Современный город власть управление экономика

нальной энергетической комиссии от 17.12.2009 г. № 283-т. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/? year=2009&type=12 (дата обращения: 12.02.2013).

9. О тарифах на электрическую энергию для потребителей ОАО «Пермьэнергосбыт», ЗАО «КЭС-Мультиэнергетика», ОДО «Кудымкарэлектросвет», ОДО «Энергосбыт Звездного» на 2010 год: Постановление Региональной энергетической комиссии от 17.12.2009 г. № 81-э. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/?year=2009&type =13 (дата обращения: 12.02.2013).

10.Об утверждении розничных цен на природный газ, реализуемый населению Пермского края, на 2010 год: Постановление Региональной энергетической комиссии от 25.12.2009 г. № 6-г. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/?year= 2009&type=14 (датаобращения: 12.02.2013).

11.О тарифах на электрическую энергию для потребителей Пермского края на 2009 год: Постановление Региональной энергетической комиссии от 16.12.2008 г. № 90-э. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/?year=2008& type=13 (дата обращения: 12.02.2013).

12.Об утверждении розничных цен на природный газ, реализуемый населению Пермского края, на 2009 год: Постановление Региональной энергетической комиссии от 19.12.2008 г. № 2-г. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/? year=2008&type=14 (датаобращения: 12.02.2013).

13.Об утверждении розничных цен на природный газ, реализуемый населению Пермского края, на 2009 год: Постановление Региональной энергетической комиссии от 26.12.2008 г. № 3-г. [Электронный ресурс]. – URL: http://rst.permkrai.ru/rek_sols/?year= 2008&type=14 (датаобращения: 12.02.2013).

14.О тарифах на услуги водоснабжения питьевой водой, водоснабжения на технологические цели, водоотведения и очистки сточных вод общества с ограниченной ответственностью «Новогор-Прикамье»: Постановление администрации города Перми от 26.01.2010 № 19 [Электронный ресурс]. – URL:

261

http://garant-komfort.ru/files/documents/post_26012010_19.pdf (дата обращения: 12.02.2013).

15. Численность, оплата труда работников по организациям Пермского края, не относящимся к субъектам малого предпринимательства (хозяйственные виды деятельности) за январьдекабрь 2011 года: статистический бюллетень / Пермьстат. –

Пермь, 2012. – 65 с.

Е.E. Zhulanov

Perm National Research Polytechnic University

THE INNOVATIVE MECHANISM OF MANAGEMENT OF ECONOMY CITY AND FORECASTING OF ITS DEVELOPMENT

The article offered an innovative methodological approach to the formation of economic-mathematical model of the socialeconomic city system with a built-in tools of regulation of reproduction processes in it. Also there are presented the results of testing the model on the basis of statistical data on the city of Perm for 2010.

Keywords: city, municipal economy, reproduction, eco- nomic-mathematical modeling, management.

262

А.С. Зуйкина

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ: РАМКИ ДЛЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНА

И МУНИЦИПАЛИТЕТОВ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

Межбюджетные отношения (далее – МБО) – одна из сфер взаимодействия региона и муниципальных образований (далее – МО), регулируемая определенными правилами – институтами. Институты МБО отражают направления политики государственных властей, другими словами, то, что определяется федеральными и региональными властями в качестве приоритетов. Среди основных ключевых механизмов выступают межбюджетные трансферты (далее – МБТ) из краевого бюджета (федерального) в местные бюджеты. В статье ставится задача проанализировать механизмы МБТ с точки зрения участия МО в реализации региональной повестки дня.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, местное самоуправление, региональные приоритеты, модели взаимодействия региональных и местных властей.

Межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ одновременно с налоговыми и неналоговыми доходами являются основополагающей частью доходов местных бюджетов. Хорошо известно, что они играют огромную роль в жизнедеятельности МО. В общем объеме доходов местных бюджетов РФ МБТ составляют более 60 % [1, с. 46]. В соответствии с Бюджетным кодексом МБТ разделяются на четыре вида: дотации, субсидии, субвенции и «иные межбюджетные трансферты» [2, ст. 135]. Дотации – нецелевые трансферты, они призваны обеспечить сбалансированность местных бюджетов и распределяются, исходя из уровня бюджетной обеспеченности МО.

