1. Охрана и рациональное использование лесов

Леса покрывают свыше 30% суши Земли. В Российской Федерации земли, покрытые лесной растительностью, занимают около 800 млн. га. Вопросами охраны растительного мира занимается не только внутригосударственное законодательство, но и международное. По официальным данным, за последние 50 лет планета Земля уже потеряла половину своего лесного массива. Но одних норм законодательства для сохранения "легких планеты" недостаточно. Следует активно развивать экологическое воспитание и образование населения. А приоритеты хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды должны быть соотнесены без ущерба богатству народного достояния и доведены до сознания каждого, и в первую очередь лиц, осуществляющих эксплуатацию природных ресурсов в любых формах и для любых целей. На сегодня именно "осознанное знание неправоверности собственных действий" без желания их прекращения, сопровождающееся превышением собственных потребностей, является причиной экологического бедствия.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" установил, что лес и иная растительность являются объектами охраны окружающей среды (ст. 4). Правовой режим и регулирование вопросов леса и иной растительности имеют различия. Но независимо в целом от правового статуса, любые насаждения играют существенную роль в обеспечении климата, среды обитания живых организмов, поддержании правильного кислородного баланса и т.д.

Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, утвержденная резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи ООН от 8 сентября 2000 г., определила: "Мы не должны жалеть усилий в деле избавления всего человечества, и прежде всего наших детей и внуков, от угрозы проживания на планете, которая будет безнадежно испорчена деятельностью человека и ресурсов которой более не будет хватать для удовлетворения их потребностей".

Леса обладают "средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными природными свойствами. Так, леса создают почву, смягчают климат, предотвращают наводнения, сохраняют влагу, противодействуя засухам, уменьшают эрозионное воздействие дождей, удерживают почву на склонах и предохраняют реки и морские побережья от заиления. Кроме того, особо следует подчеркнуть экономическое значение леса и иной растительности для удовлетворения потребностей человека.

Исходя из экологической, экономической, духовной и иной значимости лесов и растительного мира вне лесов, а также сохранения биологического разнообразия, законодательство исходит из принципа, согласно которому правовой охране подлежат все виды диких растений, независимо от того, являются ли они полезными или вредными" (Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 422).

В соответствии с преамбулой Лесного кодекса РФ (ЛК РФ) регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. В научной литературе встречается также следующее определение леса - это основной тип растительности, господствующий ярус которого образован деревьями одного или нескольких видов, с сомкнутыми кронами.

Следует также подчеркнуть, что лес, в соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, является самостоятельным объектом гражданских правоотношений и является недвижимостью.

Согласно подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ лесное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Согласно ст. 48 ЛК РФ полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов устанавливаются Лесным кодексом РФ, а также заключенными в соответствии с Конституцией РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Исключительные полномочия РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов регламентированы ст. 46 ЛК РФ, а субъектов РФ - ст. 47 ЛК РФ.

Особая взаимосвязь существует между лесным и земельным законодательством. Лес произрастает на участках лесного фонда. Земли лесного фонда - это категория земель, а сам лес - совокупность земли, растительности и других компонентов.

Для полного представления о соотношении норм лесного и земельного законодательства следует остановиться на ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 5 Лесного кодекса Российской Федерации.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

К отношениям по использованию и охране лесов применяются лесное законодательство, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы лесного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством.

"Размежевание земельного, лесного и других отраслей права имеет немаловажное значение. При этом согласно Лесному кодексу:

лесное законодательство регулирует лесные отношения, т.е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

лесное и земельное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;

гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи Лесного кодекса РФ регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности (ст. 5 ЛК РФ);

гражданское и иное законодательство РФ регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции" (Комментарий к Земельному кодексу/Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. С. 386).

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

Объектами лесных отношений являются:

лесной фонд Российской Федерации;

участки лесного фонда;

права пользования участками лесного фонда;

леса, не входящие в лесной фонд;

участки лесов, не входящих в лесной фонд;

права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд;

древесно-кустарниковая растительность.

Понятие участка лесного фонда введено для того, чтобы подчеркнуть единство в правовом регулировании как земель лесного фонда, так и лесов, на них произрастающих. Так, согласно ст. 9 Лесного кодекса РФ к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Обратим внимание на то, что согласно ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда лесопользователю (арендатору) предоставляется именно участок лесного фонда.

