практика становления в мире и в России // Российский экономический журнал. 2012. № 2. С. 32.

27

мнению автора, с которым сложно не согласиться, ИКТновшества способны давать ожидаемую отдачу при условии использования факторов «доинформационной эры» городского развития и решения главных задач создания в городе комфортной среды проживания. «И только на этой основе, уже при переходе на новый виток развития городов, широкое применение ИКТ может дать существенный дополнительный эффект, повышая производительность правильно организованных процессов городской жизнедеятельности; иными словами, эти процессы должны быть подготовлены к использованию ИКТ»26. Многие исследователи отмечают чрезвычайно большое «цифровое неравенство» (или «информационную асимметрию») различных регионов России и особенно – асимметрию крупных городов и остальных территорий в вопросах состояния и развития информационного пространства. Этот фактор, безусловно, негативно сказывается на привлекательности и возможностях развития «отстающих» территорий. При этом нельзя забывать о том, что развитие ИКТ идет очень быстрыми темпами, и отсутствие быстрого движения вперед уже само по себе означает отставание.

Одним из феноменов, порожденных развитием ИКТ, стало появление и лавинообразное развитие социальных сетей как особых механизмов коммуникации. По данным компании Brand Analytics о состоянии социальных сетей в России, в начале 2016 года в социальной сети «ВКонтакте» было зарегистрировано 46,6 млн пользователей (в том числе 18,8 млн активных), «Одноклассники» – более 31,5 млн человек (активных около 1,2 млн человек), Facebook – 21,7 млн человек (активных около 1,5 млн чел.), «Мой мир» – 16,6 млн человек (активных более 800 тыс. чел.), Instagram – 12,3 млн человек (при этом активных более 90 %), Twitter – 7,75 млн человек (активных более 1 млн чел.)27.

26Швецов А. Информационное общество: теория и практика становления в мире и в России // Российский экономический журнал. 2012. № 2. С. 47

27URL: https://br-analytics.ru/blog/socialnye-seti-v-rossii-zima-2015-2016- cifry- trendy-prognozy/

28

Даже с учетом того, что большинство пользователей социальных сетей одновременно зарегистрированы в нескольких из них, несложно предположить, что примерно половина населения России является, как минимум, пассивным участником социальных сетей, и более 1/5 – активными пользователями. Социальные сети для значительной части жителей (а среди более молодых и образованных жителей – в гораздо большей степени) стали средством получения информации, ее обсуждения, обмена мнениями по самым различным вопросам, объединения по интересам и т.д.

Социальные сети – гораздо больше и шире по участию, чем утренние газеты и новости по ТВ, в силу их интерактивного характера, и гораздо больше и шире, чем встречи, собрания и прочие формы, предполагающие физическое («реальное») присутствие, поскольку позволяют расширять или иначе изменять круг участников общения (обсуждения) вне зависимости от их проживания, мобильности и т.д. Связанность социальных сетей с Интернетом позволяет также оперативно получать необходимую для формирования собственного мнения информацию (как принято говорить, «нет чего-то, чего нет в Интернете, – нужно только уметь это найти»), в том числе и различный опыт, точки зрения на проблему и т.д. Социальные сети позволяют существенно и мобильно изменять коммуникационные пространства. Это делает их, с одной стороны, чрезвычайно важным средством коммуникации органов местного самоуправления с жителями как с целью информирования, так и с целью получения обратной связи, выявления мнений и настроений жителей, а нередко – и в получении практических рекомендаций, помощи в решении тех или иных вопросов. В то же время социальные сети могут выступать «конкурентом» традиционным формам взаимодействия власти и жителей, существенно снижая участие последних в таких формах.

Существуют и другие вызовы, связанные с развитием ИКТ в целом и социальных сетей в частности. Так, по нашему мнению, возможность быстро и без административных препятствий объединяться в социальных сетях по политическим воззрениям и ин-

29

тересам, переконфигурируя коммуникационные пространства в зависимости от самых различных условий, делает такие объединения гораздо более привлекательными и мобильными по сравнению с партиями. Одним из возможных следствий подобного развития может стать снижение роли и значения «традиционных» партий, появление, в частности, на муниципальном уровне наряду и вместо «старых» партий новых мобильных, отвечающих актуальным запросам времени и места объединений (движений, новых локальных партий и т.п.). В случае включения таких объединений в выборы усиливаются взаимосвязь жителей и власти, актуальность повестки муниципальной политики28. Определенным риском, однако, является относительная неустойчивость этих объединений (далеко не всегда они в состоянии просуществовать даже один полный избирательный цикл). Безусловно, социальные сети несут в себе ряд рисков и угроз. Однако, с нашей точки зрения, для местного самоуправления их развитие в первую очередь дает новые возможности и шансы.

Поскольку среди ключевых задач местного самоуправления вопросы организации предоставления целого ряда коммунальных услуг, то нельзя не упомянуть, что в этой сфере технический и технологический прогресс также развивается чрезвычай-

28 Так, к примеру, исследования немецких и восточноевропейских экспертов (в том числе Института немецкой и международной партийной политики и законодательства о партиях университета Дюссельдорфа) свидетельствуют о том, что в выборах на муниципальном уровне партии играют всё меньшую роль, а роль объединений независимых избирателей, свободных объединений и движений, в том числе формирующихся в социальных сетях, неуклонно растет; в подавляющем большинстве земель Германии на муниципальных выборах именно непартийные объединения получают все больше мест в представительных органах (в 2015 году им в среднем по Германии при-

надлежало 35,5 % мест) – Reiser, Marion (2012): Kommunale Wählergemeinschaften – Deutsche Besonderheit oder gesamteuropäisches Phänomen? –

всб.: Morlok, Martin; Poguntke, Thomas, Walther, Jens (Hrsg.): Politik an den Parteien vorbei. Freie Wähler und Kommunale Wählergemeinschaften als Alternative. Nomos Verlag, S. 73–92; М. Ангенэндт. Объединения избирателей

вФРГ: полезная вещь или проблема для партийной демократии? – презентация к семинару, март 2015 год (архив автора).

30