4985

11

ласти» от 10 марта 1999 г., Смоленской области от 30 мая 2007 г. «О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области», Алтайского края от 9 ноября 2006 г. «О правотворческой деятельности», Приморского края от 22 декабря 2008 г. «О законодательной деятельности в Приморском крае», конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)», Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 20 февраля 2009 года. Безусловно, следует согласиться с утверждением Н.А. Михалевой, что такая демократическая практика способствует реализации принципа народовластия 22.

Вопросы участия высшего должностного лица субъекта РФ в законотворческом процессе регулируются также подзаконными нормативными актами, принимаемыми данными лицами.

Законодательная деятельность характеризуется широким кругом лиц, имеющим к ней прямое либо опосредованное отношение. Это обусловлено, прежде всего, характером указанной деятельности, выражающим одно из важнейших свойств государственного суверенитета (верховенство государственной власти), а также преимущественно коллегиальной формой движения законопроекта к его завершающей стадии. Как справедливо замечает А.Н. Кокотов, «среди участников законодательной деятельности надо выделять её субъектов. К ним относятся те образования и лица, которые в создании законов принимают в той или иной форме юридически значимое участие» 23.

В региональном законодательном процессе участвуют строго те субъекты, которые определены конституциями (уставами) субъектов РФ. Рамки их участия в законодательном процессе установлены этими актами высшего уровня и конкретизированы законами и подзаконными актами, в частности регламентами. Их действия процессуально определены. Как пишет Р.Ф. Васильев, «все субъекты законодательного процесса … совершают в

22 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 282.

23 Кокотов А. Н. Законодательная деятельность и парламентский законодательный процесс в РФ // Российский юридический журнал. 2006. № 3 (51). С. 8.

12

его рамках действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом; действуют в рамках нормативно определённых процедур, которые вызывают (как правило) юридически значимые последствия; действуют с целью создания закона» 24.

Особое место среди участников законодательного процесса занимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, чьи полномочия проявляются на каждой стадии процесса. Представляется, что можно выделить следующие стадии законодательного процесса в субъекте РФ на основе анализа законодательства субъектов РФ Дальневосточного региона:

1)осуществление права законодательной инициативы, включающее принятие решения о внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

2)предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах и комиссиях;

3)рассмотрение законопроекта на заседании законодательного (представительного) органа и принятие его в качестве закона;

4)подписание и обнародование закона высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

На первой стадии приводится в действие механизм законодательной деятельности регионального парламента и высшего должностного лица, который, как правило, даёт заключение на законопроект, а также сам осуществляет право законодательной инициативы. В ходе стадии законодательной инициативы подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, даётся реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать.

Стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения

онаправлении законопроекта на предварительное рассмотрение комитетами и комиссиями законодательного органа. Такое мнение разделяют многие учёные 25. Например, С.В. Бошно пишет в отношении федерального за-

24Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятия, институты, стадии : науч.-практич. пособие. М. : Юриспруденция, 2000. С. 134.

25См., напр. : Дубов И. А. Законодательная инициатива : проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 34.

13

конодательного процесса: «Окончанием первой стадии законодательного процесса является регистрация проекта закона уполномоченным органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы» 26. Таким образом, данную стадию завершает предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа законопроектов, которые ещё не включены в повестку дня законодательного органа. А рассмотрение законопроектов по существу в комитетах и комиссиях, составляющее вторую стадию законодательного процесса, осуществляется после их включения в повестку дня. Как справедливо указывает А.И. Абрамова, сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта 27.

На второй стадии законодательного процесса осуществляется детальная проработка проекта закона, в которой, как правило, принимают участие представители высшего должностного лица или соответствующие чиновники из возглавляемого им высшего органа исполнительной власти, поскольку именно они являются специалистами, способными квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. В ходе обсуждения законопроекта в комитетах он подвергается всестороннему исследованию, детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона.

После предварительного рассмотрения в комитетах и комиссиях согласованный вариант законопроекта рассматривается непосредственно на заседании законодательного органа и принимается в качестве закона. На практике субъекты РФ устанавливают «мягкое правило» об обязательности трёх чтений законопроекта. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, его концепция, рассматривается вопрос об ак-

26См. : Бошно С. В. Законодательная инициатива : внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. № 2. С. 154.

