Тема: Надзор за исполнением законодательства (общий надзор)

Понятие и круг ведения надзора в сфере государственного управления

Надзор организован и действует в соответствии с общими организационно-политическими принципами государственной деятельности. Каждая из форм государственной деятельности имеет свою специфику и особенности. Единый ПН имеет различные направления (условно специализируется в зависимости от поднадзорных объектов).Основные направления – ст. 4. (п.1 – общий надзор = надзор за исполнением законодательства). Теоретическое определение и обоснование ОН (общий или административный надзор) было дано в трудах Ленина, прежде всего, в работе «О 2-м подчинении законности».

Из всех направлений ОН является наиболее сложным как по задачам, так и по количеству и разнообразию поднадзорных объектов, по объему и характеру полномочий прокурора.

Определения ОН носят разноречивый характер. Большинство ученых, не раскрывая существа, говорят, что это надзор за законностью в управлении или за другими объектами надзора. Определение Милкумова (!!!): ОН – отрасль ПН, которая направлена на осуществления высшего надзора за точным исполнением учреждениями, предприятиями, должностными лицами, гражданами правовых норм, надзор за исполнением которых возлагается на прокуроров, за исключением норм процессуального права, а также норм, которые регулируют деятельность исправительно-трудовых учреждений, связанных с исполнением наказания. Но и оно небезупречно: неполно раскрыта специфика ОН (только органы и лица), а также исключение ряда норм. Наряду с исправительно-трудовыми учреждениями следует назвать и иные органы: например, судебные органы, органы дознания, предварительного следствия, дознания, а также о процессуальных нормах.

2-е определение Николаевой: часть высшего надзора прокуратуры, осуществляемого от имени Верховного совета за точным исполнением законов, их единообразное понимание и применение государственными органами, должностными лицами и гражданами без административного вмешательства в деятельность соответствующих органов. Не входит надзор за органами дознания, судом, следствием и мест лишения свободы.

ОН – одно из направлений деятельности (отрасль) ПН, которое, осуществляется от имени государства за точным исполнением НПА, их единообразным пониманием и применением всеми государственными, общественными органами, должностными лицами, гражданами без административного вмешательства в деятельность этих органов.

П. 1 ч. 2 ст. 4 Закона + ст. 125 КРБ. При осуществлении ОН органы прокуратуры принимают меры по устранению… . Прокурор осуществляет надзор за законностью актов, точным исполнением законодательства должностными лицами этих учреждений, гражданами, в т.ч. ИП.

Надзор за законностью правовых актов органов управления – основа!!! Осуществляется не только в отношении правовых, но и индивидуальных актов. Круг организаций, учреждений, акты которых проверяются, определяется Законом «О прокуратуре» (министерства, ведомства, подчиненные им органы, учреждения, исполнительные и распорядительные органы, административные органы, кооперативные органы) – ст. 27. Прокурором может и должен быть опротестован акт любого министерства (ведомства), а также подчиненных им органов.

Виды правовых актов, проверяемых в порядке надзора, - ст. 27 Закона. Надзорная компетенция прокуратуры ограничивается актами исполнительной и распорядительной деятельности и не распространяется на акты, регулирующие гражданско-правовые отношения, даже, если субъекты подходят. Исключение – типовые хозяйственные договоры, которые утверждаются руководителями министерств и ведомств (следовательно, приобретают характер НПА).

Под другими актами следует понимать акты распорядительного характера (обязательны для исполнения подведомственными органами, должностными лицами: разъяснения, указания, наставления, правила и адресуются подведомственным субъектам, для которых эти акты имеют обязательную юридическую силу). В порядке надзора можно опротестовать и устные правые акты (любое устное распоряжение компетентного должностного лица в пределах его компетенции, порождающее определенные юридические последствия). В таком случае вносится представление.

Критериями оценки этих актов являются: *соответствие КРБ, законам и декретам ПЗ.

Граждане, в т.ч. ИП: в теории нет мнения о способе (непосредственно или опосредованно), поэтому прокурор может реагировать и непосредственно.

Полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства: ст. 27 Закона «О прокуратуре». Одна из характерных черт полномочий – объединяют в себе как права, так и обязанности прокуроров (право является обязанностью). Классификация полномочий: по целевому назначению (направленные на выявление нарушений законодательства; устранение нарушений законодательства; на привлечение к ответственности (постановление); направленные на предупреждение. Наряду с этими полномочиями, закрепленными в Законе, ПН по совей правовой природе един (могут использовать полномочия из других отраслей). Прокурор также вправе использовать и другие полномочия, характерные для других отраслей: *заключение прокурора (при надзоре за законностью судебных решений, при поддержании государственного обвинения, кассация, апелляция, надзор, участвует в работе коллегиальных органов – это полномочие случит целям общей превенции (повышение правовой грамотности), общая превенция); *санкционирование (ОРМ, при надзоре за дознанием и следствием; при выселении из домов, находящихся в аварийном состоянии (санкция прокурора оформляется постановлением)).