263

Субвенции – «финансируемый мандат» государства – межбюджетный трансферт, предоставляемый на реализацию делегированных с федерального и регионального уровней власти полномочий. Иначе говоря, и дотации, и субвенции оказывают незначительное влияние на интенции местных властей относительно предлагаемой «регионалами» повестки дня. В этом плане интерес представляют субсидии и иные межбюджетные трансферты.

Фонд софинансирования расходов Пермского края

Сначала подробнее остановимся на субсидиях из краевого бюджета в местные. Субсидии передаются в МО на решение вопросов местного значения и в соответствии с Бюджетным кодексом концентрируются в фондах софинансирования расходов субъектов РФ (ФСР). Этот механизм позволяет региональным властям реально влиять на муниципальную повестку, поскольку предоставление субсидий через ФСР осуществляется на целевой основе, направления которой определяются регионом.

Так, субсидии местным бюджетам из бюджета Пермского края предоставляются по двум направлениям. Во-первых, на реализацию приоритетных муниципальных проектов в рамках приоритетных региональных проектов. В настоящий момент в Пермском крае таких проектов восемь: «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», «Новая школа», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Сельское жилье», «Пожарная безопасность», «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов», «Благоустройство». Вторая часть ФСР идет на реализацию инвестиционных проектов МО. В данный перечень согласно Закону №165-ПК включены: 1) объекты общественной инфраструктуры муниципального значения (мосты, автомобильные дороги общего пользования, объекты муниципального жилищного фонда); 2) разработка градостроительной документации; 3) оформление права муниципальной собственности на земельные участки под жилищное строительство.

264

МО получают средства ФСР на условиях софинансирования. Край передает на местный уровень не более 75 % от общего объема расходов на реализацию приоритетного муниципального проекта (программы) либо инвестиционного проекта (целевой программы). Муниципалитет должен софинансировать выполнение какой-либо программы-проекта не менее чем на 25 %. По замыслу региональных властей Пермского края и их «идейного вдохновителя» экс-губернатора О. Чиркунова проектная модель отношений должна порождать конкурентную борьбу между муниципалитетами за региональный ресурс. Так, фонд софинансирования расходов устанавливает преимущественно стимулы (поощрения) для тех муниципалитетов, которые идут «в русле» региональной политики.

Субсидии из ФСР распределяются между МР и ГО пропорционально численности населения, проживающего на их территории. Чтобы получить эти средства, органы власти МСУ в течение двух месяцев после принятия бюджета должны сформировать и направить в правительство Прикамья заявки. Затем муниципальные власти должны подтвердить взятые обязательства по финансированию собственной доли. И только после этого региональные власти запускают процесс передачи краевых субсидий в местные бюджеты.

Реализация проекта, как правило, требует проведения достаточно длительных конкурсных процедур (по определению подрядчиков), а по многим проектам, кроме того, необходимы разнообразные экспертизы. В этой ситуации выглядит вполне оправданным правило, в соответствии с которым средства ФСР, не освоенные муниципалитетом в течение года, переходят

в«его часть» ФСР на следующий год как «остатки». Речь идет

втом числе и о тех средствах, на которые муниципалитет даже не подавал заявок.

Как показывает анализ, в целом муниципалитеты «выбирают» далеко не весь свой «лимит» из ФСР – от 60 до 70 %. Еще хуже обстоит дело с фактическим освоением средств фонда, которое составляет примерно половину от суммы, утвержденной

265

в краевом бюджете. Каковы причины такого участия МО в расходовании ФСР? Не вдаваясь в различные технические подробности, связанные, к примеру, с вопросами о недобросовестной работе подрядных организаций и, следовательно, с затягиванием срока реализации проекта, попробуем интерпретировать действия муниципалов в терминах «политики бездействия» [3, с. 91–93].

Можно выделить три формы бездействия: 1) бездействие в силу дефицита ресурсов, что, на наш взгляд, следует отличать от 2) бездействия как инертности (нежелание проявлять активность, некомпетентность и т.п.) органов МСУ. Кроме того, следует иметь в виду еще одну возможную форму «политики бездействия»: 3) бездействие как оппозиция: муниципальные власти могут проявлять пассивность потому, что не согласны с политикой региональных властей (региональной повесткой относительно местных вопросов, механизмами ее реализации).