27Абрамова А. И. Современный законодательный процесс Российской Федерации : стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 24.

15

ние большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт» 29, неверно.

Подписывая региональный закон, высшее должностное лицо субъекта РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит обнародованию. Вместе с тем высшее должностное лицо имеет право выразить несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть его в законодательный орган. В этом случае предусмотрено повторное рассмотрение законодательным органом отклонённого высшим должностным лицом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения законодательным органом, если он соглашается с решением высшего должностного лица о его отклонении, либо принятие закона в редакции с учётом предложений высшего должностного лица или в прежней редакции. Существуют различные мнения об отнесении опубликования к стадии законодательного процесса. Так, некоторые учёные полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. Они полагают, что опубликование – это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей 30. Схожую точку зрения высказывает А.И. Абрамова, называя опубликование «самостоятельным этапом юридической деятельности, отличным по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения» 31. Это утверждение аргументируется тем, что опубликование имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, то есть тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Это действительно так. Однако мы не мо-

29Абрамова А. И. Указ. соч. С. 25.

30См. : Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10; Цит. по : Абрамова А. И. Указ. соч. С. 27.

31Там же.

16

жем согласиться с утверждением, что опубликование закона выходит за рамки законодательного процесса, и обоснованием этой позиции служит вышеупомянутое положение ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

Указанные стадии законодательного процесса имеют место, когда законопроект не встречает на своём пути «препятствий» в виде отклонения комитетами, самим законодательным (представительным) органом или высшим должностным лицом, как показано выше. В случае отклонения законопроекта (или уже готового закона) появляются дополнительные (факультативные) стадии, которые имеют свои особенности. Например, повторное принятие закона требует квалифицированного большинства; повторно закон рассматривается, как правило, в одном чтении; создание согласительной комиссии осуществляется на паритетных началах от разных ветвей власти и т.д.

Нарушение процедурных норм регионального законодательства, регулирующего законодательный процесс, в том числе и те его аспекты, которые связаны с участием высшего должностного лица субъекта РФ, может привести к его оспариванию в суде общей юрисдикции (противоречит федеральному закону) или в конституционном (уставном) суде субъекта РФ, если таковой имеется (противоречит конституции (уставу) субъекта РФ).

1.2 Региональный законодательный процесс как система конституционно-правового взаимодействия

органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нём осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в Российской Федерации. Вместе с тем, чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим

17

принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и её субъектами. Конституция Российской Федерации определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральным законом № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» зафиксировано, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами и иными правовыми актами субъектов РФ. Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган; высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа); высший исполнительный орган; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Обратим внимание на то, что термины «высшее должностное лицо» и «руководитель высшего исполнительного органа» не рассматриваются как тождественные ни по содержанию, ни по объёму. Высшее должностное лицо субъекта РФ может возглавлять высший исполнительный орган, а может находиться вне системы исполнительной власти субъекта РФ. Например, президент Республики Саха (Якутия) является только высшим должностным лицом и осуществляет лишь общее руководство высшим исполнительным органом субъекта РФ, что сказывается и на законодательном процессе (например, правом законодательной инициативы обладает как президент, так и правительство Республики; на стадии законодательной инициативы проект закона о республиканском государственном бюджете и отчёте о его исполнении рассматриваются Государственным Собранием (Ил Тумэн) по представлению президента, а заключение на фи-

18

нансовые законопроекты даёт правительство). Системность организации государственной власти субъектов РФ предполагает их взаимодействие 32.

