Вопрос 2. О системе государственного управления

      Управление по своей природе должно быть системным, иначе оно разрушит управляемый объект (подсистему).

В общетеоретическом толковании Управление - это элемент и одновременно интегративная функция организованных систем, обеспечивающая сохранность их структур, поддержание функционирования, преобразования и развития.

Управление в прикладном аспекте - это сознательное, целенаправленное воздействие людей на объекты и процессы в интересах получения желаемого результата.

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее целенаправленное воздействие системы органов власти и управления государства на все сферы жизнедеятельности общества в целях их упорядочения, сохранения и необходимого преобразования.

В качественном отношении оно должно быть:

- всеситуационным;

- гибким (адаптироваться к текущей ситуации);

- непрерывным и оперативным;

- эффективным (достигающим поставленные цели

с допустимыми ресурсными затратами).

--------------------------***-------------------------------------

Принципиальная схема (структура) госуправления:

управленческое воздействие

Субъект Объект

                             

Информация обратной связи

Субъект управления - в конечном счете люди. В организационном плане в системе "государство" его представляют специальные органы управления и должностные лица (госслужащие). Различные автоматизированные системы, включая Интернет, программы и т.п. не относятся к субъектам управления, поскольку создаются людьми в качестве средств технического обеспечения управления.

Объект управления - то, на что направлено управление. Это субъекты нижестоящего уровня самой структуры управления; социальные и экономические параметры, формы, процессы; отношения между людьми; собственно материально-вещественные объекты (например, государственные материальные резервы; денежная масса как объект регулирования).

Управляющее воздействие.

Социальное управление есть плод разума - сознательный процесс, а не результат инстинктов или рефлексов, генотипов и генокодов. В социальной системе управленческому действию предшествуют акты анализа ситуации, выработки и принятия решения. Последнее и воплощается в управленческие воздействия (действия).

Управляющее воздействие содержит осознанное целеполагание, то есть, необходимость достижения определенной цели, определенными методами, с использованием определенных ресурсов.

Общие функции и стадии всякого социального управления следующие: анализ и оценка ситуации; целеполагание с учетом остроты проблем и противоречий; прогнозирование; принятие решений и мероприятий; планирование и организация выполнения решений - определение организационной структуры управления и исполнителей; определение ресурсной базы, включая правовое обеспечение; система мотивации; координация и коммуникация управляющих и управляемых; обучение; учет и контроль исполнения; обобщение и оценка результатов управления (достижения целей).

Конкретные функции государственного управления - это содержание деятельности управленческих органов, предписанное утвержденными Положениями о них.

Управление социальными и экономическими процессами (сферами) - особые и основополагающие виды государственного управления.

* Структура государственного управления экономикой = вся совокупность государственных органов в их взаимной связи (т.н. государственный аппарат), обеспечивающих функционирование и развитие экономики страны. Отдельный орган госуправления - элемент такой аппаратной структуры государства.

           Классификация функций госуправления многообразна и зависит от принятого  критерия:

В содержательном плане вычленяются например функции:

законотворчество,    контрольно-надзорные,    учетно-статистические,  аналитические, прогнозирование, планирование, оперативное управление и т.п.

Каждая функция госупрвления должна иметь надлежащую "проходимость по вертикали" власти и структур управления, не деформироваться при "прохождении вниз". Достигается это путем выстраивания необходимой организационной структуры органов государственного управления и наделения их адекватными компетенциями, полномочиями, функциональными обязанностями.

-----------------------------------------***--------------------------------

Всякое Управление, как системный процесс, может осуществляться только в рамках определенного структурно-функционального механизма.

Краткое определение понятия: механизм государственного управления - это системная совокупность организации, способов и ресурсных средств управленческого воздействия на объекты управления с целью получения искомого результата.

Развернутое определение понятия "механизм государственного управления". "Механизм государственного управления" - это способ осуществления государственной власти и управления на основе процедур их институционального оформления, последующего определения, отбора и применения ими совокупности средств воздействия на объекты управления - методов, инструментов, институтов в сочетании с набором ресурсных средств (ресурсного потенциала) - материальных, трудовых, финансовых, природных, организационных и прочих в целях получения необходимых результатов.

Данное определение очевидно включает в себя два контента (содержательного наполнения):

а) механизм собственного образования и обеспечения функционирования органов государственной власти (управления) через процедуры государственной институционализации, наделения их правомочиями, компетенциями и функциями;

б) механизм выработки, запуска и осуществления конкретных решений управленческих органов на основе отбора ими средств и способов управленческого воздействия (методы, инструменты, институты и др.) с использованием определенного ресурсного набора (потенциала).

Механизм государственного управления экономикой - это способ целенаправленного осуществления экономических процессов посредством применения госорганами в рамках избранной концептуальной модели необходимой совокупности конкретных методов, инструментов, институтов и институций, набора ресурсов, автоматических регуляторов как элементов управленческого воздействия на экономических субъектов.

