22. Бюджетная система и бюджетное устройство. Основные принципы.

Использованные материалы: лекция, учебник Запольского.

1. Система и устройство.

Что такое система? Что такое бюджетная система? Каковы его элементы? Они перечислены в БК РФ.

=Первый элемент бюджетной системы - федеральный бюджет. (ст. 7 Бюджетного кодекса РФ к ведению Российской̆ Федерации относятся вопросы, имеющие общее принципиальное значение для функционирования бюджетной системы России.) Это не бюджет РФ! У нас нет бюджета РФ. У нас есть федеральный бюджет РФ и бюджеты субъектов РФ. Федеральный бюджет - это публичный фонд денежных средств для обслуживания федерального уровня государственной власти. Здесь основные, наиболее крупные доходы.

=Второй элемент бюджетной системы - региональные бюджеты - бюджеты субъектов РФ. (ст.8)

=Третий элемент бюджетной системы, самый нищий - муниципальные бюджеты. Он существует, по факту, лишь для того, чтобы содержать местный аппарат власти. (ст.9) В Москве теперь местным депутатам (депутатам ОМСУ) с прошлого года платят премии. Вообще такого не должно быть, но это Москва. В квартал тысяч по 60 платят.

=Также в бюджетную систему входят государственные внебюджетные фонды: ПФР, ФСС РФ, ФОМС. На региональном уровне появились территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Эти фонды все завели в бюджетную систему. Почему, зачем? Чтобы создать единую нормативную базу и чтобы работали единые принципы организации публичных фондов денежных средств. В 1990-х гг. эти фонды, не входя в бюджетную систему, попали в свободное плавание, и непонятно было, как там расходовались эти деньги, куда. Сейчас же идея - централизация публичных ресурсов. Теперь все доходы и расходы этих фондов также утверждаются представительным органом государства.

2. Принципы бюджетной системы рф. (использована лк Ивлиевой – Гурка хавал ее на семинаре за милую душу).

1. Принцип единства бюджетной системы РФ. 

- Обеспечивается единым законодательством, в регионах могут приниматься свои законы и подзаконные НПА, но только по тем вопросом, что допускает федеральное законодательство. 

- Единство бюджетной системы обеспечивается единой документацией, разрабатываемой на федеральном уровне. 

- Единство бюджетной системы обеспечивается единой доходной базой: перечень налогов устанавливается на федеральном уровне, не могут налоги вводиться на уровне субъекта. 

- Также единство обеспечивается единой бюджетной классификацией. Бюджетная классификация регулирует все разделы и подразделы всех бюджетов нашего государства. Это документ, НПА, инструкция министерства финансов, которая утверждает разделы, подразделы и статьи доходов и расходов бюджетов различных уровней. Это шаблон бюджета, унифицированная форма бюджета. Когда субъект начинает составлять свой бюджет, он берет этот шаблон (бюджетную классификацию) и составляет бюджет по этому шаблону. 

Доходы по бюджетной классификации делятся на налоговые и неналоговые. Видишь - НДФЛ - ставишь сюда только цифру. Только на местном уровне разрешено бюджетную классификацию лишь дополнять своими особенностями. Поэтому берешь бюджетную классификацию Москвы и Тамбовской области и сравниваешь, что где и как. Единая бюджетная классификация позволяет сопоставлять бюджеты.

2. Принцип самостоятельности бюджетов. 

Она больше формальная, но тем не менее. Это организационная самостоятельность. Никто сверху не вмешивается в составление, например, бюджета субъекта РФ.

Вот в СССР был единый бюджет СССР (сводный государственный бюджет СССР). Он состоял из бюджета СССР и 15 бюджетов ССР. Сейчас такого нет, ты составил свой бюджет - и никуда его не везешь, ни перед кем не отчитываешься, никто его не утверждает. Никогда из местных бюджетов не будут требовать денег на оборону. Но у нас есть аналог сводного бюджета - консолидированный бюджет. Его составляет Минфин РФ. Но он никем не утверждается, он не имеет правовой формы, это справочно-аналитический документ, чтобы Минфин знал общее состояние финансовых дел в стране. В субъектах тоже есть, составляются такие консолидированные бюджеты по данному субъекту РФ. 

3. Принцип разграничения доходов и расходов между звеньями бюджетной системы РФ. 

Сегодня в БК РФ закреплено, какие виды соответствующих налоговых и неналоговых доходов принадлежат бюджетам соответствующих уровней. В налоговом законодательстве не определено, в какой бюджет поступает соответствующий налог! Это не предмет регулирования НК. Это указано именно в БК, какие доходы от каких налогов поступают в какие бюджеты. 

