4985

71

При необходимости выработки единой позиции органов власти в отношении проекта краевого закона полномочный представитель губернатора края может проводить совещания с участием представителей этих органов.

Полномочный представитель губернатора края согласовывает проект заключения и представляет его для подписания губернатору. Подписанное губернатором заключение направляется в думу Управлением по законотворчеству. Заключения губернатора Хабаровского края на законопроекты иных субъектов законодательной инициативы имеют большое значение. Приведём один пример. В декабре 2007 г. в Законодательную думу Хабаровского края Советом депутатов городского поселения «Рабочий посёлок Ванино» был внесён законопроект «О внесении изменения в приложение к Закону Хабаровского края «О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ». Данным законопроектом предлагалось включить в состав территории городского поселения «Рабочий поселок Ванино» территории, находящиеся за пределами территории субъекта Российской Федерации – Хабаровского края, обосновав это тем, что на данных территориях находятся сооружения, принадлежащие Ванинскому морскому порту. Анализ законопроекта, проведённый Главным государственно-правовым управлением губернатора и правительства края, выявил нарушения данным законопроектом Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», соответственно было вынесено отрицательное заключение, подписанное губернатором. В дальнейшем Законодательная дума отклонила данный законопроект Постановлением от 27 февраля 2008 г. № 1190. Фактически заключение стало решающим в дальнейшем продвижении законопроекта. Если бы Законодательная дума не отклонила законопроект и продолжила над ним работу, в дальнейшем законопроект подвергся бы отлагательному вето со стороны губернатора Хабаровского края. Однако отрицательное заключение позволило минимизировать затраты на продвижение законопроекта.

В Хабаровском крае остался неурегулированным вопрос о непредставлении губернатором заключения в надлежащий срок. Есть только упоминание о том, что если законопроект, на который требуется заключение гу-

72

бернатора, поступил в думу без заключения губернатора края, он в течение трёх рабочих дней направляется председателем думы губернатору края для дачи заключения в месячный срок, причём ситуация с нарушением срока не рассматривается, хотя этого исключать нельзя.

Статистика по отрицательным заключениям на законопроекты в Хабаровском крае свидетельствует о том, что чаще всего они выносятся на законопроекты, инициированные отдельными депутатами и представительными органами местного самоуправления 131, на основании чего можно сделать вывод о том, что законопроектная деятельность губернатора в целом соответствует требованиям, предъявляемым к законопроектам. Однако считаем, что судьба отклонённых законопроектов определена недостаточно чётко. Законодательство иных субъектов подошло к этому вопросу более тщательно. Например, в Воронежской области подготовленные с нарушениями установленного порядка, а равно не прошедшие необходимого согласования, правовую экспертизу законопроекты не проходят и возвращаются на доработку исполнителю законопроекта. Срок доработки законопроекта в такой ситуации не должен превышать трёх рабочих дней

132.

Хотелось бы уделить внимание порядку отзыва законопроектов. Право отзыва законопроекта субъектом, внесшим его, имеет место практически во всех субъектах Федерации. Согласно законодательству Хабаровского края, до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы вправе в любое время отозвать свою законодательную инициативу, направив председателю думы письменное заявление об этом 133. Практика деятельности губернатора и Законодательной думы свидетельствует о том, что губернатор Хабаровского края отзывает свои законопроекты, но происходит это достаточно редко: например, в 2003 г. был отозван 1 один законопроект; в 2004 г. – 2 законопроекта; с 2005 г. по 2007 г. – ни одного; в 2008 г. – 1 законопроект. Причём мотивы отзыва

131Данные приводятся на основании отчётов Законодательной думы Хабаровского края за 2003 – 2009 годы.

132Об утверждении Регламента взаимодействия исполнительных органов Воронежской области : указ губернатора Воронежской области от 31.12.2008 г. № 218-у (в ред. от 28.10.2011 г.) // Молодой Коммунар.

2009. 27 января.

133О Регламенте Законодательной думы Хабаровского края : постановление Законодательной думы

Хабаровского края от 24.02.2010 г. № 2032 (в ред. от 28.09.2011 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2011. № 507.