Принимаемые цели управления должны быть:

- объективно обусловленными и обоснованными;

- социально мотивированными;

- ресурсно обеспеченными и реализуемым на практике;

- системно организованными по схеме: стратегия - оперативное           - тактическое управление.

  Метод управления - это путь, способ, средство осуществления управленческого воздействия на объект управления.

    Методы государственного управления делятся на:

- административно-распорядительные,

- нормативно-правовые и договорно-правовые,

- экономические (стимулирование, дестимулирование),

- социально-психологические.

               *Административно-распорядительное управление - это прямое властное воздействие на управляемых лиц (объект). Преимущества - оперативность воздействия, обязательность и срочность исполнения и др.

           Недостатки - не оставляет права выбора, маневра и потому подавляет инициативу; эффективность прямо зависит от качества и профессионализма управленческого органа или лица, в том числе …грехов бюрократизма, произвола, коррумпированности и т.д.

По стилю управления оно может быть демократическим (задействовать инициативу подчиненных лиц, корректирвать последующие решения с учетом обратной информации…) и авторитарным - властно-принудительным, не учитывающим обратную информацию.

Экономические методы - это методы косвенного воздействия на людей, нацеленные на стимулирование, или же дестимулирование их экономической деятельности. Тем самым они оставляют возможности выбора, приспособления к ситуации, более приемлемы человеком психологически и поэтому наиболее адекватно встраивается в рыночные механизмы регулирования экономики.

             *Инструменты - конкретный элемент метода управления - рычаг, средство, «кнопка» воздействия на объект управления (приказ о найме на работу, распоряжение о премировании, изменение учетной процентной ставки, таможенной пошлины, величины налога и т.п.)

* Институты управления - единство органов (организаций) и соответствующего сегмента правового регулирования (например: институт собственности, институт финансово-кредитного регулирования институт гражданского права и т.д.).

Примечание: более ста лет существует обширная, но очень неоднородная теория " экономического институционализма"

Обоснование: общество есть системное образование, поэтому в нем экономические агенты не могут взаимодействовать между собой и с обществом произвольно, не сообразуясь с его требованиями и интересами, и тем самым разрушительно для него.

Отсюда исторически сознательно и стихийно формируются общественные институты, довольно жестко предопределяющие порядок поведения и взаимодействия экономических агентов.

Общее определение термина: Институционализация экономической деятельности - это предписанный общественный порядок взаимодействия экономических агентов, включающий правила их поведения (правовые, административные, нравственные и прочие), способы общественного принуждения к исполнению правил, организационные структуры общества, в том числе   государственно-управленческие,  контрольные, правоохранительные.

*Уже из этого очевидно, что экономические агенты руководствуются не только рыночными сигналами и механизмами, но и жесткими нормами поведения, предписанными социальными институтами с учетом общественных и государственных интересов. О какой тогда свободе рыночной деятельности можно вообще вести речь?!

Принципы классификации видов госуправления:

  А)  Уровни госвласти и управления:

          - подсистема политической   власти и управления;

- подсистема административно-государственного управления;

- подсистема технико-экономического управления.

Б) По уровням власти федеративного государства выделяют-                  федеральное управление, региональное, местное.

В) по функциональному содержанию - правовое регулирование, денежно-кредитное, имущественное, делопроизводство, информационно-статистическое обеспечение, внешнеэкономическое и др.

Г) По отраслевому содержанию - управление промышленностью, ТЭК, АПК, ОПК и т д.

** Эффективность государственного управления:

В экономике всегда есть отношение РЕЗУЛЬТАТ/ ЗАТРАТЫ.

Например: ВВП/трудовые затраты; ВВП/ инвестиции и. т.д.

Чем качественнее организовано государственное управление, тем выше экономические результаты (и наоборот). Строго говоря, стимулирование труда госслужащих должно основываться на результатах эффективности управляемой ими сферы.

В общетеоретическом плане составные части государственного управления - анализ ситуации, стратегия, выбор и принятие решений, схема, либо модель управления считаются достаточно эффективными, если могут совладать с энтропией в системе, внешними возмущающими систему воздействиями и в, конечном счете, обеспечить достижение поставленных целей и задач.

Понятие "управляемость" означает: можно найти такое управляющее воздействие, которое за конечное число шагов переведет систему в искомое состояние, обеспечивающее достижение цели:

Критерий эффективности управления - оценка эффективности траектории движения системы к цели. Он определяется как некоторая функция, позволяет сравнивать и оценивать различные изменения состояний системы в ходе многоступенчатого достижения цели.

