Контрольные вопросы

1. Что понимают под бюджетом?

2. Что такое государственный бюджет?

3. Что понимают под бюджетной системой?

4. Каковы принципы построения бюджетной системы?

5. Назовите бюджетную классификацию.

6. Дайте классификацию доходов и расходов бюджета.

7. Какова роль резервного фонда и фонда национального благосостояния.

8. Что понимают под дефицитом и профицитом бюджета.

9. Что такое ненефтегазовый дефицит бюджета.

10. Что включают в нефтегазовые доходы.

Тема 15. Государственный и муниципальный кредит

1. Сущность и значение государственного и муниципального кредита.

2. Содержание, формы и методы государственных и муниципальных заимствований.

3. Государственный кредит: сущность, особенности, задачи и функции.

4. Органы управление государственным кредитом.

5. Государственный долг, его сущность и виды. Муниципальный долг.

6. Принципы и методы управления государственным долгом.

7. Формы государственного кредита и классификация государственных займов.

Государственный кредит - это совокупность экономических отношений, складывающихся между государством и юридиче­скими, физическими лицами, иностранными государствами и международны­ми финансовыми организациями по поводу движения денежных средств на условиях срочности, возвратности, платности и формирования на этой основе дополнительных финансовых ресурсов.

Использование государственного кредита для покрытия дефицита бюджета является эффективным и разумным средством. Однако, как показывает опыт стран с рыночной экономикой, это может привести к увеличению в будущем выплат.

Муниципальный кредит – это урегулированная правовыми нормами совокупность кредитных отношений с централизованными финансами местного самоуправления, возникающих по поводу привлечения муниципальными образованиями временно свободных денежных средств различных хозяйствующих субъектов, населения и из бюджетов других уровней на условиях срочности, возмездности и возвратности и предоставления бюджетных средств на тех же началах.

Функции государственного кредита непосредственно вытекают из его сущ­ности. Как элемент финансовой системы, государственный кредит выполняет фискальную, распределительную, регулирующую и контрольную функции.

Фискальная функция проявляет свое действие в осуществлении формирования централизованных денежных фондов государства или их использования. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного де­фицита.

Распределительная функция государственного кредита проявляется в пере­распределении части вновь созданной стоимости на особых принципах -сроч­ности, возвратности, платности, целевого назначения. С переходом России к рынку распределительная функция претерпела ряд изменений, в частности, из­менились субъекты кредитных отношений: со стороны государства их участни­ками стали субъекты Федерации, особым субъектом кредитных отношений ста­ли местные органы власти, их контрагентами выступают резиденты и нерези­денты, юридические и физические лица, иные государства, международные финансово-кредитные организа­ции и т.п.

Регулирующая функция государственного кредита имеет две стороны - эконо­мическую и социальную. Экономическая сторона проявляется прежде всего в формировании основных общеэкономических пропорций (воспроизводственных, отраслевых, территориальных). Она осуществляется через поддержку и стимули­рование развития отдельных отраслей, предприятий, территорий, в частности пу­тем выделения им целевых кредитов. Выделение бюджетных ресурсов на безвоз­мездной основе далеко не всегда оправданно, особенно в условиях их ограничен­ности, а порой и дефицитности. В целом государственный кредит не только стимулирует высокие темпы экономического роста, но и смягчает циклические колебания.

Одной из функций государственного кредита является контроль за це­левым и рациональным использованием средств, привлекаемых или выделяе­мых государством. Данная функция связана с контрольной функцией финансов, однако имеет свои специфические особенности. Эту функцию осуществляют соответствующие институты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Необходимость контроля вытекает как из самой природы кредита, так и из функций государства.

К основным целям государственного и муниципального кредитования относятся:

- решение проблем финансирования бюджетного дефицита;

-проведение региональной финансово-кредитной политики, направленной на выравнивание социально-экономических условий жизни населения и функционирования региональных экономик;

- поддержка муниципальных образований в решении неотложных социально-экономических задач;

- поддержка приоритетных для экономики секторов и видов деятельности.

