4985
.pdf
111
вает на активность губернатора Хабаровского края в законодательном процессе даже по отношению к законам об изменениях Устава – акта высшей юридической силы на территории Хабаровского края.
В юридической литературе высказывается мнение о том, что «пассивная позиция высшего должностного лица (то есть отсутствие права вето на закон) возможна в политически стабильном регионе, когда нет насущной надобности в создании эффективных рычагов активного воздействия со стороны исполнительной власти на процесс изменения содержания Основного закона. В этом случае исполнительная и законодательная власть находят взаимопонимание в политически нормальном режиме взаимодействия. Другое дело, когда присутствует взаимное противостояние двух ветвей власти. В этом случае законодательный орган может путём внесения изменений в Основной закон подправлять правовой статус высшего должностного лица» 166. Представляется, что нельзя мотивировать отказ в предоставлении права вето высшему должностному лицу только лишь тем, что возникает опасность ограничения его полномочий путём принятия законов законодательным органом субъекта РФ. Отлагательное вето является одним из важнейших механизмов взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта. В процессе законодательной деятельности нельзя исключать ошибки со стороны законодателя, и в этой ситуации корректировку может осуществить именно высшее должностное лицо. И совсем необязательно во взаимоотношениях органов государственной власти должно быть противостояние. Безусловно, такую ситуацию исключать нельзя, однако для этого и существует «противовес» – возможность законодательного органа преодолеть вето высшего должностного лица. Чаще всего законодательство субъектов предусматривает возможность преодоления отклонённого законопроекта о внесении изменений в устав (конституцию) путём одобрения двумя третями голосов от установленного числа
166 Романовский Г. Б. Изменение устава (конституции) субъекта Российской Федерации : сравнительноправовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 9. С. 12.
112
депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации 167.
Вместе с тем есть и более сложные процедуры преодоления вето высшего должностного лица. Например, в Иркутской области в случае отклонения губернатором областного закона о поправках к Уставу Иркутской области, нового Устава Иркутской области указанный закон Иркутской области, Устав Иркутской области могут быть одобрены в ранее принятой редакции большинством не менее трёх четвертей голосов от установленного Уставом Иркутской области числа депутатов Законодательного собрания Иркутской области 168.
В Республике Бурятия в случае отклонения Президентом республиканского закона о внесении поправок в Конституцию Бурятии указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трёх четвертей голосов от установленного числа депутатов 169. Аналогичные положения содержатся, например, в Законе Чеченской Республики «О поправках и пересмотре отдельных положений Конституции Чеченской Республики» 170. Безусловно, три четверти голосов набрать достаточно сложно, однако, видимо, именно здесь законодательным (представительным) органом субъекта должна быть доказана принципиальная позиция по отношению к принятию данного изменения устава (конституции) субъекта Российской Федерации. Законодательство Хабаровского края устанавливает ограничения по повторному внесению проекта изменений в случае, если он не набрал необходимого числа голосов. Повторное внесение законопроекта в прежней редакции допускается не ранее шести месяцев со дня сня-
167 См., напр. : О законодательной деятельности в Приморском крае : закон Приморского края от 22.12.2008 г. № 373-КЗ (в ред. от 02.02.2011 г.) (ч. 3 ст. 21) // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2008. № 98; Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 18.11.2010 г. (в ред. от 10.10.2011 г.) (п. 2 ч. 5 ст. 37) // Ведомости. 2009. № 8/3 (386/3); О Магаданской областной думе : закон Магаданской области от 10.07.2002 г. № 258-ОЗ (в ред. от 19.07.2011 г.) (ч. 4 ст. 44) // Магаданская правда. (Приложение). 2002. № 079 (19002).
168См. : Устав Иркутской области от 17.04.2009 г. (в ред. от 03.11.2011 г.) (ст. 91) // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2009. № 9.
169См. : Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994г. (в ред. от 05.05.2011 г.) (ч. 2 ст. 111) // Бурятия.
1994. № 43.
170См. : О поправках и пересмотре отдельных положений Конституции Чеченской Республики : консти-
туционный закон Чеченской Республики от 2.12.2007 г. № 2-РКЗ (ч. 4 ст. 112) // Вести Республики. 2008. № 42 (724).
113
тия его с рассмотрения Думы. В Чукотском автономном округе этот срок равен одному году 171.
