Развитие социальной политики в XIX и XX вв. До Второй мировой войны

Развитие социальной политики в течение первых двух тысячелетий христианской истории человечества постепенно подготовило те очертания и темпы формирования социальной политики, которые наблюдались к концу рассматриваемой эпохи — в XIX и XX вв.

Достижения XIX в.в. этой области на примере Британии прекрасно показаны в работе английского ученого С. Миллера "Развитие социальной политики"². Согласно Миллеру, именно с возникновения индустриального общества (с его высокой концентрацией городского населения и развитием транспортных средств, с его потребностью в образованной рабочей силе и национализированной политической и административной системой — наряду с проблемами быстрых темпов роста и раскола традиционных семейных и общинных систем социальной поддержки и социального контроля) государство обрело способность и потребность в развитии современной социальной политики и ее институтов³.

В табл. 3.1 показан прирост населения в XIX в.: в Англии и Уэльсе он увеличился примерно с 20 до 77 %.⁴

Таблица 3.1

Прирост населения Англии и Уэльса, Шотландии и жителей отдельных городов в XIX в.

Населенный пункт	Население, тыс. человек
	1801 г.	1851 г.	1901 г.
Англия и Уэльс Шотландия Глазго Бирмингем Йорк Брайтон	8,893 1,608 77 71 17 7	17,928 2,889 363 265 36 66	32,528 4,472 904 761 78 123

Эти данные во многом объясняют, почему именно в XIX в. возникли серьезные и требующие срочного решения проблемы, связанные с необычайно стремительной и незапланированной урбанизацией. В этот период государство, существовавшее при старом доиндустриальном укладе, медленно превращалось в государство, способное "поспевать" за изменениями в современной жизни, промышленности, торговле.

Однако решение социальных проблем давалось реформаторам нелегко. Когда Эдвин Чадвик (1800—1890) и его соратники по реформам пытались основать институты скромной, но регулярной помощи бедным, а также институты контроля над ними, они столкнулись с резким сопротивлением тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С подобной оппозицией столкнулись и реформы здравоохранения.

Отдельно остановимся на британском законе о бедных. Впервые он был принят в 1601 г. К началу XIX в. формы его реализации в разных регионах страны были весьма многообразны. Например, некоторые местные власти были более подготовлены к оказанию финансовой помощи "нищим" (так называли тех, кто получал пособие по бедности), которая не требовала их помещения в так называемый работный дом, что во многих случаях было тяжким испытанием. Более того, некоторые местные власти отличались тем, что в особо тяжелые времена, когда даже имеющие работу не могли себя прокормить, предоставляли финансовую помощь вдобавок к заработной плате. С точки зрения Чадвика, все это мешало эффективной деятельности рынка труда, кроме того, разнообразие применяемых практик сбивало с толку рабочих. Необходимо было сделать закон о бедных более эффективным, контролируемым централизованно, т.е. сделать так, чтобы закон помогал действительно нуждающимся, а не трудоспособным работникам, не желающим работать. Нужно было сделать так, чтобы условия жизни на пособие были менее предпочтительными, чем положение наемного работника. Этот принцип "меньшей приемлемости" заложил фундамент нового Закона о бедных, принятого в 1834 г. Денежные инвестиции, необходимые для его реализации на местном уровне (включая создание современных работных домов нескольких видов или с несколькими отделами для разных классов нищих и для создания новых административных органов на местном и центральном уровнях), были достаточно велики.¹

ВЫДЕРЖКИ ИЗ ДОКЛАДА СОСТАВИТЕЛЕЙ ЗАКОНА О БЕДНЫХ 1834 г.

"Принцип оказания помощи нуждающимся. О мере достатка.

Первым и основным условием, принципом, который применяется повсеместно и признается даже теми, чьи действия на практике расходятся с ним, состоит в том, что положение бедняка (получателя помощи по закону о бедных) в целом не может быть таким же приемлемым, как положение независимого работника, принадлежащего к самому низшему классу. Доказано, что когда положение любого класса бедняков поднимается над положением независимых работников, положение независимых работников принижается; их промысел деградирует, занятость становится непостоянной, оплата их труда снижается. У подобных лиц появляется стимул покинуть ряды класса рабочих, чтобы стать членами класса бедняков. Речь идет о том, чтобы поставить класс бедняков в то положение, в котором он должен находиться, т.е. ниже независимого работника. Каждая копейка, потраченная на то, чтобы сделать положение бедняков более достойным, чем положение независимых работников, — это праздная и вредная щедрость...

Работный дом отвечает всем этим требованиям и является единственным средством, с помощью которого цель статута (законодательного акта), выпущенного Елизаветой в 1601 г., в соответствии с которым каждый трудоспособный мужчина должен работать, может быть достигнута"¹.

Другие страны Европы пережили индустриализацию позже, однако их правительства на более ранних стадиях начали играть активную роль в продвижении индустриализации и современных мер по достижению социальной стабильности и благосостояния. Так что введение в Великобритании существенных, хотя и ограниченных схем социального страхования в 1911 г. произошло уже после того, как британские политические деятели Дэвид Ллойд Джордж и Вильям Беверидж посетили Германию и были поражены мерами, принятыми на поколение раньше канцлером Бисмарком.

Столь же осторожно Великобритания расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования, чтобы удовлетворить потребности как промышленности, так и политического управления страной. Закон о всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г., только через три года после того, как мужчины из разных экономических и социальных слоев получили право голосовать. Эта общественная сфера также была развита и расширена перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества образованной рабочей силы.

К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка, но затрагивала и социальное обеспечение (включая предоставление жилья), и образование. Ее налоговая система также принимала современные масштабы и полноту.

Война 1914—1918 гг. усилила тенденцию к рассмотрению и решению социальных проблем на государственном уровне, но развернувшаяся деятельность была приостановлена в связи с послевоенными экономическими проблемами. Таким образом, к 1939 г., к началу Второй мировой войны, в Великобритании оставалось значительное число нерешенных социальных проблем².

Дальнейшее развитие социальной политики в Великобритании связано с появлением знаменитого документа В. Бевериджа "Социальное страхование и смежные службы" (1942), получившего известность под названием "Отчет Бевериджа". Этот акт положил начало построению государства всеобщего благосостояния в Великобритании³.