Методы, используемые прокурором, с помощью которых выявляются нарушения в сфере управления: надзор действует во всей полноте своих задач и правовых средств, которыми он располагает. 3 самостоятельных участка (этапа): прокурор, осуществляя надзор, изучает состояние законности деятельность тех или иных органов, должностных лиц и выявляет нарушения; реагирование прокурора на выявленные факты нарушения законодательства; деятельность прокурора по предупреждению нарушений законодательства в будущем. Данное деление имеет условный характер, т.к. все эти этапы неизбежно взаимодействуют (ПН един!).

Характеристика общенадзорной деятельности на стадии выявление прокурором нарушений в деятельности …: нарушение – не только незаконные действия лиц, но и бездействие (т.е.невыполнение этими лицами содержащихся в законе предписаний). Эти действия условно именуются методами общенадзорной деятельности. Понятие методов все еще не стало в литературе единым. Многие говорят о методах, понимая под ними действия прокурора, направленные на выявление нарушений, другие – правовые средства прокурорского надзора (ввела впервые Березовская), включая туда полномочия прокурора и закрепленные в законе формы реализации. Правовые средства более научное понятие (правовые средства = методы). Они определяются сущностью его как вида надзора прокуратуры в сфере государственного или общественного управления без административного вмешательства в деятельность соответствующих органов и организаций: имеет ли место нарушение закона, в чем оно заключается, каков характер нарушения, причины, меры, которые надо предпринять для НКЗ лиц, виновных в нарушении. Основные – ст. 27 (просмотр прокурором всех важнейших НПА, которые поступают в органы прокуратуры сточки зрения их соответствия законодательства!!! Участие прокурора в заседаниях исполкомов, администраций районы, а также других государственных органов, организаций и т.д. (дает возможность следить за исполнением законодательства в процессе повседневной работы этих органов и устанавливать нарушения, а также предупреждать совершение правонарушений), изучение и обобщение следственной, судебной практики, практики работы органов государственного контроля, налоговых органов и т.д., требования, которыми прокуроры обращаются к руководителям поднадзорных органов (организаций) проводить проверки, ревизии …, реализация этого требования имеет свои особенности – прокурор не сам проводит проверку, а требует этого от руководителя, но может это делать и сам (если для проверки не требуется вынесение какого-либо специального акта прокурора, то для требования должностному лицу, органу управлению требуется письменный акт прокурора, в котором прокурор должен обосновать необходимость проведения проверки, ставились бы конкретные задачи, характер обязанностей прокурора определяются общими требованиями), требования, с которыми прокурор обращается к ДЛ, ИП, ФЛ предоставлять личные объяснения по поводу нарушения законодательства, получение таких объяснений необходимо для выяснения условия нарушения законодательства, для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, проверки прокуроров, которые проводятся самими прокурорами. Несмотря на то, что проверки используются прокуратурой с момента ее учреждения, практика проведения этих проверок сопровождается одними и теми же ошибками, недостатками. Проблема в том, что нужно четко разграничивать предметы проверки контролирующего органа и прокурорской проверок. Предметом деятельности прокуроров является исполнение законов. Все остальное – к контролирующим органам. Прокурорская проверка всегда уже проверки контролирующего органа.

Проверки исполнения законодательства дадут результат только в том случае, если они будут проводиться с учетом состояния законности (при правильном выборе объекта проверки, зависит от информации о нарушениях). Проверки проводятся по сигналам исполнения законодательства. Всегда в поле зрения издаваемые акты, может проводиться проверка и по заданию вышестоящего прокурора, Администрации ПЗ. Поэтому проверки можно классифицировать на 1) проверки по сигналам; 2) плановые проверки. Хотя они должны быть сведены к минимуму. Проверки могут быть первичными и повторными (носят необязательный характер, контролирующий, выборочный характер; как устраняются нарушения после вмешательства прокурора). Проверки можно делить на отраслевые (например, в законодательстве о труде) и комплексные (прокурор проводит проверку по различным отраслям). Достоинством комплексных проверок является то, что только комплексная проверка может дать полную проверку о состоянии законности на проверяемом объекте. При проведении комплексных проверок, как правило, привлекаются специалисты, проводятся беседы с работниками. Комплексная проверка имеет и свои недостатки: трудоемкость (требует большой затраты сил и средств). Проверки: 1) проводятся в низовых звеньях; 2) в вышестоящих органах. Отличие проводится по предмету, объему!