Как справедливо отмечает Г.Б. Романовский, «такой подход направлен на установление определённой стабильности первичных актов региона, чтобы депутаты представительного органа не отвлекались на обсуждение проектов тех решений, по которым они уже высказали свою позицию» 172. Данное правило ограничивает не только депутатов, но и иных субъектов законодательной инициативы (в том числе высшее должностное лицо субъекта РФ), которые могут пытаться повлиять, «надавить» на мнение депутатского корпуса в достаточно короткие сроки. Путём установления таких сроков «нерассмотрения» отклонённых законопроектов ситуацию можно контролировать.
Другие субъекты РФ также предусматривают гарантии от излишнего влияния на законодательный орган. Например, в Амурской области повторное рассмотрение отклонённого Законодательным собранием законопроекта о внесении изменений в Устав (основной Закон) Амурской области и отклонённых Законодательным собранием поправок к проекту закона о внесении изменений в Устав допускается не ранее, чем через год, после их отклонения, однако данные правила не распространяются на те случаи, когда речь идёт о приведении в соответствие с нормами федерального законодательства 173. Законодательство субъектов, как правило, предоставляет возможность населению участвовать в обсуждении законопроектов по изменению конституций, уставов. Например, закон Республики Саха (Якутия) устанавливает, что ни одно изменение и ни одно дополнение Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) не могут быть приняты Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) без
171См. : Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 г. (в ред. от 10.10.2011 г.) (ч. 3 ст. 109) // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году. 1999.
172Романовский Г. Б. Изменение устава (конституции) субъекта Российской Федерации : сравнительноправовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 9. С. 13.
173См. : Устав (основной Закон) Амурской области от 13.12.1995 г. (в ред. от 01.04.2011 г. (ч. 4 ст. 81) // Амурская правда. 1995. № 295 – 296.
114
предварительного опубликования в средствах массовой информации и обеспечения участия населения в их обсуждении 174.
В отличие от законодательства Республики Саха (Якутия) в Хабаровском крае по постановлению Думы текст законопроекта, принятого Думой
впервом чтении, может быть опубликован в средствах массовой информации для привлечения к работе над ним населения края. Однако это установление не носит обязательного характера.
Анализ внесённых изменений в Устав Хабаровского края показал, что начиная с момента действия Устава было принято 26 законов о внесении в него изменений и дополнений. В начале действия Устава (1996 – 1999 гг.) принимались законы, касающиеся исключительно вопросов ведения Хабаровского края (например, об уменьшении численного состава Законодательной думы Хабаровского края, об учреждении должности уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае, о территориальном общественном самоуправлении и статусе города Хабаровска как краевого центра и др.). Начиная с 2000 года практически все изменения, внесённые
вУстав, обусловлены необходимостью приведения Устава Хабаровского края в соответствие с федеральным законодательством. Прежде всего существенные изменения Устава связаны с принятием важнейших для субъектов РФ федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.); «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) и др. Исходя из этого, были внесены следующие изменения: о принципах организации и деятельности органов государственной власти Хабаровского края, системе органов исполнительной власти, об избирательной системе, государственной службе, об ответственности органов законодательной и исполнительной власти и их должностных лиц и т.д.
Практика свидетельствует о том, что законы о внесении изменений в конституции, уставы, как правило, не публикуются для всенародного об-
174 См. : О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 15-з № 361-II (в ред. от 24.04.2003 г.) (ст. 4) // Якутские ведомости. 2002. № 24.
115
суждения до его подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Необходимо учитывать, что конституции, уставы в субъектах действуют уже достаточное количество времени, поэтому изменения чаще всего носят уточняющий характер, закрепляют правила, потребность в которых объективно назрела. Например, некоторые последние изменения в Устав Хабаровского края были связаны с уточнением полномочий председателя Законодательной думы Хабаровского края.
Есть ещё одна особенность при принятии изменений в Устав Хабаровского края. Касается она вопроса обнародования закона. Часть 2 ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ. Законодательство субъектов Дальневосточного региона требует при обнародовании конституции, уставов, а также при внесении в конституцию, уставы изменений обязательного подписания высшим должностным лицом субъекта 175. Однако в Хабаровском крае вопрос урегулирован иным способом. Выше был рассмотрен порядок обнародования краевых законов губернатором Хабаровского края. Как показал анализ законодательства, при обнародовании обычных законов в Хабаровском крае подписание их высшим должностным лицом необязательно, достаточно издания специального акта. При обнародовании Устава ситуация следующая. Устав в обязательном порядке подписывается губернатором края и председателем Думы и вступает в силу со дня официального опубликования 176. А вот в отношении закона об изменении Устава
175См., напр. : Об обнародовании законов Приморского края : постановление губернатора Приморского края от 08.01.2004 г. № 3 // Сборник нормативных правовых актов администрации Приморского края. 2004. № 1; О порядке подписания, обнародования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области : закон Сахалинской области от 20.02.2002 г. № 320 (в ред. от 13.05.2011 г.) // Губернские ведомости. 2002. № 39 (1440); О порядке принятия Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия)» : конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. 15-з № 361-II (в ред. от 24.04.2003 г.) // Якутские ведомости. 2002. № 24; Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 20.02.2009 г. (в ред. от 10.10.2011 г.) // Ведомости. 2009. № 8/3 (386/3); Устав (основной Закон) Амурской области от 16.11.1995 г. (в ред. от 01.04.2011 г.) // Амурская правда. 1995. № 295 – 296.
