книги / Местное самоуправление в современном обществе

численности населения (от 30,1 % в США и Канаде до 105,2%

вАфрике). Европа и Россия также имеют самую низкую рождаемость (1,5 и 1,34 ребенка на женщину) в мире, в то время как

востальных регионах мира она колеблется от 2 (США и Канада) до 5 (Африка)56. В абсолютных цифрах можно говорить о том, что Россия ежегодно теряет несколько сотен тысяч жителей.

Данный процесс в России накладывается на чрезвычайно низкую плотность населения на большей части территории России7

и на ускоренное сжатие пространства, которое выражается в обезлюживании, в первую очередь, небольших населенных пунктов, а также восточных и северных территорий страны. Так, население Чукотского АО за период с конца 80-х – начала 90-х годов до 2011 года уменьшилось почти на 70 %, Магаданской области – на 60 %, Мурманской области, Камчатского края, Республики Коми – примерно на 30 %. Но помимо восточных регионов, из-за значительной естественной убыли заметно сократилось и население многих областей Центральной России, Поволжья и Северо-Запада8. В большинстве регионов России

5Цит. по кн.: Die demografische Zukunft von Europa. dtv, München, 2008;

подробная статистическая информация содержится в данных ежегодного мониторинга народонаселения мира ООН – см. например: URL: https:// esa.un.org/unpd/wpp/Download/Standard/Population/ (2015 г.)

6Согласно прогнозу Росстата уменьшение численности населения России будет происходить не столь высокими темпами; она достигнет к 2050 г. 128 млн чел. (падение ок. 10 %). URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/B14_16/ Main.htm.

7Интересную градацию сельской территории России приводит доктор географических наук Т. Нефедова, выделяющая 5 зон «сельской России» и отмечающая, что половина территории России слабо освоена, здесь живет менее 1,5 % сельского населения с очень низкой плотностью (условная внешняя периферия, характеризующаяся самым сильным в России оттоком); вторая (лесная) зона 22 % территории России, и в ней живет 3 % сельского населения (в основном в лесных, горнопромышленных, газо- и нефтедобывающих поселках); т.е. на 3/4 сельской территории России проживает менее 5 % сельского населения страны. URL: http://polit.ru/article/2010/08/05/countryside.

8Денисенко М. Население России до 2025 года // Pro et Contra. – 2012. –

Июль–октябрь. С. 153–170. URL: http://carnegieendowment.org/files/ProEtContra_ 56_153-171.pdf

11

продолжается процесс переселения жителей из малых населенных пунктов в более крупные; значительное количество малых населённых пунктов ежегодно полностью теряет свое население и ликвидируется. Не останавливаясь на более детальном описании ситуации и анализе ее причин, обратимся к вопросу о том, какие последствия подобная тенденция имеет и будет иметь вбудущем для местного самоуправления. А они могут и будут иметь самый различный характер и проявляться в разносрочной перспективе.

Так, к примеру, поскольку именно население, жители, являются субъектом права на местное самоуправление, то депопуляция значительных территорий приведет к необходимости измене-

ния территориальной организации местного самоуправления.

Если на территориях с большей плотностью населения проблема может разрешаться путем переконфигурации и укрупнения сельских поселений9, то применительно к малонаселенным (и не населенным) территориям необходимо продумывать иные подходы. Отсутствие жителей на значительной территории, по сути, означает отсутствие там субъекта права на местное самоуправление, а следовательно, и самой возможности реализации данного права на соответствующей территории. С этой точки зрения требует переосмысления конституционное положение об осуществлении местного самоуправления на всей территории России. Изучение опыта стран, имеющих сходную структуру расселения (Канада, Финляндия и др.), свидетельствует как об отсутствии единых рецептов организации управления такими территориями (в том числе в соотношении с организацией местного самоуправления там, где это возможно), так и о наличии опыта поиска баланса

9 По нашему убеждению, однако, соответствующие решения должны приниматься строго индивидуально, при наличии реально существующих значительных изменений в системе расселения и снижения численности и с учетом мнения жителей (в том числе посредством референдумов и опросов) – более подробно см.: Э. Маркварт. К вопросу об укрупнении муниципалитетов. Общий взгляд – в сб.: Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции. ЕКЭ МСУ. М., 2011. С. 65–74.

12

интересов всех акторов и совершенствования управления. По нашему мнению, будущая концепция (стратегия) развития местного самоуправления могла бы, опираясь на международный опыт и экспертную оценку ситуации, предложить базовые варианты ответа на вызов депопуляции.