Есть акцизы, ими облагаются алкогольные и табачные изделия. Это хороший источник дохода, доходы самотёком текут: многие курят, многие пьют. Так вот акциз сегодня распределяется между федеральным бюджетом и региональными бюджетами. На места почти ничего не идёт с акцизов. То же самое - налог на прибыль. Формально это федеральный налог, но большая часть прибыли с этого налога отдаётся в регионы. Это всё закреплено в БК: сколько, что и кому. 

Расходы также закрепляются в БК. Отсюда невозможно заставить регион оплатить расходы на оборону, ибо предмет ведения это не совместный, а исключительно РФ. Невозможно Москву заставить профинансировать МГУ, так как МГУ - это федеральное учреждение. 

Инвестирование может быть под строительство корпусов МГУ. Есть частный застройщик, который получает от государства земельный участок на праве собственности, застраивает там коммерческую недвижимость, продаёт, и за счёт этих денег покрывает свои расходы на строительство корпусов МГУ. Это, конечно, не совсем правильная схема, МГУ должно развиваться за счёт бюджетных ассигнований.

4. Бюджетный федерализм. 

Это равенство бюджетных прав всех публичных субъектов. Это очень важно, потому что в прессе часто пишут, часто считают, что какой-то субъект имеет больше бюджетных прав, какой-то меньше... Нет! Бюджетными правами (на собственный бюджет, самому составлять, исполнять...) все публичные субъекты обладают на равных основаниях и в одинаковых объемах. Вот с налогами могут быть отдельные преимущества. Есть так называемые внутренние оффшоры, были такие, сейчас от этого ушли. В ЗАТО были льготные условия налогообложения. Компания ЮКОС была зарегистрирована в одном из таких внутренних оффшорах. В бюджетном праве такого быть не может, никогда не было. Бюджетные права у всех субъектов одинаковые.

5. Принцип полноты бюджета.

Означает, что все доходы и расходы публичного субъекта должны отражаться в его бюджете. Исключения - ПФР, ФСС, ФОМС (внебюджетные государственные фонды). Но в остальном все доходы и расходы публичного субъекта должны отражаться в бюджете. Но теперь - внимание, юристы! - этот принцип стал нарушаться. Связано это с государственными корпорациями. Ввели БК - уже тогда действовал принцип полноты бюджета. 

Первой государственной корпорацией была государственная корпорация по страхованию вкладов физических лиц (АСВ - агентство по страхованию вкладов). Если у банка отбирается лицензия, то нам выплачивается определенная сумма. Откуда у этой корпорации деньги для выплаты? Банки, которые являются участниками этой программы, должны отчислять в эту корпорацию определенные суммы. Государство, признавая, что оно должно страховать банковские вклады ФЛ, избавилось от этой функции, передав её осуществление этой государственной корпорации. Банки платят на основании закона обязательно этот платёж, как налог, собственно. Но это вывели из бюджета. Вот первое отступление от этого принципа (нарушение). 

Второе. Росатом. Теперь эти публичные функции, которые не могут осуществляться частным субъектом, передали Росатому. Соответственно, из бюджета вывели все финансовые отношения с участием Росатома. Кому это выгодно? Росатому. Но не нам, мы не можем осуществлять контроль за тем, что там происходит.

Третье. Роснано. Это вообще не понятно, что это за фигня. Передаются огромные средства в уставный капитал Роснано из федерального бюджета, передается имущество, а потом Роснано акционируется. По сути, это приватизация. Почему вопросами нанотехнологий не занимается какое-то министерство за счет бюджетных средств? Это нарушение принципа полноты бюджета. 

Еще одна загадка - это Банк России. Что это за контора? Каков его статус? Как он финансируется? Это Банк или не банк? Это кредитная организация или это орган исполнительной власти? Это государственная корпорация, которая официально так не названа. Да, формально - это орган власти. По Конституции он является органом государственной власти, на него возложены определенные государственные функции. Но он не является органом исполнительной власти. ЦБ продаёт кредиты коммерческим банкам, эта ставка - это ставка рефинансирования. Но прибыль Банка России - это его собственность. Не государственная собственность, а его собственная. Все попытки контролировать его доходы и расходы закончились неудачей. Это тоже подрывает принцип полноты бюджета. 

Вообще, пустить публичные деньги в свободное плавание - это мечта любого чиновника. Это же меньше контроля. 

6. Принцип сбалансированности. 

Когда мы говорим о сбалансированности, это больше экономический принцип, нежели правовой. Цель - добиться минимизации разницы между доходами и расходами. Когда доходы равняются расходам - это идеальный вариант. Но сейчас это подвергается сомнению, что такое может быть, и что это даже неправильно. Небольшой разрыв между доходами и расходами должен быть, и ничего криминального в этом нет. Поэтому небольшой дефицит бюджета - это хорошо. 