176См. : Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (в ред. от 29.06.2011 г.) (ст. 75) // Тихоокеанская звезда. 1996. № 7; 1996. № 8.
116
Хабаровского края действует другое правило: при его обнародовании достаточно издания распоряжения губернатора об опубликовании закона о внесении изменений в Устав; подпись высшего должностного лица не требуется. Все изменения, которые были внесены в Устав Хабаровского края, подписаны председателем Законодательной думы без дополнительной подписи губернатора Хабаровского края.
Необходимо обратить внимание на следующий момент. Большинство конституций, уставов не содержит так называемых укреплённых статей, которые изменяются в ещё более жёстком порядке (чем двумя третями голосов депутатов), либо инициатива их изменения влечёт пересмотр всех положений устава в целом. В то же время в некоторых регионах идут по другому пути. Он характерен в первую очередь для республик в составе Российской Федерации и направлен на подчёркивание их особого статуса как государств. Например, Конституция Республики Ингушетия предусматривает, что основы конституционного строя Республики Ингушетия, не могут быть изменены иначе как всенародным референдумом 177.
Согласно Конституции Республики Башкортостан, предложения о внесении изменений и дополнений в положения глав, касающихся основ конституционного строя Республики Башкортостан и порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан, рассматриваются Государственным Собранием Республики лишь после поддержки их пятьюдесятью тысячами избирателей. Изменения и дополнения иных положений Конституции Республики Башкортостан производятся Государственным Собранием в общем порядке 178.
Конституция Республики Дагестан по аналогии с федеральной Конституцией ещё более расширяет перечень вопросов, которые не могут быть пересмотрены Народным Собранием республики. К ним отнесены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, поправки и пересмотр Конституции. При изменении этих глав Конституции созы-
177См. : Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 г. (в ред. от 30.10.2011 г.) (ст. 15) // В сб. : Конституции республик в составе Российской Федерации. М. : Изд. Государственной Думы. Вып. 1. 1995.
178См. : Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 19.05.2011 г.) (ст. 124) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 2003. 1(157). Ст. 3.
117
вается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан 179.
ВРеспублике Адыгея защищённые статьи находятся в гл. 1 «Основы конституционного строя», они могут быть пересмотрены законодательным органом; дополняется только условие – заключение Конституционного Суда Республики Адыгея 180.
ВУдмуртской Республике поправки к главам «Основы конституционного строя», «Защита прав и свобод человека и гражданина», «Конституционные поправки» принимаются не менее чем тремя четвертями голосов от установленного числа депутатов законодательного органа – Государственного Совета Удмуртской Республики 181.
Законодательство субъектов Дальневосточного региона не устанавливает так называемых защищённых глав в своих уставах и конституции. Хабаровский край в их числе, хотя специфика принятия как самих уставов, конституции, так и поправок к ним имеется в каждом субъекте РФ, что и получило отражение в настоящем параграфе.
3.2 Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в разработке и рассмотрении
финансовых законопроектов
179 См. : Конституция Республики Дагестан от 10.07.2003 г. (в ред. от 3.11.2010 г.) (ст. 103) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503.
180См. : Конституция Республики Адыгея от 10.03.1995 г. (в ред. от 29.07.2011 г.) (ч. 2. ст. 110) // Ведомости ЗС (Хасэ) – Парламента РА. 1995. № 16.
181См. : Конституция Удмуртской Республики от 7.12.1994 г. (в ред. от 29.06.2011 г.) (ст. 71) // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.