Древесно-кустарниковой растительностью является растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта, землях населенных пунктов (поселений) и иных категорий, за исключением, как видно из ст. 11 Лесного кодекса РФ, земель лесного фонда, лесов, не входящих в лесной фонд.

"...Развитие российского законодательства о растительном мире велось лишь в одном направлении - направлении охраны лесов. Безусловно, именно леса составляют основное растительное богатство нашей страны, но и кроме них существуют значительные площади насаждений, правовой режим которых фактически ничем не определен. Нет в нормативных актов единого подхода даже к терминологии" (Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2003. С. 16).

Правовое регулирование объектов лесных отношений и иной растительностью тесно переплетается с земельным законодательством, его основными понятиями.

Участки лесного фонда могут предоставляться в пользование физическим и юридическим лицам в установленном законодательстве порядке, в связи с чем права пользования участками лесного фонда являются объектами лесных отношений. Городские леса и леса обороны и участки, на которых они расположены, также являются объектами лесных отношений. А поскольку законодательство допускает их также предоставлять на определенных правах заинтересованным лицам, права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, также являются объектами лесных отношений.

Лесной фонд составляют все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Таким образом, лесной фонд представляет собой совокупность самой лесной растительности (леса) и земель в границах лесного фонда как занятых таковой растительностью, так и не занятых ею.

Леса, расположенные на землях обороны и землях городских поселений - городские леса, в лесной фонд не входят.

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ 2001 г. земли в РФ по целевому назначению подразделяются на семь категорий. Земли лесного фонда являются самостоятельной категорией земель.

Согласно земельному и лесному законодательству к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Главное обстоятельство состоит в том, что нелесные земли, как и лесные земли расположены только в границах лесного фонда.

В статье 7 Лесного кодекса РФ и в ст. 101 Земельного кодекса РФ подчеркивается, что границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства. Причем это отграничение должно заноситься в данные государственного земельного кадастра. Таким образом, осуществляется соотношение двух материалов по учету земель соответствующих категорий. Государственный земельный кадастр - этот систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Лесоустройство в соответствии со ст. 72 Лесного кодекса РФ включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. При лесоустройстве осуществляются в том числе определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда. Лесное законодательство предусматривает также ведение государственного лесного кадастра.

От земель лесного фонда следует отличать понятие самого лесного фонда и понятие леса.

Как уже отмечалось, земли лесного фонда являются самостоятельной категорией земель. В законодательстве содержатся нормы, позволяющие осуществлять перевод земель из одной категории в другую. Следует только соблюдать определенный порядок, в том числе компетенцию для реализации данной процедуры у соответствующих органов.

В этой связи интересен следующий момент в развитии норм, регламентирующих порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий.

Следует отметить, что с вступлением в силу 29 октября 2001 г. (со дня первого официального опубликования его в Собрании законодательства РФ) Земельного кодекса Российской Федерации некоторые нормы Лесного кодекса Российской Федерации 1997 г. вошли с ним в противоречие.

Так, согласно ст. 7 ЛК РФ, включение земель в состав лесного фонда (как категории земель) и их изъятие из него осуществляется в порядке, установленном лесным и земельным законодательством Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 101 ЗК РФ перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 8 ЗК РФ с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами.

Статья 8 ЗК РФ регулирует порядок отнесения земель к категориям и перевод их из одной категории в другую. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством Российской Федерации. Поскольку в соответствии со ст. 19 ЛК РФ лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности и передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации не произошла, то все земли лесного фонда (как собственность Российской Федерации) могут быть переведены в земли иных категорий, т.е изъяты из земель лесного фонда, только по решению Правительства Российской Федерации (независимо от группы лесов). В связи с чем ст. 63 Лесного кодекса Российской Федерации в части изъятия земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп органом государственной власти субъекта Российской Федерации некоторое время стала противоречить земельному законодательству и не должна была применяться.

Перевод земель из одной категории в другую является институтом земельного законодательства в рамках реализации земельных отношений, а не лесного законодательства. В силу ст. 3 ЗК РФ, где установлено, что к земельным отношениям нормы лесного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством, получается, что нормы ЗК РФ в данной ситуации имеют преимущественное значение.

Приводим текст новой редакции ст. 63 ЛК РФ 2004 г.

