4985
.pdf
51
ляется в качестве одной из основных их функций. Это позволяет им на протяжении достаточно стабильного отрезка времени активно влиять на формирование правовой политики и соответствующего массива нормативных актов в сфере, относящейся к их деятельности.
В Якутии рассматриваемый вопрос урегулирован Законом «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия), в соответствии с которым к участию в подготовке нормативного правового акта могут привлекаться специалисты разных областей знания, научные учреждения и научные работники, а также представители заинтересованных органов государственной власти и местного самоуправления, учреждений, организаций и общественных объединений. Нормотворческий орган вправе заказать подготовку проекта нормативного правового акта на договорной основе, поручить подготовку альтернативных проектов нескольким исполнителям либо объявить конкурс на лучший проект нормативного правового акта 99. К сожалению, в Хабаровском крае законодательство предписывает структурным подразделениям краевых министерств и иных органов исполнительной власти края консультироваться только с управлением по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием Российской Федерации, с заинтересованными краевыми органами исполнительной власти, а также с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (при разработке законопроектов по предметам совместного ведения Хабаровского края и Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ). На практике исполнители иногда консультируются со специали- стами-«предметниками», но необходимо придать этому правовой характер.
Основные адресаты в планах законопроектных работ в Хабаровском крае – это министерство финансов, министерство природных ресурсов, министерство имущественных отношений. Так, в графике нормотворческой деятельности министерств Хабаровского края, иных органов исполнительной власти Хабаровского края, структурных подразделений аппарата губернатора и правительства Хабаровского края на 2010 г. из 15 законо-
99 О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 25.12.2003 г. (с изм. от 15.06.2011 г.) // Якутские ведомости. 2004. 17 января.
52
проектов 11 должно разрабатывать министерство финансов, остальные – иные органы исполнительной власти 100.
Обратим внимание на то, что в субъектах РФ достаточно полно регулируется процедура принятия законов. В каждом субъекте РФ приняты регламенты законодательных (представительных) органов, в некоторых субъектах РФ действуют законы о нормативных правовых актах, которые определяют виды нормативных правовых актов, порядок принятия и вступления в силу. Однако универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов, устанавливающих правила юридической техники, в субъектах Федерации нет. То есть процесс подготовки законопроектов остался вне поля зрения законодателя. В некоторых субъектах, например в Хабаровском крае, высшим должностным лицом установлена обязанность исполнителей при разработке нормативных правовых актов руководствоваться рекомендациями федеральных Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти 101. В Республике Саха (Якутия) Методические рекомендации по оформлению нормативных правовых актов подготовлены Государственноправовым управлением аппарата Государственного Собрания (Ил Тэмэн) и согласованы с первым заместителем председателя республиканского парламента.
При подготовке закона, как правило, необходима разработка его концепции 102. На федеральном уровне порядок разработки концепции проектов федеральных законов определен Правительством 103, в субъектах Федерации нередко этот вопрос не урегулирован.
100Данные приведены на основании графика нормотворческой деятельности министерств Хабаровского края, иных органов исполнительной власти Хабаровского края, структурных подразделений аппарата губернатора и правительства Хабаровского края на 2010 год // Документ опубликован не был.
101См. : Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти : приказ Минюста РФ № 3 Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Бюллетень Минюста РФ.
2001. № 2.
102См., напр. : Метшин И. Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М. : Норма, 2002. С. 132; Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразеологических выражений. М. : Азбуковник, 1997. С. 293; Иванец Г. И., Калинский И. В., Червонюк В. И. Конституционное право России : энциклопедический словарь / под общ. ред. В. И. Червонюка. М. : Юрид. лит., 2002. С. 155.
103См. : Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов : постановление Правительства РФ от 2.08.2001 г. № 576 (в ред. от 07.07.2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 32. Ст. 3335.
53
На практике выработка концепции будущего закона является основной задачей рабочей группы на первоначальном этапе её деятельности.