73

не указываются, хотя, если подготовительная работа с законопроектом уже началась, следовало бы учесть такой нюанс, как мотивировка отзыва. Как свидетельствует практика, отзыв производится, если требуются уточнения по законопроекту. И в законодательстве некоторых субъектов РФ этот аспект регулируется. Например, в Брянской области установлено, что после утверждения повестки дня заседания областной думы субъект права законодательной инициативы может сделать заявление об отзыве проекта закона с письменным изложением мотивов отзыва. Такое заявление должно быть подписано субъектом права законодательной инициативы 134. Из законодательства некоторых субъектов, включая Хабаровский край, не всегда понятно, что происходит с отозванными законопроектами. Законодательство же иных субъектов Федерации подошло к этому вопросу более основательно. Например, законодательство Чукотского автономного округа предусматривает, что Дума автономного округа в течение пяти дней со дня получения уведомления об отзыве законопроекта возвращает его внёсшему данный законопроект субъекту права законодательной инициативы. Отозванный законопроект может быть снова внесён в думу автономного округа. В этом случае законопроект рассматривается думой автономного округа как новый 135.

Итак, стадия законодательной инициативы является начальной стадией законодательного процесса, и её успешное прохождение позволяет начать работу над законопроектом непосредственно в законодательном органе субъекта Федерации.

2.3 Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в рассмотрении законопроектов

Рассмотрение и принятие закона законодательным органом – наиболее важная и объёмная стадия законодательного процесса. Именно на этой стадии происходит основная работа над законопроектом: сначала в комитетах законодательного органа, а затем и на пленарных заседаниях, кото-

134 О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области : закон Брянской области от 23.10.1997 г. № 28-З (в ред. от 4.05.2009 г.) // Брянские известия. 1997. 18 ноября.

135 Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа (принят Думой Чукотского автономного округа от 20.02.2009 г.) (в ред. от 10.10.2011 г.)// Ведомости. 2009. 27 февраля.

75

юридическую службу аппарата Законодательной думы края для проведения правовой экспертизы и губернатору Хабаровского края. Этот порядок касается ситуации, если инициатором законопроекта выступает не губернатор и необходимо его дальнейшее участие в рассмотрении законопроектов. Особенностью является то, что ни одному субъекту права законодательной инициативы, кроме губернатора, законопроект сразу не направляется. По общему правилу, законопроекты рассматриваются в порядке их поступления. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что законопроекты, внесённые высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) государственной власти субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Необходимо учитывать, что данное правило действует как на предварительном, так и на пленарном рассмотрении.

Регламентами законодательных органов субъектов РФ предусмотрена возможность внесения и рассмотрения альтернативных законопроектов. Так, Регламент Законодательной думы Хабаровского края устанавливает следующее правило: если по одному и тому же вопросу имеется более одного законопроекта, то они рассматриваются ответственным комитетом одновременно. По результатам рассмотрения данных законопроектов ответственный комитет рекомендует думе принять один из них в первом чтении. В Приморском крае в случае если в Законодательное собрание внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения основного законопроекта в первом чтении, председатель Законодательного собрания принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении основного законопроекта, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Законодательным собранием в первом чтении одновременно с основным законопроектом, внесённым в Законода-

76

тельное собрание ранее 137. В Еврейской автономной области, в случае если в Законодательное собрание после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Законодательным собранием не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении 138, то есть альтернативные законопроекты могут быть внесены только до первого чтения. В Хабаровском крае также нельзя вносить альтернативные законопроекты, если законопроект по аналогичному вопросу принят в первом чтении. Думается, что все указанные правила касаются и альтернативного законопроекта, внесённого высшим должностным лицом.

Далее постоянный комитет (или комитеты) Законодательной думы края, который назначен ответственным за подготовку законопроектов, рассматривают законопроекты на своих заседаниях. Если губернатор Хабаровского края выступил инициатором законопроекта, то он (как и любой другой субъект права законодательной инициативы) имеет право лично либо в лице руководителей структурных подразделений органов исполнительной власти края присутствовать и высказывать свои предложения на заседаниях этих постоянных комитетов. Если же инициатором законопроекта выступил другой субъект права законодательной инициативы, то губернатор края тоже имеет право присутствовать и высказывать свои предложения на заседаниях постоянных комитетов. Участие губернатора края на этом этапе происходит следующим образом.