118
Одним из наиболее важных показателей деятельности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации является его участие в бюджетном процессе. В настоящее время в России продолжают реализовываться меры по реформированию бюджетного процесса, направленные на повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами, совершенствуется правовая основа для осуществления среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах» (от 25 мая 2009 г.) Президентом РФ обозначены основные задачи бюджетной политики на 2010 г. и дальнейшую перспективу. Было отмечено, что бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса. Подверглись критике решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушение базовых бюджетных принципов и процедур. Также отмечено снижение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за обеспечение эффективного расходования средств, для чего необходимо создание базы для расширения собственного доходного потенциала. В ряде субъектов РФ и муниципальных образований управление бюджетным процессом остаётся на низком уровне, игнорируются принципы бюджетирования, ориентированного на результат, отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов. Среди важнейших направлений намечено создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления 182. При регулировании бюджетного процесса региональные законодатели должны учитывать эти положения.
182 О бюджетной политике в 2010 – 2012 годах : бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. // Парламентская газета. 2009. № 28.
119
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно, с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом РФ, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта РФ (ч. 1, 3 ст. 26.13).
Разработка и исполнение бюджета – сложнейший процесс, в рамках которого действует множество участников, функции которых должны быть хорошо скоординированы, так как в бюджетном процессе большое значение имеют сроки подготовки, принятия, исполнения, принятия отчёта об исполнении. Статья 152 БК РФ устанавливает закрытый перечень субъектов бюджетного процесса, среди которых выделяются органы государственной власти и органы местного самоуправления 183. Региональные органы представлены высшим должностным лицом субъекта РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов РФ, устанавливаются Бюджетным кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 152 БК РФ).
Как видим, процедура составления проектов региональных бюджетов в Бюджетном кодексе РФ детально не определена. Полномочия по организации бюджетного процесса на региональном уровне закреплены за органами государственной власти субъектов РФ. Как отмечается в юридической литературе, «низкая детальность федерального законодательного регули-
183 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 30.11.2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
120
рования правоотношений по составлению региональных бюджетов во многом обусловлена особенностями содержания работ по составлению проекта бюджета, сложной процедурой согласования расходных потребностей и доходных возможностей; закреплением полномочий по их осуществлению за исполнительной властью, а следовательно, кажущимся отсутствием потребности в чётком регулировании данных норм в законодательных актах; невозможностью применения унифицированного подхода к детальной организации составления проектов региональных бюджетов, поскольку сроки и содержание процедур составления проектов бюджетов в субъектах Федерации зависят от целого комплекса факторов социальноэкономического политического характера, индивидуальных практически для каждой отдельно взятой территории; рядом причин исторического характера (регулированием данных вопросов подзаконными актами в советский период, а также сложностью организации прозрачных процедур со- циально-экономического и финансового прогнозирования и планирования в период либерализации цен)» 184. Итак, порядок принятия бюджета устанавливается каждым субъектом самостоятельно. В каждом субъекте РФ приняты и действуют собственные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие данную процедуру 185.
Исходя из понятия бюджетного процесса, необходимо отметить, что оно отличается от понятия законодательного процесса по следующим основаниям. Во-первых, бюджетный процесс связан с принятием особого вида
184Клишина М. А. Составление проекта бюджета : проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. № 3. С. 132.
185См., напр. : О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае : закон Приморского края от 2.08.2005 г. 271-КЗ (в ред. от 6.10.2011 г.) // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2005. № 103; О бюджетном процессе в Амурской области : закон Амурской области от 31.08.2007 г. № 368-ОЗ (в ред. от 17.11.2011 г.) // Вестник губернатора и правительства Амурской области. 2007. № 12; О бюджетном процессе в Сахалинской области : закон Сахалинской области от 17.10.2007 г. № 93-ЗО (в ред. от 13.07.2011 г.) // Губернские ведомости. 2007. № 190 (2917); О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 26.12.2007 г. 525-З № 1095-III (в ред. от 15.12.2010 г.) // Якутские ведомости. 2007. № 102; О бюджетном процессе в Камчатском крае : закон Камчатского края от 24.10.2007 г. № 650 (в ред. от 9.09.2011 г.) // Официальные ведомости. 2007. № 112 – 119; О бюджетном процессе : закон Еврейской автономной области от 24.11.2004 г. № 373-ОЗ (в ред. от 14.11.2011 г.) // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2005. № 1; О бюджетном процессе в Магаданской области : закон Магаданской области от 7.12.2007 г. № 934-ОЗ (в ред. от 10.10.2011 г.) // Магаданская правда. 2007. № 139; О бюджетном процессе в Чукотском автономном округе : закон Чукотского автономного округа от 24.05.2002 г. № 31-ОЗ (в ред. от 26.09.2011 г.) // Ведомости. 2002. № 18 (88).