Правовые формы (правовые средства, методы) реагирования прокурора на выявленные нарушения законов (протест, постановление, представление, официальное предупреждение и предписание прокурора). Особый характер действий прокурора связан и со специальными правовыми формами, которые свойственны только прокурорскому надзору. Правовые формы – правовые акты, с помощью которых прокуроры не только обращают внимание на нарушение законности, но и посредством которых они добиваются предупреждения и устранения нарушения законности, восстановления справедливость, а также привлекают виновных лиц к ответственности. 5 форм – протест, представление, постановление, официальное предупреждение и предписание.

Протест как форма деятельности прокуратуры/реагирования – вошел в практику с момента учреждения ПН. Протест – правовой акт прокурора, в форме которого прокурор предъявляет обоснованное требование по поводу отдельных случаев нарушения законодательства, выразившегося в издании государственным органом, общественной организацией незаконного правового акта управления, совершения незаконного действия (бездействия) должностным лицом, ИП и посредством которого он добивается восстановления нарушенного права. Возможность принесения протеста прокурора на незаконный правовой акт или действие должностного лица или ИП, не облеченное в форму правового акта, разделяется большинством. Некоторые расширяют сферу действия протеста (+действие (бездействие)) либо сужают ее (только акты).

Практике известны случаи прокурорского реагирования и по поводу действий (бездействия). Например, незаконный отказ нанимателя выдать работнику трудовую книжку. Хотя такие протесты весьма редки. Только тогда, когда эти нарушения становятся общеизвестными. В таком случае прокурор обращается в представлению. Действующее законодательство не устанавливает каких-либо ограничительных сроков для принесения протестов (время обнаружения). Протест должен приноситься в тех случаях, когда восстановление имеет практический смысл и по времени и по существу. Большое значение имеет своевременное реагирование на нарушение законов. Т.к. теряется практический смысл самого опротестования. Речь тогда идет скорее не об устранении, а о предупреждении (а о представлении). На практике есть случаи, когда протест всегда будет актуален (например, длящиеся или продолжаемые ПСТ).

Принесение протеста влечет за собой для соответствующих субъектов обязанность рассмотреть постановленный в протесте вопрос не позднее 10 дней со дня его поступления и сообщить о принятом решении прокурору. Ст. 39 устанавливает, что протест приносится в орган, издавший акт/должностному лицу/ИП. С вопросом о порядке и сроках рассмотрения протеста связана проблема приостановления действия актов управления. Практика выработала ряд требований, которые предъявляются к форме и содержанию данного акта прокурорского реагирования: дата, наименование адресата, наименование акта, номер, указание на орган, указание на содержание акта в опротестовываемой части, ссылка на закон, предложение об устранении нарушений закона и восстановления нарушенного права, указание на то, что протест приостанавливает действие опротестовываемого акта до его рассмотрение, наименование должностного положения прокурора и его подпись.

Представление – правовой акт, в форме которого прокурор предъявляет юридические обоснованные требования и ставит …. Отличительная особенность – оно в основном направлено на устранение причин и условий, которые способствовали нарушению законодательства, имеют ярко выраженный предупредительный характер. Возможно и по поводу единичных фактов нарушения, когда необходимо принять меры для выявления причин и условий. Реагирует на незаконные действия/бездействия. Положение о прокурорском надзоре 1955 г. (ст. 16). В этих случаях требуется обратить внимание соответствующих органов государственной власти/управления на повторность. Вопрос о принятии необходимых мер для устранения главным образом причин и условий, способствовавших нарушению законности. Вносится в соответствующий орган/организацию, которые полномочны устранить нарушение законодательства. Безотлагательное рассмотрение с принятием не позднее, чем в месячный срок о мерах с сообщением о них прокурору. Форма и содержание: указывается источник сведений, содержащихся в представлении; все указания прокурора должны иметь исчерпывающие ссылки на законодательные акты; конкретные предложения, направленные на устранения выявленных нарушений закона и способствующих им причин (прокурор может формулировать предложения правового характера). Он может давать иные указания, если есть данные специалистов. Юридическая природа представления не содержит принципиальных отличий от протеста: юридическая грамотность, обоснованность. Вместе с тем, и протесты, и представления отличаются по ряду признаков: *по целевому назначению (представление включает 3 акта протест, постановление в узком смысле и представление). Имеются представления только об устранении причин и условий, которые способствовали, но это делается только когда нарушения закона устранены или пропущен срок для принесения протеста.