В случае реализации права законодательной инициативы губернатором края, его интересы на заседаниях постоянных комитетов и Законодательной думы края представляет полномочный представитель губернатора края, который при необходимости имеет право приглашать руководителей краевых министерств и иных органов исполнительной власти края либо по согласованию с ними должностных лиц и работников структурных под-

137О Регламенте Законодательного собрания Приморского края : постановление Законодательного собрания Приморского края от 7.08.2002 г. № 36 (в ред. от 15.11.2011 г.) // Собрание законодательства Приморского края. 2002. № 3.

138О Регламенте Законодательного собрания Еврейской автономной области : постановление Законодательного собрания ЕАО от 30.09.2009 г. № 339 (в ред. от 20.07.2011 г.) // Документ опубликован не был.

77

разделений краевых министерств и иных органов исполнительной власти края для обоснования мнения губернатора края.

В случае поступления законопроектов на имя губернатора Хабаровского края (то есть право законодательной инициативы реализовал другой субъект), законопроекты направляются полномочному представителю губернатора края, который передаёт их в Управление по законотворчеству, которое в течение одного дня с момента получения проекта краевого закона направляет его копии в заинтересованные краевые органы исполнительной власти края, а при необходимости – в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (в случае внесения проекта краевого закона по предметам совместного ведения Хабаровского края и Российской Федерации) для подготовки замечаний и предложений. Ко времени заседания постоянного комитета, ответственного за подготовку законопроекта, указанные органы, как правило, не успевают подготовить замечания и предложения письменно, поэтому на заседании комитета выражается только устное мнение. После заседания ответственного комитета законопроект и все материалы к нему вместе с решением данного комитета направляются председателю Законодательной думы края, который включает данный законопроект в повестку дня Законодательной думы края не менее чем за 10 дней до начала заседания Законодательной думы края. Также он направляет его губернатору Хабаровского края не менее чем за 8 дней. Это связано с тем, что, во-первых, при подготовке законопроекта к рассмотрению на заседании Законодательной думы края постоянный комитет Законодательной думы края, ответственный за его подготовку, может с согласия субъекта права законодательной инициативы внести свои изменения в текст законопроекта, во-вторых, появляются новые документы (решение постоянного комитета). Изменение текста законопроекта на заседании постоянного комитета – случай достаточно редкий, но если всё же это произошло, то после поступления законопроектов на имя губернатора Хабаровского края они направляются его полномочному представителю, а от него – в Управление по законотворчеству, которое снова в течение одного дня рассылает копии законопроекта тем же органам, что и в первый раз, для подготовки замечаний и предложений.

78

Указанные органы подготавливают свои замечания и предложения к проекту краевого закона и направляют их в Управление по законотворчеству в срок, установленный полномочным представителем губернатора края. Поступившие замечания и предложения к проектам краевых законов обобщаются, систематизируются и оформляются Управлением в виде проекта письма губернатора края на имя председателя Законодательной думы края о вопросах, включённых в повестку дня заседания Законодательной думы края. Данный проект передаётся полномочному представителю губернатора края для согласования и представления губернатору края для подписания. Подписанное губернатором края письмо о вопросах, включённых в повестку дня заседания Законодательной думы края, направляется Управлением по законотворчеству в Законодательную думу края не позднее трёх рабочих дней до дня заседания Законодательной думы края. Если изменения текста не было, то всё происходит, как и в предыдущем случае, только вторичная рассылка не производится.

После рассмотрения постоянным комитетом Законодательной думы Хабаровского края законопроекта и включения его в повестку дня заседания Законодательной думы края следующим этапом является рассмотрение законопроекта в пленарном заседании. Процедура рассмотрения распадается на несколько фаз: чтения и периоды подготовки к каждому чтению. Рассмотрим порядок проведения чтений и выделим особенности участия в них высшего должностного лица на примере Хабаровского края, отмечая при этом преимущественное сходство, а также некоторые особенности регулирования в других субъектах РФ.

