II. Проблема создания единого гражданского законодательства

на едином экономическом пространстве

Из марксистско-ленинской теории вытекала необходимость при социализме "превращения всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный организм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом" <1>. Эта теория оказалась как нельзя более соответствующей целям Советского государства, федеративного по форме, но унитарного и тоталитарного по сути. Уже к началу 30-х годов в СССР были созданы детальные системы планирования всего и вся как в масштабах всей страны, так и по отдельным отраслям хозяйства и территориям, вплоть до сельсовета, производственного участка в цеху, бригады в колхозе и т.д. В том числе была создана плановая система жесткого распределения всех материальных ресурсов по заданным государством параметрам (количество, качество, цены, сроки и др.).

--------------------------------

<1> Ленин В.И. ПСС. Т. 36. С. 7.

Таким образом, в Советском Союзе было создано и существовало до самого его распада единое экономическое пространство, охватившее всю территорию страны без каких-либо изъятий. В пределах всей этой территории осуществлялось "перемещение товаров, услуг и финансовых средств". Принципиальное отличие от рыночной экономики заключалось в том, что это перемещение не только не было свободным, а осуществлялось в планово-распределительном и даже в принудительном порядке (достаточно вспомнить великие стройки коммунизма, освоение целины и др.). Но, как всякое единое экономическое пространство, единство советской экономики требовало ее единообразного регулирования на всей территории страны. И если в области административного регулирования, в деле создания и поддержания "сети новых организационных отношений, охватывающих планомерное производство и распределение продуктов" <1>, особых препятствий такому единообразию не было, то с гражданским законодательством дело обстояло иначе.

--------------------------------

<1> Ленин В.И. ПСС. Т. 36. С. 171.

К объединению с другими республиками в новую федерацию (Советский Союз) Россия пришла с уже принятым (1922 г.) собственным Гражданским кодексом РСФСР. В период между заключением Договора об образовании СССР (30 декабря 1922 г.) и принятием первой общесоюзной Конституции (31 января 1924 г.) свои гражданские кодексы приняли Украинская ССР, Армянская ССР и Грузинская ССР, а Белорусская и Азербайджанская союзные республики просто ввели на своих территориях российский ГК 1922 г. В итоге такого развития событий Конституция 1924 г. отнесла к ведению СССР не "гражданское союзное законодательство", как это предусматривалось в Договоре 1922 г. (п. "о" ст. 1), а лишь "установление основ... гражданского... законодательства Союза" (п. "п" ст. 1) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства (гл. VI "Гражданское законодательство", автор - А.Л. Маковский) // Всесоюзн. НИИ советского законодательства. М., 1967. С. 178 - 180); Развитие кодификации гражданского законодательства... С. 110.

Так, впервые было создано и законодательно закреплено противоречие между созданием единого экономического пространства на определенной территории (тогда - СССР) и возможностью диверсифицированного, различающегося гражданско-правового регулирования на различных частях этого пространства (тогда - на территориях союзных республик). Забегая вперед, надо сказать, что это противоречие, то несколько сглаживаясь, то, напротив, становясь более острым, присутствовало в разных формах на всем протяжении существования Советского Союза и после его распада перекочевало в экономические союзы и образования, которые были созданы на постсоветском пространстве.

В 1924 году законодатель, власть впервые наступили на те грабли, на которые потом они будут наступать еще не один раз.

Противоречие это было настолько серьезным препятствием на пути развития единой советской экономики, что пришлось искать пути (не вполне легитимные) создания соответствующего этой экономике единого правового пространства.

Один из них состоял в том, чтобы обеспечить единообразие (по возможности полное) гражданского законодательства союзных республик, прежде всего их гражданских кодексов. Принятие своих ГК другими республиками "по образу и подобию" ГК России было в определенной мере обеспечено еще при принятии российского ГК <1> и было осуществлено на практике. Но постепенно гражданские кодексы республик стали все больше отдаляться от российского прототипа и друг от друга вследствие тех изменений, которые вносились в них республиками самостоятельно <2>.

--------------------------------

<1> При принятии ГК РСФСР на сессии ВЦИК выступил представитель Украины, который предложил сессии "обратиться к правительствам договорных советских республик с дружественным предложением о проведении кодексов, принятых 4-й сессией ВЦИК, также и в их республиках" (Четвертая сессия Всероссийского центрального исполнительного комитета девятого созыва. Бюллетень N 8 [1922]. С. 21 - 22). Предложение было единогласно принято.

