Глава 10

ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ хозяйство

10.1. Государственная система управления жилищно-коммунальным хозяйством

Днем основания служб Российского ЖКХ считают 16 января 1721 г., когда Петр I передал функции «общественного благочи­ния» российской полиции. Он называл полицию «душой граж­данства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т.д. Ека­терина II ввела Полицейский Устав, в котором наряду с функци­ями, возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определялись нравственные качества государственных служащих.

В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел и государ­ственных имуществ России (МВД). Департаментам этого мини­стерства и его исполнительным органам на местах были переданы все вопросы реальной жизни, означенные в Наказах Петра I и Екатерины И. В МВД было три полицейских вертикали: исполни­тельная, безопасности и хозяйственная. Хозяйственная полиция отвечала за благоустройство и развитие российских городов и яв­лялась своеобразным инкубатором возникающих местных само­управлений.

На протяжении первой половины XIX в. МВД было, по суще­ству, единственным хозяйственным органом России.

Постепенно в связи с деконцентрацией власти наблюдается по­степенная передача прав и имуществ властям городов. Так, в Мос­кве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялась следующим образом [17]:

1863 г. — земельное хозяйство и школы 1-й ступени;

1865. г. — мосты и набережные;

1866. г. — городская санитария;

1871 г. — городской водопровод;

1878 Г. — замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т.Д.

В канун 1917 г. в России -50 % числа городов управлялось МВД, а в -50 % городов действовало общественное самоуправление.

Последующая хронология исторического формирования «выс­шей» сферы государственного управления ЖКХ в России:

1917 Г., ноябрь — создано Главное управление по делам мест­ного хозяйства нквд. Во всех городах объявлена власть местного

самоуправления, начался период централизации управления мест­ным хозяйством;

1917. г., декабрь — учрежден Комиссариат по местному само­управлению с целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений;

1918. г., март — организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало процесса «собирания коммун». Для четкого определения административных единиц было предложено считать таковыми от­носительно автономные в хозяйственном отношении территори­альные общности населения, присвоив им единое название «ком­муна», независимо от их размера (губернии, уезды, волости, го­рода, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как «коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руко­водящие ими, были названы коммунотделами;

      1920. г., январь — создан Коммунальный отдел НКВД;

      1921. г. — учреждено Главное управление коммунального хо­зяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Начинается активное вторжение вновь создаваемых органов в среду управления жилищным фон­дом и установления цен на жилье. Новая власть с 1918 г. активно конфисковывала у домовладельцев доходное жилье; устанавли­валась плата за жилье дифференцированно по «классовому при­знаку». В 1919 г. от квартирной платы были освобождены семьи красноармейцев, а в середине 1920 г. ввиду полного обесценива­ния рубля операции по взиманию денег за жилье и коммуналь­ные услуги перестали себя окупать и квартирная плата с рабочих и советских служащих была отменена. За этот период только в Москве обветшало и пришло в полную негодность 11,5 тыс. зда­ний, в том числе 6,8 тыс. жилых домов с более чем 40 тыс. квар­тир. Таким образом, «бесплатность» и «ничейность» сделали свое разрушительное дело;

1931 г. — создан Народный Комиссариат коммунального хозяй­ства РСФСР Основная цель — централизованное управление ком­мунальным хозяйством. Начиная с 1921 г. делаются попытки вос­становления платной системы проживания в жилищном фонде, од­нако этот процесс проходит очень тяжело с организационной и психологической точек зрения. Тем не менее повышение квартир­ной платы относят к 1923—1925 гг., при этом квартирная плата оставалась дифференцированной. Была предпринята попытка уста­новления «квартирного налога», т.е. налогового сбора в зависимости от дохода семьи. Этот налог в России вводился трижды: в 1922, 1924, 1933 гг. В 1943 г. этот налог был включен в состав подоходно­го налога;

1946 г. — организовано Министерство коммунального хозяй­ства (МКХ) РСФСР;

1971 г. — создано Министерство жилищно-коммунального хо­зяйства (МЖКХ) РСФСР;

1990. г. — создан Комитет ЖКХ при Совете Министров РСФСР;

1991. г. — учрежден Госкомитет РСФСР по ЖКХ;

1992. г. — Комитет ЖКХ введен в структуру Министерства строи­тельства РСФСР;

1993. г. — организован Комитет по муниципальному хозяйству Российской Федерации;

1994. г. — образовано Министерство архитектуры, строитель­ства и ЖКХ, в настоящее время — Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Приведенная хронология свидетельствует о значительных «ко­лебаниях» в высшей сфере государственной системы управления ЖКХ в России.

Одной из причин таких «колебаний», на наш взгляд, во всех случаях является ситуация, вызванная необходимостью решения постоянно накапливающихся проблем в ЖКХ, которую Прави­тельство стремилось и стремится решить «сверху».

Рассмотрим «колебания» в высшей сфере государственного управления ЖКХ с позиций теории организации, менеджмента и теории систем [И].

С позиции менеджмента «колебания» в сфере управления ЖКХ свидетельствуют практически об отсутствии в управлении «верти­кали», а это в свою очередь свидетельствует, что общесистемное свойство устойчивости и самосохранения системы в целом нару­шено. В данной ситуации аппарат государственного управления «работает на себя», автономные ЖКХ работают также «на себя», что свидетельствует о признаке системного «застоя», а последнее — о нарушении обобщающего общесистемного правила основного обмена.

Нарушен также общесистемный принцип «консервативности», так как в данном случае совокупность однородных системных еди­ниц (ЖКХ, входящих в конкретное муниципальное хозяйство) не может образовать единое общее целое.

Нарушен принцип соответствия распорядительства и подчине­ния [5], так как у ЖКХ, входящих в муниципальное хозяйство, не один линейный руководитель (что требует указанный прин­цип), а два: органы местного самоуправления и Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно- коммунальному комплексу.

Следовательно, при существующей в настоящее время методо­логии государственного управления ЖКХ — эффективное управ­ление ЖКХ затруднительно.

Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхрониза­ции») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную соци- ально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, ес­тественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.