Другим прогнозируемым последствием «сжатия пространства» и депопуляции как в России, так и в Европе в целом ста-

новится усиление конкурентной борьбы между территориями

(регионами, и в первую очередь – муниципалитетами) за человеческие ресурсы. Развитие экономики невозможно без трудовых ресурсов в принципе, а развитие современной экономики –

вособой степени без достаточно высококвалифицированных трудовых ресурсов. Безусловно, технический прогресс снижает потребность в массовой и неквалифицированной рабочей силе. Однако он же в сочетании с потребностями социально-эконо- мического развития создает новые сферы экономики (приложения сил), порождает необходимость в квалифицированных, образованных и мобильных кадрах. С другой стороны, снижение численности населения, по общему правилу, означает и сниже-

ние покупательной способности «места», что, в свою очередь,

негативно сказывается на привлекательности территории для предпринимателей и инвесторов. Поэтому всякий населенный пункт, поселение, город, стремящиеся не только к развитию, но даже к выживанию («сохранению статуса-кво»), в перспективе

должны будут прилагать гораздо больше усилий к тому, чтобы оставаться (либо становиться) привлекательными для жителей10. В конкуренции муниципалитетов за человеческий ресурс будут не только победители, но и проигравшие. Вопрос о том, как стать более привлекательным не только для бизнеса, но и –

впервую очередь – для людей, по нашему мнению, должен стать одним из центральных в стратегиях, планах и повседнев-

10 См. также: Маркварт Э. Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? // Практика муниципального управления. 2013. № 3. С. 8–12.

13

ной деятельности всех институтов местного самоуправления. По нашей информации, немногие муниципалитеты России в настоящее время перешли от осознания проблемы к решительным действиям. То же самое можно сказать и о субъектах Федерации. Иначе обстоит дело в европейских странах, где именно регионы и муниципалитеты считаются самыми заинтересованными и активными субъектами политики по сохранению и привлечению жителей на свои территории. Так, к примеру, в Германии уже к 2011 году все федеральные земли разработали различные стратегии, концепции, подходы пространственного развития, среди центральных аспектов которых выделяются программы действий по повышению привлекательности территорий, по сохранению и привлечению человеческого капитала11. Еще примечательнее то, что аналогичную работу провел и ряд муниципальных образований в Германии (в первую очередь, конечно, тех, что в результате демографических изменений оказались в наиболее сложном положении). В мастер-планах, программах действий и других подобных документах муниципалитетов предусматриваются различные меры и мероприятия, стимулирующие всех акторов (жителей и их объединений, хозяйствующих субъектов, некоммерческих организаций, органов власти) к активной деятельности по повышению привлекательности своих территорий, условий жизни людей, созданию условий для сохранения и притока жителей12. Думается, что подобный опыт может быть полезен и российским муниципалитетам.

11см.: Raumordnungsstrategien von Bund und Ländern zum demografischen Wandel. BMVBS. Berlin, Dezember 2011. URL: http://www.bbsr.bund.de/ BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BMVBS/Sonderveroeffentlichungen/2011/Raumord nungsstrategien.html

12Так, например, мастер-план района Райнгау-Таунус (Земля Гессен) был подготовлен совместно независимыми специалистами, объединениями жителей, органами местного самоуправления района и поселений в 2009 году: Masterplan Demografischer Wandel für den Rheingau-Taunus-Kreis. URL: http://www.rheingau-taunus.de/demografischer-wandel/demografischer-wandel.html

14

Если иметь в виду жителей как потребителей муниципальных услуг, то логично спрогнозировать такое следствие депопу-

ляции, как уменьшение количества потребителей услуг. Причем речь идет о широком спектре услуг: во многих (в большинстве?) муниципальных образованиях будет уменьшаться количество потребителей коммунальных услуг (воды, канализации, тепловой и электрической энергии и т.д.), общественного транспорта, снижаться количество детей в дошкольных учреждениях, школах и т.п. Это, в свою очередь, порождает необходимость существенной корректировки в оценке потребности в услугах и, соответственно, в количестве, размерах (объемах) и мощностях объектов инфраструктуры. В сочетании с мерами по снижению потребления ресурсов домохозяйствами и хозяйствующими субъектами это приведет к существенному уменьшению платежей (соответственно доходов от использования объектов муниципальной инфраструктуры), которые являются основным (или единственным) источником для инвестирования в поддержание состояния, эксплуатацию и развитие соответствующей инфраструктуры. Муниципалитеты (а в дальнейшем и государство как регулятор) встанут перед необходимостью существенного увеличения тарифов на услуги и введения субсидий на поддержание и развитие инфраструктуры из средств бюджетов различных уровней. В перспективе прогнозируемы связанные с уменьшением числа потребителей и объема потребляемых услуг технические и технологические проблемы функционирования инфраструктуры (в первую очередь, коммунальной)13. Это требует новых решений в коммунальной сфере – децентрализации сетевых

13 В данном контексте уместно привести пример Восточной Германии (так называемых новых федеральных земель), где мощности значительной части инфраструктуры, созданной во времена ГДР или в первые годы после воссоединения Германии, вследствие существенного оттока населения оказались слишком велики, в результате чего часть объектов пришлось реконструировать, адаптируя на меньший объем потребления.