Напомним: долгосрочные цели формируются, как правило, в первую очередь и имеют наибольший горизонт планирования. Затем вырабатываются средне- и краткосрочные цели для обеспечения долгосрочных целей

В связи с этим в анализе эффективности управления используется принцип целевого разложения, он обычно применяется в случае использования комплексных, интегральных целевых показателей. Кроме того, исходная цель, или задача может быть декомпонирована (разложена) на локальные таким образом, чтобы аргументом целевой функции каждой частной задачи были один или несколько целевых показателей исходной задачи. Тогда результаты управления сравниваются со всеми целевыми показателями.

Важно учесть, что в социально- экономических системах получение информации по каналам обратной связи, а также внешнего контроля являются обязательными в обеспечении эффективного управления. Если эти каналы не работают, то можно сделать вывод о том, что управляющее звено вопросы эффективности управления вообще не интересуют.

Вывод : Изложенная методика ступенчатого и интегрированного сопоставления итогов государственного управления с поставленными целевыми задачами наиболее применима для оценки управления социальными, политическими и им подобными системами.

Крайними состояниями управляемой системы, соответственно результатами управления являются:

1. Энтропи́я (от греч. ἐντροπία — поворот, превращение), в естественных науках - мера беспорядка системы, состоящей из многих элементов.

В теории систем и управления - это свойство системы, характеризующее меру (степень) упорядоченности ее организации. Чем выше энтропия, тем ниже мера организации системы и наоборот. В плохо управляемых системах рост энтропии ведет систему к гибели. В качественно управляемых системах энтропия быстро преодолевается, что выводит систему на более высокий уровень ее устойчивости и развития.

В отношении системы "государство" преодоление энтропии посредством совершенствования управления имеет чрезвычайно важное значение. Энтропия в системе "экономика" вводит ее в кризисное состояние. В связи с чем применяются меры антикризисного регулирования экономики.

Противоположным энтропии свойством всякой системы является гомеостазис (гомеостаз).

          ГОМЕОСТАЗИС (от греч. hómois - подобный и statis - состояние) - стремление и способность системы сохранять равновесное состояние, характеризующее устойчивость, стабильность и в то же время консервативность системы.

          Проще говоря, в механизмах самоуправления системы имеются рычаги, удерживающие ее в относительном равновесии и препятствующие его нарушению при внешних возмущающих воздействиях (пример - поддержание температуры тела человека независимо от внешних воздействий).

         Но в социальных системах все зависит от качества управления. Нельзя не напомнить здесь о том, сколь долго и безуспешно экономическая наука бьется над проблемой сохранения равновесия и устойчивости в динамично развивающейся системе "экономика". Не в меньшей мере это относится и к системе "государство".

Еще одно свойство системного порядка, касающееся ее динамики, очень значимо для организации системы государственной власти и управления. Речь идет о явлении "синергии.

Естественное явление "Синергия", "синергизм" означает: совместное, содружественное действие нескольких органов, факторов, детерминант в одном направлении, вызывающих синергетический эффект.

          В анализе проблем государственного управления практическое значение имеет смысл и возможности: а) повышения степени самоорганизации системы государственной власти и управления; б) получения т.н. "синергетического эффекта".

Кстати говоря, одни исследователи видят в нем только положительный смысл, то есть эффект, кратно превышающий сумму эффектов от действия отдельно взятых факторов. Заметим, что еще К.Маркс в "Капитале" очень много приводил примеров на эту тему (см. гл. 11 тома 1.).

Например: даже простая кооперация труда, порождая обмен опытом, дух состязательности, заметно повышает производительность труда; кооперация труда, основанная на разделении труда (разделение операций при производстве иголок, предметное разделение труда при производстве карет) кратно повышает производительность труда.

Особенно очевиден синергетический эффект на примере многократно возрастающей ударной силы атакующего эскадрона кавалерии сравнительно с тем, как если бы кавалеристы шли в атаку последовательно по одному.

Вместе с тем, ряд авторов вполне логично отмечают, что синергетический эффект в органических и социальных системах может иметь и отрицательное содержание, т.н. эффект "наоборот"¹. Объясняют этот феномен возникновением системных противоречий - противоречий между целостностью системы и ее отдельными подсистемами (блоками). В итоге управляющая система принимает формально вроде бы верные решения, расходует огромные ресурсы, а результат получается прямо противоположный.

Классические примеры из этой области: Горбачевская перестройка, демократизация и гласность привели к краху великого государства; шоковая терапия в 90-е годы как способ перехода к рынку привела к колоссальному экономическому спаду и обнищанию населения; Ельцынская демократизация государственного управления, дарование суверенитетов автономиям, затем субъектам федерации едва не кончилась развалом Российской Федерации.

Диагностический анализ системы государственной власти и управления через призму приведенных категорий может существенно и, что немаловажно, своевременно поспособствовать ее совершенствованию.

---------------------***----------------------