<2> Об этом как о реальной проблеме уже в 1927 году писал П.И. Стучка: "...Отдельные республики вносят не только отдельные дополнения без взаимного согласования, но как будто на первый взгляд нарочно изменяют первоначальный кодекс (ГК РСФСР 1922 г. - А.М.), чтобы подчеркнуть свою суверенность и самобытность. Я не думаю, чтобы это было основной тенденцией, но несогласованность не только дополнений, но даже разъяснений вносит с каждым годом больше различий. Слышатся, с одной стороны, возмущающиеся голоса против этого; с другой стороны, заметны увлечения именно разнообразием, со ссылкой на С.-А.С.Ш., не имеющие единого кодекса" (Стучка П.И. Введение в теорию гражданского права // Курс советского гражданского права. Т. I. М., 1928. С. 105).

Второй путь, использованный для обеспечения единства гражданско-правового регулирования экономики на всей территории страны, заключался в неограниченном расширении де-факто компетенции Федерации (СССР) в этой области законодательства. В течение короткого периода (1923 - 1936 гг.) были всецело регламентированы общесоюзным законодательством железнодорожные, водные и воздушные перевозки, а также отношения органов связи и банков с клиентурой. Почти исключительно союзным законодательством были урегулированы отношения по поставкам и в сфере изобретательства. В основном как союзное развивалось в этот период законодательство, определявшее правовое положение юридических лиц и правовой режим государственной собственности. Актами союзного законодательства был определен правовой режим отношений, связанных с основными средствами производства, драгоценными металлами и валютой, спиртными напитками, оружием и др. <1>. Таким образом, в той, главной, части гражданского права, в какой оно определяет статус хозяйствующих субъектов, регулирует отношения собственности и хозяйственный оборот, развитие советского гражданского законодательства пошло в обход гражданских кодексов.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Соотношение общесоюзного и республиканского законодательства... С. 182 - 191.

Из федеральной Конституции такое развитие событий прямо никак не следовало. Но оно диктовалось созданием в стране новой экономики, основанной на единой государственной собственности на средства производства и на планово-распределительной системе производства и потребления. Гражданские кодексы не отменялись, но сфера их применения все больше сужалась, ограничивалась (а) отношениями с участием граждан (да и то не всеми), (б) отношениями с иностранным элементом, (в) а там, где дело касалось отношений между социалистическими организациями, применением к таким отношениям только общих положений ГК <1>.

--------------------------------

<1> В результате создалось странное положение: все важнейшие экономические отношения (поставка товаров, перевозка, капитальное строительство, банковские сделки, изобретательство) детально регулировались федеральными актами (главным образом правительства СССР), но в то же время к этим отношениям применялись общие положения ГК разных республик (о сделках, исковой давности, представительстве и др.), не во всем совпадающие.

Попытка устранить очевидное противоречие между складывающимся единством гражданско-правового регулирования экономики и Конституцией, сохранявшей гражданское законодательство главным образом в ведении субъектов Федерации, была сделана в 1936 году, когда новая Конституция СССР установила, что ведению Союза ССР "подлежит Гражданский кодекс" (п. "х" ст. 14) <1>. Абстрагируясь от политической и нравственной оценки общественного строя, который освящался этой Конституцией, надо признать, что таким образом впервые была сделана попытка обеспечить единому экономическому пространству страны не только фактическое, но и базирующееся на конституционном основании единое гражданско-правовое регулирование.

--------------------------------

<1> За полгода до этого Постановлением ЦИК и СНК СССР (в то время такой акт имел силу закона) от 26 июля 1936 г. "Об образовании Народного комиссариата юстиции" было установлено, что впредь гражданское законодательство должно быть единым для всей страны (Собрание законодательства СССР. 1936. N 40. Ст. 338).

Попытка эта оказалась неудачной <1>.

--------------------------------

<1> Большая работа по подготовке проекта единого Гражданского кодекса СССР (было подготовлено не меньше пяти самостоятельных вариантов проекта - в 1939, 1940, 1947, 1948 и 1951 гг.) окончилась безрезультатно.

Вскоре и сама задача создать единый гражданский кодекс перестала существовать. Законом СССР от 11 февраля 1957 г. <1> было решено "отнести к ведению союзных республик... принятие гражданских кодексов, сохранив в ведении Союза ССР установление... основ гражданского законодательства". Этот Закон тогда воспринимался как прогрессивный шаг на пути укрепления суверенитета союзных республик, как возврат к ленинским принципам в государственном и хозяйственном строительстве. В то же время у многих цивилистов он не вызывал восторга <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1957. N 4. Ст. 63.