15

услуг, внедрения модульных и циркулирующих систем, «умных» систем управления и контроля. Еще более очевидны последствия депопуляции с точки зрения возможностей сохранения и развития социальной инфраструктуры. Так, сокращение численности детей школьного возраста делает всё более сложным обеспечение качественного образования в условиях сохранения малокомплектных школ, недостатка или отсутствия современных квалифицированных педагогических кадров в малых населенных пунктах. Возникает острая потребность в новых подходах к школьному образованию, в использовании новых образовательных технологий. Перечисленные проблемы, в свою очередь, негативно отражаются и на привлекательности того или иного муниципалитета как для жителей, так и для бизнеса. Все изложенное свидетельствует о необходимости учета тенденций демографического развития при планировании и реализации проектов в сфере муниципальных (коммунальных и социальных) услуг.

Старение населения

Среди других существенных вызовов, связанных с развитием человеческого капитала, можно отметить старение населения,

рост общего образовательного уровня, усиление социального расслоения. Старение населения в европейских странах и в России имеет несколько различную природу. В странах Европы оно определяется, в первую очередь, существенным увеличением продолжительности жизни населения (и ростом доли жителей наиболее высоких возрастных групп, т.е. старше 75–80 лет)14. Фактор снижения рождаемости играет здесь подчиненную роль. В России же именно значительное снижение рождаемости и, как следствие, снижение доли представителей молодого возраста

14 Так, к примеру, в Германии за период с 1960 по 2013 год продолжительность жизни мужчин увеличилась на 10,8 лет, женщин – на 10,4 лет. URL: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/Demogra- fiestrategie/Artikel/2015-08-21-zusammenfassung.html

16

PNRPU

в структуре населения оказывает наиболее существенное влияние на возникновение данной проблемы. Кроме того, особенностью старения в России является большая диспропорция полов в старших возрастных группах, что связано с большой разницей продолжительности жизни женщин и мужчин.

Старение как вызов современному обществу, государству и местному самоуправлению был рассмотрен в европейских странах уже несколько десятилетий назад, и за последние 10–15 лет были сформулированы ответы на этот вызов – разработаны разнообразные программы, начата их реализация. Так, к примеру, действующая демографическая стратегия, утвержденная федеральным правительством Германии в 2011 году, обращает особое внимание на вызовы и шансы, с которыми связано старение населения, формулирует основные подходы государственной политики к этому вопросу15. Более того, 30.11.2011 года федеральное правительство Германии утвердило так называемую повестку дня (agenda) исследований федерального правительства в условиях демографических преобразований под названием «У возраста есть будущее». В ней определены основные направления исследований, связанных с изменением возрастной структуры населения страны, с целью последующего учета результатов во всех сферах общественной жизни и государственного и муниципального управления16. В этих документах делается попытка ответить на такие вопросы, как распределение ресурсов и бремени в условиях стареющего общества, потенциал (возможности) и условия активного участия пожилых людей вобщественной и экономической жизни, укрепление здоровья

имобильности пожилых людей, создание необходимых условий для сохранения их самостоятельности и безопасности на длительное время, повышение качества жизни лиц, нуждающихся вуходе,

идругие. Концепции (стратегии) деятельности в условиях демографических изменений (и в первую очередь старения населения)

15URL: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/StatischeSeiten/Breg/ Demografiestrategie/Artikel/2015-08-21-zusammenfassung.html

16URL: https://www.bmbf.de/pub/Das_Alter_hat_Zukunft_ohne_Vorwort.pdf

17

также разработаны и реализуются практически во всех федеральныхземляхГермании.

Связанные со старением населения последствия весьма разнообразны и затрагивают все сферы – экономику, управление, социальную сферу. Так, например, старение населения (особенно в сочетании с уменьшением численности населения)

ведет к снижению трудоспособной доли населения, а следова-

тельно, кадрового потенциала для развития экономики. Наряду с этим в тех системах, где пенсии в целом ниже заработной платы, следствием является постоянное снижение покупательной способности населения, а также налоговых доходов бюджетов всех уровней. Увеличение доли старшего поколения влечет неотвратимую необходимость ускоренного роста расходов на здравоохранение и уход, а также обостряет ситуацию с пенсионным обеспечением.