У протеста цель одна – устранение правонарушения. Эти акты однозначны. Различия: для представления основная цель – причины и условия, а устранения второстепенная цель, а для протеста устранение нарушение законодательства – основная и единственная цель.

Протест является формой реагирования на единичные, а представления на неоднократные нарушения. Акты отличаются и по содержанию: протест - констатация нарушения; представления – общая характеристика нарушений, даваемая на основе анализа фактического материала, доказательств, причин и условий, способствовавших правонарушению. Протест содержит в себе требования немедленного восстановления факта нарушения законности. Представление же вскрывает причины и условия и на этой основе прокуроры формулируют конкретные предложения с целью их устранения и их недопущения в будущем. Для оперативного устранения – протест (более властный акт, чем представление). В представлении – рекомендации. Протест – требование. Протест предусматривает приостановление действия акта. Следовательно, различные заключительные части этих актов. Для представления - месяц, а протест – 10 дней.

Чаще представление: нарушения чаще незаконные действия или невыполнение предписаний (бездействия), письменные акты реже; правовые акты выявляются прокурорами с опозданием, когда принесение протеста неактуально, устная форма реагирования!

В процессе осуществления общенадзорной деятельности прокурор обращается и к постановлению, которое используется в основном для привлечения лиц к ответственности. Согласно ст. 40 Закона прокурор в случае необходимости может вынести постановление о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства, а также вправе вынести постановление о возмещении материального вреда, причиненного правонарушением. Постановление прокурора может выноситься и в иных случаях, как вытекающее из его полномочий. Постановление о возбуждении уголовного дела выносится прокурором в тех случаях, если прокурор усматривает признаки преступления – постановление, по подследственности, принимает к своему производству. Порядок и сроки разрешения этих постановлений определяются УПК. Постановление о возбуждении дисциплинарного производства, возмещении материального вреда исполняются в 10-дневный срок. Направляет в орган, компетентный налагать дисциплинарное взыскание.

Информационные записки/информации прокуроров, которые они направляют в соответствующие государственные органы о состоянии законности в той или иной сфере/ в том или ином регионе. Произвольная форма.

Официальное предупреждение (ранее – официальное предостережение) – используется только по отношению к ФЛ (ДЛ, ИП и граждане), независимо от того, нормы какой отрасли законодательства нарушены. Основная цель – недопустимость совершения нового/повторного правонарушения. Сначала отреагировать (не ОП!!!), а затем вынести официальное предупреждение. Может выноситься и в тех случаях, когда нарушения нет (может вноситься на стадии обнаружения умысла).

Практика выработала ряд требований к официальному предупреждению: выносится в письменной форме, должно обязательно содержать: должность, классный чин/воинское звание, ФИО прокурора, ФИО, место жительства, работы, занимаемая должность предупреждаемого, место и время, сущность нарушения, разъяснение возможных последствий и ответственности в случае продолжения противоправных действий, порядок обжалования и отметку об объявлении предупреждения (как правило, предупреждение объявляется лично под расписку/как исключение, по почте, о чем делается отметка на копии). Предупреждение регистрируется в прокуратуре, а сам документ с относящимися к нему материалами помещается … В некоторых случаях прокурор может ограничиться устным предупреждением (запись в журнале регистрации/соответствующая справка). ОП может быть обжаловано вышестоящему прокурору/в суд.

Предписание – сравнительно новый акт прокурорского надзора (1987). Эта форма позволяет быстро (оперативно) устранить нарушения закона. Предписания используются тогда, когда нарушения законодательства носят явный характер и которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, ЮЛ и т.д. Законодатель не раскрывает понятие существенного вреда (т.е., действия, которые могут вызвать аварии, эпидемии, эпизоотии…или нарушают конституционные права граждан). В форме предписания можно реагировать на любые нарушения!!!

Применение предписания не исключает и ответственности должностных лиц, обязанности возместить вред. Предписание выносится только в письменной форме. Предписание подлежит немедленному исполнению. Оно может быть обжаловано, но обжалование не приостанавливает исполнение этого предписания. Выносится в 2 экземплярах, скрепляется подписью и печатью прокурора. Может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который должен рассмотреть жалобу в 10-дневный срок и принять по ней соответствующее решение. Правом вносить предписания наделяются прокуроры и их заместители.