В большинстве субъектов Федерации в первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта. В Хабаровском крае в первом чтении также обсуждается вопрос о необходимости его принятия, даётся общая оценка концепции законопроекта.

Рассмотрение законопроекта, внесённого губернатором края, начинается с выступления губернатора края либо его полномочного представителя о необходимости принятия законопроекта и заканчивается его заключительным словом (другие субъекты права законодательной инициативы либо их представители только вначале выступают с докладами).

79

Губернатор края (как и любой другой субъект права законодательной инициативы) имеет право в любое время заменить своего представителя по данному законопроекту, письменно или устно уведомив об этом Законодательную думу края. Если губернатор края не выступил субъектом права законодательной инициативы, то его участие в заседании Законодательной думы края по принятию законопроекта в первом чтении ограничивается только высказыванием мнения по принимаемому законопроекту.

В случае отсутствия на заседании думы субъекта законодательной инициативы, внёсшего законопроект, или его полномочного представителя рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание думы. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Законодательной думой края может быть принято одно из двух решений.

Во-первых, решение отклонить законопроект. В этом случае, если губернатор края не вносил законопроект, то его участие на этом этапе заканчивается. Однако если этот законопроект был внесён в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края, то структурное подразделение краевого органа исполнительной власти дорабатывает его с учётом замечаний

ипредложений, высказанных на заседании думы и её постоянных комитетов,

ипредставляет доработанный вариант проекта краевого закона в Управление по законотворчеству, после чего снова происходит процедура внесения законопроекта в Законодательную думу, описанная выше. Это происходит в том случае, если признана необходимость принятия законопроекта. Кроме того, по постановлению думы текст законопроекта, принятого думой в первом чтении, может быть опубликован в средствах массовой информации для привлечения к работе над ним населения края.

Во-вторых, законодательный орган может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учётом высказанных предложений и замечаний.

Законопроект, принятый Законодательной думой края в первом чтении, в течение пяти рабочих дней со дня его принятия направляется для дальнейшей работы над ним субъектам права законодательной инициативы (в том числе губернатору края), заинтересованным лицам, органам. В случае принятия Законодательной думой края в первом чтении проекта краевого

80

закона, внесённого на рассмотрение Законодательной думы края в порядке реализации права законодательной инициативы губернатором края, структурное подразделение краевого органа исполнительной власти, ответственное за подготовку проекта краевого закона, при необходимости подготавливает поправки к нему. Текст поправок согласовывается структурным подразделением органа исполнительной власти, ответственным за его подготовку, с заинтересованными краевыми министерствами и иными органами исполнительной власти края и направляется в Управление по законотворчеству в срок, установленный полномочным представителем губернатора края. Принятые в первом чтении законопроекты, поступившие из Законодательной думы края на имя губернатора края (то есть внесённые другим субъектом права законодательной инициативы), также направляются полномочному представителю губернатора края, который передаёт их в Управление по законотворчеству.

Управление по законотворчеству в течение одного дня с момента получения проекта краевого закона направляет его копии в Главное государ- ственно-правовое управление губернатора и правительства края, в заинтересованные краевые органы исполнительной власти края для подготовки поправок. Разработанные поправки должны быть направлены в Управление по законотворчеству в срок, установленный полномочным представителем губернатора края.

Текст поправок к принятому в первом чтении проекту краевого закона оформляется Управлением по законотворчеству в виде таблицы поправок и вместе с проектом письма губернатора края на имя председателя думы о направлении в Законодательную думу края таблицы поправок к принятому в первом чтении проекту краевого закона передаётся полномочному представителю губернатора края для согласования и представления губернатору края для подписания.

Подписанное губернатором края письмо вместе с таблицей поправок к нему направляется Управлением по законотворчеству в Законодательную думу края не позднее одного рабочего дня до истечения срока для представления поправок, установленного Законодательной думой края.