Говоря же о тех вызовах, которые возникают непосредственно перед местным самоуправлением, можно выделить, в частности, соответствующие потребностям пожилых людей изме-

нения в организации общественных перевозок, планировании застройки и жилищном строительстве, организации общест-

венных пространств. Наряду с этим можно спрогнозировать рост потребности в расширении и дифференциации систем со-

циальной поддержки (в соответствии с особенностями различных возрастных групп пожилых людей), медицинского и психо-

логического сопровождения, адаптации услуг в сфере культуры

и т.п. А это, в свою очередь, означает не только увеличение дополнительных расходов в бюджетах, но в ряде случаев и появление новых рынков услуг. Наконец, одной из тенденций нынешнего «стареющего» общества является и то, что пожилые люди имеют достаточно высокий образовательный уровень, активны, по-прежнему заинтересованы в самореализации. Всё это ведёт к тому, что данная возрастная группа также может и за-

частую готова активно участвовать и в делах местного само-

управления (как напрямую, так и через различные общественные

18

организации, движения), что делает её важным соратником органов местного самоуправления.

Возвращаясь к опыту европейских стран, и в частности Германии, отметим, что многие из проектов, направленных на решение задач, связанных со старением населения, инициируются и реализуются именно на местном уровне, в общинах. Такие проекты существенно различаются как по формам реализации, так и по кругу участников, финансированию (в тех случаях, когда оно необходимо), однако все они, как правило, нацелены на максимально широкое вовлечение пожилых людей в общественную жизнь и создание им максимально комфортных условий проживания. Из тысяч разнообразных проектов можно упомянуть проекты по строительству жилых домов «трех поколений» и жилых домов, специально приспособленных для проживания пожилых людей; проекты по оказанию бесплатных услуг пожилыми людьми пожилым людям («Сеньоры помогают сеньорам»); проекты по повышению мобильности пожилых людей («автобус по вызову», «такси за 1 евро» и т.п.); проекты по оказанию ухода пожилым людям на дому силами граждан17; организацию разъездной/выездной торговли продуктами и предметами первой необходимости и т.п. Российские муниципалитеты (в первую очередь, сельские и небольшие городские) уже сейчас всё чаще сталкиваются с аналогичными вызовами, связанными со старением жителей.

17 См., к примеру: Э. Маркварт. Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский опыт / под ред. Е.В. Гриценко, Э. Маркварта, В.П. Мохова. Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. С. 60–61; различные практики можно найти также в Интернете как на сайтах муниципалитетов, так и в обобщенном виде на сайте профильных министерств федеральных земель, различных общественных организаций (например, отчет Немецкого союза городов и общин: Städte und Gemeinden gestalten den demografischen Wandel. DStGB, 5/2013; специальный сайт для информирования о лучших практиках создал и поддерживает Фонд Бертельстманна. URL: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/unsere-projekte/ kommunen-gestalten-den-demographischen-wandel/)

19

Представляется, что в будущем эти вызовы будут усиливаться, и в поиске собственных ответов на них муниципалитетам может быть полезен опыт их зарубежных коллег.

Миграция

Другим серьезным вызовом современности является миграция. При этом необходимо оговориться, что в данном случае мы имеем в виду, в первую очередь, внешнюю миграцию (о внутренней миграции внутри одного региона мы уже упоминали, говоря об оттоке жителей из малых населенных пунктов в более крупные, об эффекте «сжатия» территории). Кроме того, под внешней миграцией в контексте данного вызова понимается приток, а не отток жителей, т.е. речь идет о прибывающих на территорию соответствующего муниципального образования для постоянного проживания людей из других регионов и государств. Подобного рода миграция связана с глобализацией

исвойственна на современном этапе развития большинству европейских стран и России.

При этом в европейских странах в силу относительно небольших территорий и гомогенности проживающего на них населения (с точки зрения уклада жизни, традиций, культуры, языка и т.д.) межрегиональной миграцией можно пренебречь. В России же, говоря о миграции как вызове, нередко имеет смысл говорить не только о притоке жителей из-за рубежа, но

ииз других, как правило, относительно удаленных регионов страны, поскольку их население достаточно сильно отличается с точки зрения уклада жизни, обычаев, традиций, культуры. Ежегодная миграция в России составляет около 4,5–4,8 млн человек, из которых примерно 90 % приходится на внутреннюю миграцию, в свою очередь состоящую примерно наполовину из внутрирегиональной (и здесь в наибольшей мере проявляется упомянутый ранее отток жителей из малых населенных пунктов в более крупные в границах региона) и межрегиональной миграции. Из миграционного потока 10 % представляют иностранные граждане (90 % этого потока составляют граждане стран

20