Дефицит может быть вызван тем, что так запланировано. Дефицит может возникнуть уже в стадии его исполнения. Это плохой дефицит, но это объективные обстоятельства, не зависят от воли человека. Дефицит может быть вызван кризисными явлениями. Это совсем плохой дефицит бюджета. Его надо избегать, но принимать какие-то меры по минимизации такого бюджета.

Профицит бюджета - это очень большое зло. В частных финансах профицит бюджета - это смысл всего хозяйства частного, это прекрасно, к этому стремится частный субъект - максимизация прибыли. В публичной сфере, в публичном бюджете это большое зло. У нас это зло возникло в середине 2000-х гг. В начале 2000-х гг. был введен НДПИ. Этот налог и есть этой "нефтегазовой иглой".

Как публичный субъект может заставить частного субъекта платить за использование недр и природных ископаемых? Первый вариант - лицензия, плата за лицензию. Но лицензирование - это вещь достаточно разовая, непостоянная, поэтому в начале 2000-х гг. был введен НДПИ. Его размер зависит от цены реализации этих природных ископаемых. Мировые цены на нефть поднялись, и налог попёр в бюджет. Помимо этого, на таможне стоит краник, который измеряет, сколько перегоняется нефти, и, соответственно, платится ещё и таможенная пошлина. Вот отсюда и появились сверхдоходы.

Что должно сделать государство, когда образовался профицит бюджета? Оно должно снизить налоговую нагрузку, дать малому и среднему бизнесу вздохнуть свободнее. Было это сделано? Нет. Вместо этого создали стабилизационный фонд, создал его г-н Кудрин. В чём суть? Этот профицит бюджета выводится из бюджета в отдельный фонд внутри бюджета, который передаётся в ведение Минфина, который вкладывает эти деньги в иностранные ценные бумаги. ГД утверждала, сколько что в этом фонде, и если там много денег - то должны выделяться нефтегазовые трансферты.

В 2008 году - финансовый кризис в Европе и в США. Нас этот фонд немного спас. Но потом его упраздняют, на его основе создаётся два фонда - Резервный и Национального благосостояния. Это "заначки". На что идут сейчас эти средства - непонятно, хотя средства фонда Национального благосостояния должны идти на выплату пенсий, он для этого создавался. Сейчас мы подъедаем остатки тех нефтегазовых доходов. 

Что было позитивного сделано за счет этих фондов? Мы погасили долги, заимствования, которые брались при Ельцине, большую часть. 

7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. 

Мутный такой принцип, между нами говоря. Смысл его заключается в том, чтобы достигнуть наилучшего результата имеющимися средствами или того же результата наименьшим количеством средств. У меня сплошь есть только отрицательные примеры по данному принципу. Про федеральный я не буду бюджет говорить, а в Москве вот постоянно видно, как стелится дорожное полотно, а завтра снимается, чтобы проложить коммуникации. Направление расходования этих средств определяется чиновниками, и так, чтобы больше себе в карман можно было положить. Мы юристы, давайте говорить так, как есть. Не на зарплаты, пенсии идут деньги, а на крупные проекты, ёмкие, затратные, чтобы можно было распилить часть денег. Таких расходов больше сегодня, чем расходов на социальные проекты. 

8. Принцип общего совокупного покрытия расходов. 

Бюджет - это централизованный фонд денежных средств. Такова система, что невозможно из соответствующего поступления в бюджет обеспечить целевое финансирование данного проекта. Что это значит? В Москве пытаются ввести платные парковки. Я сторонница платных парковок. Так должно быть. Но многие автомобилисты кричат: я же плачу транспортный налог, хватит с меня! Но это неправильно. Деньги поступают в бюджет и попадают в общий котёл денежных средств. Невозможно обеспечить целевое расходование бюджетных поступлений. Деньги с транспортного налога поступают в бюджет в общий котёл, а дальше уже все средства в общем распределяются на нужды. Невозможно этот налог направить на развитие дорог. 

9. Принцип прозрачности бюджета. Бюджет принимается, публикуется открыто.

Секретными сегодня могут быть только статьи федерального бюджета. Ни в регионах, ни на местах не может такого быть.

10. Принцип достоверности.

«Понимай, как хочешь», - Ивлиева. Никто из лекторов разъяснять его не хочет. Ну и хер с ним. Рассмотрим в вопросе 24, короч.

11. Принцип подведомственности расходов.

За каждым распорядителем бюджетных средств закреплены вот эти семеро с ложками, которые ждут поступлений. Просить надо именно у этого субъекта! Например, учреждение образования может просить денег лишь у Министерства образования.

12. Принцип адресности целевого характера.

13. Принцип единства кассы. 

Ввели в БК в 2008 году. Кассовое ведение всех бюджетов. На кассах происходит зачисление доходов и расходование бюджетных средств.