<2> См.: Научная сессия, посвященная вопросам кодификации советского республиканского законодательства. 31 января - 2 февраля 1957 г. / Всесоюзный институт юридических наук. М., 1957. С. 97 - 98, 105, 116, 120, 133 - 134, 144, 145 - 146.

Этим изменением компетенции Федерации (СССР) и ее субъектов в области гражданского законодательства мы вновь наступили на те же грабли.

Как и в 20-е годы, для выхода из создавшегося положения были найдены два пути. Как и прежде, они были не вполне легитимны.

Первый путь состоял в том, чтобы, несмотря на установленное в Конституции СССР разграничение компетенции союзной Федерации и союзных республик по линии "Союз - Основы гражданского законодательства, республики - гражданские кодексы", легализовать регулирование исключительно или почти полностью федеральным гражданским законодательством обширнейшей сферы экономических отношений. Сделано это было посредством включения в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые 8 декабря 1961 г. <1> (далее - Основы 1961 г.), целого ряда норм, наделявших Союз широкими правами в области гражданского законодательства (главными из них были положения ст. 3 Основ).

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. N 50. Ст. 525.

Таким образом, Основы 1961 г. - несомненно, лучший гражданский закон советского периода - стали крупным шагом на пути создания в стране единого гражданско-правового регулирования, но, к сожалению, не до конца легитимным и последовательным. Относительная нелегитимность решения этой проблемы в Основах заключалась в том, что в данном случае конституционные по содержанию нормы о разграничении компетенции Федерации и ее субъектов были включены в обычный, хотя и важный, закон. Что же касается непоследовательности этого решения, то она выразилась в явной неполноте круга отношений, регулирование которых было предоставлено Основами Союзу ССР, так как де-факто и многие другие отношения уже регулировались общесоюзным законодательством (правовое положение государственных юридических лиц, отношения между организациями, связанные со снабжением электроэнергией, газом и водой, с выполнением научно-исследовательских и конструкторских работ, с капитальным ремонтом основных средств, и некоторые другие).

Второй путь был избран для того, чтобы обеспечить единообразие гражданского законодательства союзных республик, прежде всего их гражданских кодексов. Для этого была создана (скорее всего, по решению ЦК партии) процедура консультирования проектов кодексов республик в Президиуме Верховного Совета СССР. Эта важная тогда и во многом поучительная и сейчас страница истории унификации гражданского законодательства осталась почти неизвестной. Между тем консультирование проектов ГК продолжалось более года (с февраля 1963 г. до середины 1964 г.), проводилось крупнейшими цивилистами (учеными и практиками) и имело весьма значительные последствия.

Консультирование состояло в выявлении всех отличий проекта, представленного республикой, от проекта ГК РСФСР, в их обсуждении и в решении вопроса о том, могут ли эти отличия быть сохранены. О необходимости или целесообразности внесения в проект изменений комиссия давала рекомендации во всех случаях, когда различия в правовом регулировании могли затронуть общегосударственные интересы, интересы других республик либо интересы граждан страны независимо от места их проживания. Рекомендации, которые давались республике по итогам консультирования, хотя формально были для нее необязательны, но на практике учитывались почти полностью. В результате ГК, принятые республиками в 1964 - 1965 гг., оказались почти близнецами.

После распада СССР российская Конституция 1993 г. отнесла гражданское законодательство к исключительной компетенции новой Федерации (п. "о" ст. 71). Казалось, проблема создания единого гражданского законодательства на едином экономическом пространстве России решена окончательно. Но она очень скоро возникла вновь, правда, уже в другой "одежке".

В статье 72 (п. "к") Конституции сказано, что "земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах" находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Советское земельное законодательство было специализированной отраслью публичного (административного) права, как и законодательство о других природных ресурсах, поскольку земля и другие ресурсы были полностью исключены из гражданского оборота <1>. Закрепленная в Конституции 1993 г. возможность частной собственности на землю и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9) и, следовательно, их участие в гражданском обороте дали, к сожалению, основания для включения чисто гражданско-правовых норм в природоресурсные кодексы и законы и даже для установления ими правил о приоритете норм природоресурсного законодательства (как норм специальных) перед общим гражданским законодательством (например, в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса). Тем самым в принципе открыт и путь (пока еще мало используемый) для создания особых норм земельного, лесного, водного и т.п. законодательства в каждом из 89 субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Основной советский закон о земле не только абсолютно ясно устанавливал, что "купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, - недействительны", но и предусматривал за их совершение ответственность, вплоть до уголовной (Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. Ст. 50 // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 51. Ст. 485).