Характерно, что сами органы МСУ, объясняя «неполное» использование средств ФСР, делают акцент именно на недостатке в местных бюджетах собственных средств на софинансирование. Региональные власти, напротив, не считают эту причину существенной и предъявляют претензии к органам МСУ.

В какой мере дефицит ресурсов сказывается на активности муниципалитетов в использовании средств ФСР? Для того чтобы провести различие между разными формами «политики бездействия» (бездействие как инертность и бездействие в силу дефицита ресурсов), разработанный нами ранее индекс активности МО по использованию ФСР [3, с. 99] соотносим с «ресурсной базой» муниципалитетов. В качестве индикатора «ресурсной базы» используется индекс сбалансированности муниципальных бюджетов, разработанный специалистами Института экономики города [4, с. 139].

Проведенный анализ показал, что различия между муниципалитетами по активности/пассивности в плане подачи заявок на средства из ФСР невозможно объяснить исключительно их ресурсными ограничениями. Как среди «богатых», так и среди «бедных» муниципалитетов есть и активные, и пассивные. Обнаружи-

266

вается несколько групп МР и ГО, которые демонстрируют стабильно высокие или, напротив, стабильно низкие показатели на протяжении всего рассматриваемого периода, и это уже очевидно не может иметь специфических объяснений, а свидетельствует об устойчивой тенденции. Так, из группы «бедных» муниципалитетов (низкий индекс финансовой сбалансированности) стабильно пассивны Гремячинский, Березовский МР, а из группы относительно «богатых» – Чайковский, Горнозаводский и Губахинский МР. В то же время среди «богатых» выделяются МО, которые активно участвуют в использовании средств ФСР: Пермь, Соликамск, Березники, но при этом не менее активны такие «бедняки», как, например, Кишертский, Косинский иГайнский МР.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о наличии разной степени участия муниципальных образований Пермского края в исполнении региональной повестки по местным вопросам через ФСР.

Иные межбюджетные трансферты в Пермском крае

Теперь подробнее остановимся на другой форме финансовой помощи муниципальным бюджетам – на иных МБТ. Для ряда муниципалитетов «иные» имеют огромное значение. К примеру, доходы Кизеловского района с 2008 по 2010 год наполовину и более состояли из иных МБТ; почти на четверть иные МБТ обеспечивают Чернушинский, Частинский, Еловский муниципальные районы.

При этом в целом по краю за период 2008–2011 годов отмечается рост объемов иных трансфертов в структуре доходной части местных бюджетов (с 5,2 до 9,4 %), что свидетельствует об укреплении их роли как ресурсного источника обеспечения муниципальных нужд.

Согласно БК РФ иные МБТ не должны превышать 10 % общего объема межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций) [2, ст. 139-1]. Посредством данной формы финансовой помощи в Пермском крае

267

реализуются более 40 различных по механизмам предоставления средств программ и проектов.

Так, в структуре иных межбюджетных трансфертов, поступающих из государственных бюджетов в местные бюджеты Пермского края, выделяются федеральные и региональные программы. Всю «региональную часть» иных МБТ можно предста-

вить в виде трех составляющих.

Первая составляющая – это средства резервного фонда правительства Пермского края. По сути, эти средства не представляют особого интереса для настоящего исследования, так как выделяются исключительно на непредвиденные обстоятельства.

Среди финансируемых через иные МБТ мероприятий краевой власти особо стоит выделить целевые программы (ЦП) – вторая составляющая иных МБТ, в основу которой положен программно-целевой метод управления социально-экономичес- кими процессами в регионе. Согласно краевому законодательству ЦП делятся на краевые целевые программы (КЦП), долгосрочные целевые программы (ДЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП). Помимо разницы в предмете регулирования, объемах и механизмах распределения средств, целевые программы отличаются и составом политических акторов – разработчиков и исполнителей.