Государственный кредит как самостоятельная форма кредитных отношений отличается от банковского кредита рядом особенностей:

• Потребность государства в кредите возникает при финансовых затруднениях, при необходимости урегулировать разрыв между денежной массой в обращении и товарными ресурсами. Он используется прежде всего на покрытие бюджетного дефицита. Потребность в банковском кредите возникает в связи с неравномерностью движения стоимости в процессе производства и обмена. Банковский кредит используется для поддержки бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности, а также для социального развития производственных коллективов.

• Целевое назначение. Банковский кредит имеет строго целевое назначение, используется прежде всего для обеспечения своевременности денежного оборота, опосредующего движение материально-вещественных элементов производственного процесса и реализации товаров. Государственный кредит используется глобально и опосредует платежи товарного и нетоварного назначения.

• При банковском кредитовании срок возврата строго регламентирован и его нарушение влечет экономические санкции, повышенные проценты за кредит. В государственном кредите такой регламентации нет.

• Способность увеличивать или сокращать денежную массу. С помощью банковского кредита создаются деньги и при не продуманной кредитной политике банковский кредит может служить фактором проявления и роста избыточной денежной массы. Государственный кредит, напротив, всегда является средством сокращения денег в обращении.

Под формой кредита понимается внешнее проявление содержания тех экономических отношений, которые выражает кредит. В истории нашего государства широко использовались товарная и денежная формы государственного кредита.

Товарная форма (хлебный и сахарный займы) применялась в переходный период от капитализма к социализму.

Денежная форма кредита получила развитие после достижения стабилизации покупательской силы советского рубля на основе золотого обеспечения (1924 г.) и ликвидации бюджетного дефицита.

В зависимости от характеристики заемщика государственный кредит бывает:

• централизованный;

• децентрализованный.

В первом случае в качестве заемщика выступает Кабинет Министров и его центральный финансовый орган (Министерство финансов), во втором - местные органы власти. Децентрализованные займы проводятся для частичного покрытия расходов местного бюджета, а целевые займы для финансирования конкретных проектов, связанных с социально-экономическим развитием области, города, района. Местные займы обеспечиваются материальными, финансовыми и нефинансовыми активами, находящимися в муниципальной собственности. К сожалению, этот вид займов должного развития пока не получил.

Государственный и муниципальный долг выражает собой ре­зультат взаимосвязей органов государственной власти и местного самоуп­равления со своими партнерами в части формирования фондов заимствованных средств для удовлетворения общегосударственных (включая местные) потребностей и воспроизводственных нужд субъектов хозяйствования.

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иностранными физическими и юридическими лицами возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Структура государственного долга РФ, субъекта РФ и муниципального образования представляет собой группировку долговых обязательств РФ по видам долговых обязательств.

Под государственными заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Предельный объем заимствований субъектов РФ, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета или погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта РФ (для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ) предельный объем долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов ( в некоторых случаях - 50 %) местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

Под государственными заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Государственные и муниципальные внутренние (внешние) заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ.

Выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного Кодекса и Федерального закона от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга или финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.

Субъекты РФ, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов превышала 5 % - вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения только внешнего долга субъекта РФ. При этом в текущем финансовом году объем указанных внешних заимствований не может превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта Российской Федерации без учета обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте.

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Высшим органом управления государственным долгом РФ является Федеральное Собрание РФ. Многие вопросы по управлению осуществляются Правительством РФ и Министерством финансов РФ.

Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень всех внешних заимствований на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

В программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 миллионам долларов США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете.

Программа государственных гарантий РФ, государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий в валюте РФ представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской в валюте Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием:

1) общего объема гарантий;

2) направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели);

3общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям и др.

В программах государственных гарантий должно быть отдельно предусмотрено каждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий или наименований принципалов, объем которого превышает:

• 1 миллиард рублей - для государственных гарантий Российской Федерации;

• 10 миллионов рублей - для государственных гарантий субъекта РФ;

• 100 тысяч рублей - для муниципальных гарантий.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (субъекта РФ и муниципального образования). Ведение Государственной долговой книги РФ осуществляет Минфином РФ.

В Государственную долговую книгу РФ вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) РФ, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Информация о государственных внутренних долговых обязательствах вносится в долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства; внешних - в течение пяти рабочих дней с момента поступления в Минфин РФ соответствующих документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств.