В науке конституционного права выработаны следующие подходы к пониманию термина «взаимодействие». Ф. Кобзарев рассматривает взаимодействие как согласованную, как правило, основанную на сотрудничестве деятельность по достижению общих целей, задач 33. Н.В. Симонова рассматривает категорию «взаимодействие» с двух сторон: как связь и как процесс. Взаимодействие как связь между различными органами публичной власти характеризуется одновременным и взаимообусловленным изменением состояния двух или большего числа органов в процессе обмена информацией. Взаимодействие органов публичной власти на территории субъекта Федерации – процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти на данной территории с целью выработки эффективного механизма совместных действий, необходимого для слаженного функционирования государства и населения 34. Правовой режим взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, определяемый закреплёнными в законодательстве принципами и нормами, понимается как основа взаимоотношений органов государственной власти субъекта Российской Федерации 35. Это представляется правильным, поскольку государственная власть является единой и принадлежит она многонациональному народу Российской Федерации. В литературе справедливо отмечается, что взаимодействие – это не просто связь, а «активная, согласован-

32О необходимости взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ см., напр. : Кухтик С. Н. Конституционно-правовые основы системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000; Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России. Сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999; Урвачева И. И. Взаимодействие законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2000.

33Кобзарев Ф. Прокуроры и судьи о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства // Законность. 2006. № 8. С. 16.

34Симонова Н. В. Взаимодействие органов публичной власти на территории приграничного субъекта Российской Федерации : конституционно-правовые аспекты (на анализе материалов Западного регионального пограничного управления ФСБ РФ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. С. 16.

35Конституционное право России : энциклопедический словарь / под общ. ред. В. И. Червонюка. М. : Юрид. лит., 2002. С. 211; Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999. С. 474.

19

ная деятельность двух и более субъектов правоотношения, выражающаяся в принятии решений и совершении действий, направленных на достижение единой цели» 36. Цель взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, возглавляемого руководителем – главой субъекта РФ, обозначена в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 37 – эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации в интересах его населения (ч. 2 ст. 23). Такое же положение закреплено и на региональном уровне, например в ч. 2 ст. 22 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. № 402-II (в ред. от 16 июня 2011 г. З № 802-IV) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Саха (Якутия) целью взаимодействия Государственного Собрания (Ил Тумэн), Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) названо эффективное управление процессами экономического и социального развития в формах, установленных федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия). Данная цель является первоочередной в практическом смысле, поскольку именно на её достижение главным образом направлена деятельность органов государственной власти субъекта РФ, включая законодательный процесс. Кроме того, одна из целей деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ связана с сохранением и творческим развитием региональной специфики, особенностей общественной жизни субъекта, обусловленных историческим, географическим, национальным и иными факторами.

Взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ, представляющих в совокупности единую систему, базируется на общих принципах, то есть коренных началах, которыми следует руководствоваться региональным органам при осуществлении своей компетенции в рамках той или иной формы взаимодействия, включая законодательный процесс.

36Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19. С. 21.

37Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

20

Именно в законодательном процессе наиболее ярко раскрываются различные аспекты взаимодействия законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ, возглавляющего исполнительный орган власти.

В юридической литературе выделяют универсальные принципы функционирования органов государственной власти, среди которых верховенство права, законность, иерархичность, самостоятельность, а также народовластие, защита прав и свобод человека и гражданина, разделение властей 38. Данные теоретические положения созвучны с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который нередко обращается к общим началам построения системы органов государственной власти в России, увязывая их с конкретизацией понятия «основы конституционного строя» 39, которые определяют модель системы государственной власти не только в субъектах РФ, но и в Российской Федерации в целом.

Е.С. Меркулов называет следующие универсальные принципы взаимоотношений органов государственной власти субъекта РФ: 1) учёт интересов экономического и социального развития субъекта РФ и его населения; 2) самостоятельное осуществление органами государственной власти своих полномочий и недопустимость вмешательства в компетенцию других органов; 3) учёт интересов всех взаимодействующих органов; 4) разрешение споров о полномочиях между органами государственной власти в установленных законом формах 40. Думается, что указанный второй принцип есть не что иное, как принцип разделения властей. Вызывает сомнение третий принцип, поскольку, по нашему мнению, исходить надо из интересов населения субъекта РФ; к этому обязывает ст. 2 Конституции РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 184-ФЗ деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответ-

38См., напр. : Автономов А. С. Правовая онтология политики : к построению системы категорий. М., 1999. С. 265; Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в Российской Федерации : дис. … д- ра юрид. наук. М., 1998. С. 56; Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 21.

39Машьянов Н. В. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в системе государственной власти : основные конституционно-правовые характеристики : дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2007. С. 43.

40Меркулов Е. С. Указ. соч. С. 21.