Третья, последняя составляющая иных межбюджетных трансфертов Прикамья представлена пилотными проектамиэкспериментами и тактическими программами, которые различаются как по своим целям, задачам, так и по способам распределения средств на их реализацию между муниципальными образованиями Пермского края.

По сравнению с ФСР процесс распределения иных МБТ начинается, как правило, до принятия Закона о бюджете Пермского края. И МО не имеют закрепленного за ними в краевом бюджете лимита средств.

Взаимодействие муниципальных и региональных властей при выделении иных МБТ зависит от условий и порядка предоставления иных МБТ. На основе ряда параметров можно выделить несколько типичных «моделей» предоставления иных

268

МБТ, которые задают своего рода «рамку», в которой и происходит взаимодействие муниципальных и региональных властей при выделении этой формы трансфертов.

Первая модель взаимодействия предполагает получение территориями иных трансфертов без каких-либо усилий с их стороны на основе неких объективных «характеристик» МО, которые существуют a priory и не являются «оценочными» показателями развития территории – обозначим их как «атрибуты». Таким образом, к примеру, финансируются федеральная программа по обеспечению равного с МВД РФ повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений полиции, краевые полномочия по обеспечению молочными продуктами детей первых лет жизни и т.п. Аналогичная процедура обнаруживается при распределении федеральных средств на комплектование книжных фондов библиотек МО. Общее для всех этих случаев –

отсутствие софинансирования и какой-либо конкуренции между муниципалитетами за получение средств. Как правило, муниципалитет направляет вуполномоченный орган государственной власти необходимые в соответствии с той или иной программой сведения (численность населения, работников милиции, детей первых лет жизни и т.п.). Затем две стороны – государственная и местная власть – заключают соглашение, после чего ИМБТ автоматически перечисляются в местныебюджеты.

Вторая модель предполагает реальную конкуренцию между МО за получение иных трансфертов на жестких условиях достижения определенных целевых показателей и с учетом софинансирования. Такой конкурс используется, к примеру, при реализации мероприятий дорожного фонда Пермского края на строительство и модернизацию автомобильных дорог общего пользования. В условиях подачи большого количества заявок муниципалитетов, содержащих, кроме прочего, требование софинансирования, и при ограниченности краевых ресурсов МО получают иные МБТ в порядке очередности подачи заявки, т.е. наравне с качеством заявки имеет значение фактор оперативности муниципальных властей.

269

Другим примером «конкурентной» модели взаимодействия является софинансирование отдельных мероприятий муниципальных программ по развитию сельского хозяйства. Конкурсная комиссия рассматривает заявки МО с точки зрения достигнутых показателей (прироста индекса производства сельскохозяйственной продукции, объема привлеченных инвестиций, количества новых игроков на аграрном рынке и т.п.) и присваивает баллы. Прошедшими отбор считаются муниципальные образования, набравшие в сумме по всем критериям не менее 20 баллов (при максимуме 80). Итоговое распределение субсидии осуществляется между победителями на пропорциональной основе.

Еще один пример – конкурс муниципальных районов и городских округов Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей социально-экономического развития, который проводится в регионе с 2009 года. За средства краевого бюджета конкурируют МО и лично главы. На основе значения определенных региональной властью показателей составляется рейтинг МО, лучшиеиз которых получают «денежный приз».

Согласно третьей модели предоставления иных МБТ региональная власть «отбирает» МО для участия в определенных проектах, убеждает их участвовать, в какой-то мере даже заставляет. К примеру, так в Пермском крае реализовывался проект по созданию новых образовательных центров (НОЦ). Восемь МО, где должны были появиться НОЦ, отобраны краевым Министерством образования, не все из них восприняли идею с энтузиазмом, но вынуждены были принять в проекте участие. Стоит отметить, что такое «назначение» со стороны региональной власти может быть и «поголовным» – подобно программе по снижению напряженности на рынке труда Пермского края, запущенной в годы финансового кризиса (2008–2011 гг.).

Аналогично участию МО в получении средств ФСР иные МБТ привлекают как бедные, так и богатые МО, т.е. показатель наличия ресурсов в местном бюджете для софинансирования программ оказывается неопределяющим в получении иных МБТ. Значит, со стороны муниципалов возникают иные интенции в плане взаимодействия с регионом.

270