Концепция закона – это сформулированные разработчиками идеи относительно следующего: 1) предмета регулирования законодательного акта; 2) экономических, социальных, политических и иных последствий его принятия; 3) тех изменений, которые произойдут в системе права в результате принятия закона; 4) действия будущего закона во времени, в пространстве и по кругу лиц. Естественно, что эти идеи должны быть научно обоснованы. Новый законопроект сравнительно редко пишется «с чистого листа». Как правило, любой законотворческой идее предшествуют прототипы: ранее действовавшие акты по тому же вопросу, зарубежные аналоги, законотворческие разработки учёных, предложения о совершенствовании действующего законодательства, опыт законодательства других субъектов Российской Федерации и т.д. Источником идей зачастую служит правоприменительная практика. «В широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми и реальной жизни…» 104.
Концепция того или иного закона чаще всего находит своё выражение в тексте пояснительной записки к законопроекту, составляемой, как правило, его разработчиками. Но концепция может быть сформулирована и в научных статьях, монографиях, учебных пособиях, публичных выступлениях и т.д. В концепции точно определяется предмет регулирования законопроекта. Не менее важно спрогнозировать те изменения в социальнополитической, экономической сферах общественной жизни, которые повлечёт за собой принятие разрабатываемого закона. В расчёт должны приниматься не только факторы объективного характера (состояние экономики, расстановка политических сил и т.п.), но факторы субъективные – нравственные, религиозные, этнические.
104 Воеводин Л. Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского ун-та. 1997. № 3. С. 20. (Право).
54
Составление текста законопроекта. Создание текста законопроекта – основная цель деятельности рабочей группы. Именно в тексте законопроекта воплощается вся проделанная ею работа. Текст законопроекта служит критерием проверки работоспособности того или иного коллектива, свидетельством того, сколько времени и усилий затрачено было на проект. Законопроект может быть качественным при соблюдении всех правил, принятых в юридической технике для оформления законов 105. Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь нет общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учёте конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного закона, специфики предмета регулирования и сферы его действия. Рассмотрение правил юридической техники не входит в предмет нашего исследования, поэтому только назовём основные требования к тексту законопроекта: точность и определённость юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона; ясность и доступность языка закона для адресатов, на которых он распространяет своё действие; полнота регулирования соответствующей сферы отношений; конкретность регулирования, борьба с декларативностью законов; использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение; максимальная экономичность, оптимальная ёмкость, компактность законодательных формул; системное построение права, то есть цельность, сбалансированность, внутренняя последовательность изложения мысли законодателя; унификация, единообразие формы и структуры законов, способов изложения правовых предписаний. Точное и неуклонное следование всем приведённым принципам в их совокупности может характеризовать закон как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какогото из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счёт другого – это свидетельство технического несовершенства закона.
105 Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.-практич. пособие. М. : Юриспруденция, 2000. С. 98.
55
Завершающим этапом проектирования закона является подготовка со-
проводительных документов, согласование проекта с заинтересованными органами, учреждениями и организациями, экспертиза законопроекта.
Законодательство Хабаровского края (как и любого другого субъекта Российской Федерации) требует представления, кроме самого текста законопроекта, сопроводительных документов к нему. Среди них значатся:
а) пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции проекта краевого закона. Практика свидетельствует о том, что написанная хорошим литературным языком содержательная пояснительная записка – немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в законодательном органе;
б) перечень актов краевого законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с принятием проекта краевого закона. Перечень таких актов – прикладываемый к законопроекту сопроводительный документ технико-юридического характера. Данный перечень имеет существенное практическое значение. Наличие его позволяет вести текущую систематизацию: разгружать законодательство от устаревших, формально утративших силу нормативных актов. В некоторых случаях отсутствие перечня не позволяет понять смысл законодательной инициативы. Например, в случае представления законопроекта о льготах неизбежно возникает вопрос: новые льготы дополняют список имеющихся льгот или заменяют некоторые из них? Ответ на этот вопрос даёт перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению. Без данного перечня трудно рассчитывать на правильное понимание и решение данного вопроса законодателем. Составление такого перечня предполагает использование средств кодификации и систематизации законодательства, в частности электронных правовых баз данных;
в) финансово-экономическое обоснование. Это сопроводительный документ, раскрывающий объём затрат, необходимых для реализации данного законопроекта, а также разъясняющий возможные источники их покрытия. Правильно оценить и грамотно рассчитать финансово-экономические последствия реализации законопроекта – достаточно сложная профессиональная задача.