Наличие государственного долга предполагает проведение мероприятий по управлению им, в число которых входят:

• выплата доходов кредиторам и погашение займов;

• изменение условий выпущенных займов;

• определение условий эмиссии;

• выпуск новых займов.

Управление государственным и муниципаль­ным долгом представляет совокупность мероприятий органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления по ис­пользованию долговых отношений для формирования благопри­ятных макроэкономических условий развития страны и отдельных ее территорий. Управление государственным долгом - это комплекс мер, предпринимаемых государством в лице уполномоченных органов по определению условий привлечения кредитов, размещения и погашений государственных займов, а также обеспечению внешних интересов заемщиков, кредиторов и инвесторов.

Цель управления государственным долгом - оптимизация затрат, связанных с погашением дефицита государственного бюджета.

Высшим органом управления государственным долгом РФ является Федеральное Собрание РФ. Многие вопросы по управлению осуществляются Правительством РФ и Министерством финансов РФ.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

• разработка программы заимствований Российской Федерации, которая является выражением экономической политики государства в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации;

• исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Управления государственным долгом основано на следующих принципах:

1. принцип безусловности- означает точное и своевременное выполнение обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий. Данным принцип является основным при управлении государственным долгом;

2. принцип единства - означает учет в процессе управления долгом всех обязательств, эмитированных РФ и субъектами РФ;

3. принцип снижения рисков - выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и инвестора;

4. принцип оптимальности структуры - означает поддержание оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения;

5. принцип прозрачности - соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны-заемщика.

Наличие государственного долга предполагает проведение мероприятий по управлению им, в число которых входят:

• выплата доходов кредиторам и погашение займов;

• изменение условий выпущенных займов;

• определение условий эмиссии;

• выпуск новых займов.

В системе действий по управлению государственным кредитом важнейшим яв­ляется обслуживание и погашение государственного долга, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных средств, создавая для него допол­нительную нагрузку, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы дол­га за счет штрафных санкций.

К основным методам государственного регулирования (управления) государственным долгом относятся:

Обслуживание государственного долга предполагает, во-первых, осуществле­ние операций по размещению долговых обязательств, во-вторых, выплату дохо­дов по ним и, в-третьих, погашение долга полностью или частично согласно плану или осуществление взносов в фонд погашения.

Погашение долга предпо­лагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга.

Рефинансирование - это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Конверсия - традиционно это изменение доходности займов (понижение - в целях снижения расходов по управлению государственным долгом или повы­шения доходности для кредиторов).

Консолидация - изменение срока действия уже выпущенных займов в сторо­ну увеличения (как правило) или сокращения. Предполагает облегчение усло­вий выплаты долга в виде отсрочки платежей и погашения. Возможно совме­щение консолидации с конверсией.

Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда об­лигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Цель - уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бу­маг, что упрощает работу и сокращает расходы государства по обслуживанию долга. Унификация государственных займов обычно проводится вместе с кон­солидацией, но может быть проведена и вне ее.

Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что в этом слу­чае не только отодвигаются сроки погашения, но и, как правило, прекращается выплата доходов.

Новация - замена обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен об­лигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешнего займа, как правило, проводится по согласованию с кредиторами, причем эта операция не обязательно предусматривает приостановку выплаты процентов по займу.

Под аннулированием государственного долга понимается полный отказ госу­дарства от обязательств по выпущенным займам.

Основная задача управления государственным долгом России - изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокра­щение долга. В силу сложившихся обстоятельств в наибольшей степени это от­носится к внешнему долгу.

Управление государственным долгом направлено на достижение экономи­ческих, социальных и политических целей, которые определяются тенденциями общественного прогресса и современным состоянием экономики страны. В чис­ле основных экономических целей - обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспе­чения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с управлением государственным долгом, в особенности внешним, со­стояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет экономическую независимость страны, что особенно актуально для современной России.

Обслуживание государственного долга РФ производится Банком России и его учреждениями. Банк Рос­сии осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государствен­ного долга безвозмездно. Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета.

В целом органы управления государственным долгом представлены на рисунке 15.1.

15. 1 – Органы управления государственным долгом

Выполнение Центральным банком РФ, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств РФ, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином РФ.