56
Указанные материалы подписываются руководителем краевого органа исполнительной власти, которому в соответствии с перечнем поручена разработка проекта краевого закона.
Согласование выступает как форма предварительного рассмотрения и оценки законопроекта и должно обеспечить качественную подготовку документа, его своевременность, политическую, экономическую, научнотехническую обоснованность. Согласование проводится в целях: 1) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и своевременности принятия данного нормативного правового акта; 2) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливаемого законопроекта; 3) устранения противоречий норм данного законопроекта действующему законодательству; 4) обеспечения необходимого взаимодействия региональных государственных органов по вопросам применения данного нормативного правового акта. Суть процедуры согласования – обсуждение проекта рабочей группой с привлечением заинтересованных лиц. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Структурные подразделения органов исполнительной власти субъекта РФ согласовывают законопроект со всеми заинтересованными органами, состав которых определяется полномочным представителем губернатора края, а также с главным государственно-правовым управлением. Законодательство Хабаровского края чётко определяет срок рассмотрения и согласования краевого закона руководителем краевого органа исполнительной власти: 3 рабочих дня со дня поступления к нему материалов на согласование. Согласование происходит в форме совещания, итогом которого становится листок согласования. Если кто-либо из присутствующих на согласовании не поддерживает мнение других, то составляется замечание, которое прилагается отдельно к листку согласования. Дело в том, что согласование проекта является достаточно важным этапом законоподготовительной работы, и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие заинтересованных органов по проекту было достигнуто. Если этого всё же добиться не удаётся, то мотивы отказа либо возражения по проекту должны быть обоснованы очень чётко.
57
Согласование включает в себя также проведение экспертизы. Проведение юридической (иной специализированной) экспертизы является определённой гарантией качественного проекта. Институт экспертизы способствует повышению научной обоснованности законодательных решений, высокому качеству законов как с содержательной, так и с юридикотехнической стороны.
Экспертизе подвергается не только текст законопроекта, но и весь прилагаемый к нему пакет документов. Главное юридическое управление губернатора и правительства Хабаровского края проводит правовую (юридическую) экспертизу подготовленных органами исполнительной власти края, структурными подразделениями аппарата губернатора и правительства края проектов краевых законов.
Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации утверждены Приказом Министерства юстиции РФ 106. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нём норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов). Результаты такого исследования оформляются в виде заключения. Казалось бы, на региональном уровне необходимость в экспертизе проектов не так ощутима, как на федеральном уровне. Однако там, где эта работа организована с учётом действительной потребности в ней, она даёт позитивные результаты. Заключение экспертов служит основанием для принятия правильного решения. «Введение института правовой экспертизы в законодательную деятельность – позитивное начало, средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента
106 Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : приказ Минюста РФ от 29.11.2003 г. № 278 (в ред. от 26.08.2008 г.) // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
58
нашей страны, повышения качества принимаемых законов» 107. Это высказывание можно применить и к региональному правотворчеству. Недооценка значения правовой экспертизы законопроектов недопустима.
При проведении правовой экспертизы проектов законов теперь предполагается также антикоррупционная экспертиза. Порядок её проведения на федеральном уровне регулируется Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 108, Постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 109. Практически в каждом субъекте РФ приняты собственные законы или подзаконные акты о мерах по противодействию коррупции, в основу которых легли федеральные нормы.
Например, в Якутии действует Закон от 19 февраля 2009 г. 668-З № 227IV «О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)», а порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов регулируется постановлением законодательного органа, который и осуществляет эту экспертизу 110. Результаты антикоррупционной экспертизы оформляются в соответствии с методикой, установленной республиканским правительством, и отражаются в заключении, которое подлежит рассмотрению органом по противодействию коррупции при Президенте Республики Саха (Якутия). Как видим, в процессе экспертизы взаимодействуют законодательный, исполнительный органы власти и глава субъекта РФ. В Хабаровском крае антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов проводится в соответствии с постановлением крае-
107Как готовить законы : науч.-практич. пособие. М., 1993. С. 28; Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 56.
108Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : ФЗ от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ (в ред. от 21.11.2011 г.) // Российская газета. 2009. 22 июля.
109Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
110См. : О Положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) : постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 18.02.2010 г. ГС № 648-IV (в ред. от 15.04.2010 г. ГС № 696-IV).
59
вого правительства 111, предмет которого оказался шире по сравнению с заявленным в названии: экспертизе подвергаются не только акты правительства и губернатора края, но и подготовленные для внесения в Думу в порядке законодательной инициативы губернатора проекты краевых законов. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы возможны два варианта итоговых выводов. В случае отсутствия в проекте закона коррупциогенных норм (факторов), в пояснительной записке делается об этом соответствующий вывод, что подтверждается согласованием проекта начальником Главного управления, в случае его отсутствия – лицом, на которое возложено исполнение его обязанностей в установленном порядке.
Если же в процессе проведения экспертизы было выявлено, что в законопроекте содержатся коррупциогенные нормы (факторы), результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении, подготавливаемом по итогам правовой экспертизы проекта либо в виде самостоятельного экспертного заключения по результатам антикоррупционной экспертизы. В этом случае проект направляется разработчику для устранения выявленных недостатков. Экспертное заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом исполнительной власти, который разрабатывал законопроект. Если же разработчик не согласен с выводом о наличии в проекте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, указанный проект вносится на рассмотрение губернатора края с обоснованием выраженного несогласия. Таким образом, даже при наличии в проекте коррупционных положений теоретически губернатор может внести этот проект в Законодательную думу, что является, по нашему мнению, не совсем правильным. Выводы экспертизы должны носить обязательный характер и учитываться при внесении законопроекта в законодательный орган.
Есть ещё один момент, на который необходимо обратить внимание при анализе вопроса, связанного с участием высшего должностного лица субъекта РФ в разработке законопроектов. В случае необходимости рассмотре-
111 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Хабаровского края и их проектов : постановление правительства Хабаровского края от 4.08.2009 г. № 234-пр (в ред. от 24.06.2010 г.) // Собрание законодательства Хабаровского края. 2009. № 8 (85) (ч. 1). Ст. 14.
60
ния проекта краевого закона на внеочередном заседании Думы исполнители указывают на это в сопроводительном письме с обоснованием причин такой необходимости. Так, примером подобной необходимости может быть реагирование на внесённый протест прокурора или вступившее в силу решение соответствующего суда. Решение по данному вопросу принимается губернатором Хабаровского края. Управление по законотворчеству и взаимодействию с Законодательной думой Хабаровского края и Федеральным Собранием Российской Федерации в случае необходимости вносит уточнения в представленные документы.
На этом подготовка законопроектов оканчивается и начинается процесс по внесению подготовленного законопроекта в законодательный орган субъекта РФ в форме реализации права законодательной инициативы высшим должностным лицом субъекта.
2.2 Осуществление законодательной инициативы высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и
дача заключения на законопроекты
Законодательная инициатива – это начальная стадия законодательного процесса, означающая официальное внесение в региональный законодательный орган уполномоченным субъектом права законодательной инициативы законопроекта. Отметим, что в литературе анализу понятия и содержания законодательной инициативы уделяется немало внимания 112.
Понятие «законодательная инициатива» раскрывается во множестве работ 113. Автору близка позиция С.С. Алексеева, который считает, что
112 См., напр. : Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 278; Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : науч.- практич. пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М. : Юриспруденция, 2000. С. 179 – 192; Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 123 – 123; Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов. – 5-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2006. С. 553 – 554; Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина. М. : Юрист, 2003. С. 368, 369; Теория государства и права : учебник / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М. : НОРМА, 2000. С. 301; Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран : учебник. М. : Юристъ,
1997. С. 258.
113 Общая теория права : учебник / под общ. ред. А. С. Пиголкина. – 2-е изд. М. : МГТУ, 1996. С. 208; Авакьян С. А. Конституционное право России : учебный курс : в 2 т. М. : Юристъ, 2005. Т. 2. С. 509;