Статья 63. Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом

Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, допускаются только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляются в соответствии с материалами лесоустройства, а также материалами, уточняющими данные лесоустройства в отношении участков лесного фонда, перевод которых запланирован материалами лесоустройства или не запланирован, но необходим для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития соответствующих территорий или их частей.

Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, осуществляется:

в лесах первой группы - Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства;

в лесах второй и третьей групп - территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства.

Порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется Правительством Российской Федерации.

При переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, а также при переводе земель лесного фонда в земли иных категорий граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется перевод, возмещают потери лесного хозяйства. Порядок расчета и возмещения потерь лесного хозяйства при указанных переводах устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как видим, из статьи полностью исключен порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Данный вопрос предоставлен в правовое поле специального федерального закона. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается:

1) если изменение их целевого назначения предусмотрено лесоустроительной документацией или документами территориального планирования и документацией по планировке территории для строительства и эксплуатации объектов здравоохранения, объектов культурно-бытового, жилищно-коммунального, социального назначения, дорог и других линейных объектов;

2) в связи с установлением или изменением черты поселений.

В иных помимо предусмотренных выше случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществляется в соответствии с лесоустроительной документацией в связи с:

1) невозможностью их дальнейшего использования по целевому назначению;

2) прекращением нужд лесного хозяйства;

3) необходимостью обеспечения обороны страны и безопасности государства, нужд сельского хозяйства, энергетики, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Основания отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в соответствии с названным Законом следующие.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.

Перевод земель лесного фонда следует отличать от перевода лесных земель в нелесные. При переводе лесных земель в нелесные категория земель (земли лесного фонда) не меняется. Происходит только своеобразная смена целевого назначения земель. Лесные земли - это земли, покрытые лесной растительностью или предназначенные для ее выращивания, восстановления на данном участке, а нелесные земли - это земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (лесные дороги, к примеру), и неудобные для использования земли (например, занятые болотами).

Места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта Российской Федерации и соответствующим территориальным органом федерального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы (ст. 65 ЛК РФ).

Проведение в лесном фонде строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуются перевод лесных земель в нелесные земли и (или) их изъятие, осуществляются на основании разрешения территориального федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, предусмотренной Лесным кодексом РФ при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (абз. 1 ст. 66 ЛК РФ).

Требование о получении положительного заключения государственной экологической экспертизы, прежде чем осуществлять строительные работы, содержится также в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации все леса в лесном фонде делятся на группы. Выделяются леса первой, второй и третьей групп. В основу такого деления положены экономические, экологические и социальные функции лесов. При разделении лесов на группы учитываются их местоположение и, как следствие того, функциональное назначение. В обоснование отнесения лесов к соответствующей группе ложатся материалы лесоустройства как система мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве и материалы специальных обследований в установленном Правительством РФ порядке. По каждой группе лесов должны определяться границы участков лесного фонда. Правовой статус леса в зависимости от группы лесов влияет на порядок ведения лесного хозяйства в лесах, использования лесного фонда, а также на порядок изъятия участков лесного фонда и перевода земель в другие категории и перевода лесных земель в нелесные.

Леса первой группы - леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы разделяются на 20 категорий защитности. Леса данной группы имеют наибольшую ценность в плане экологического значения и направлены прежде всего на выполнение природоохранных функций. Так, например, к данной группе лесов относятся: противоэрозионные леса; леса зеленых зон поселений; леса национальных парков; заповедные лесные участки.

Леса второй группы - леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования. Леса второй группы в силу своего местоположения и являются менее ценными. Законодатель, указывая на их ограниченное эксплуатационное назначение, тем самым подчеркнул, что эти леса, несмотря на меньшую ценность, не должны расцениваться в качестве возможности для их прямого, хозяйственного использования. Целевое назначение данной группы лесов выражается как в экологической функции, так и возможной народнохозяйственной принадлежности.

Леса третьей группы - леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное назначение. Именно леса данной группы используются для заготовки древесины, и в отличие от лесов второй группы основой целевого назначения имеют хозяйственное использование. Леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные, название которых говорит само за себя.

Во всех группах леса могут выделяться особо защитные участки с ограниченным режимом лесопользования (берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и т.д.).

Но, как было указано выше, для перевода земель лесного фонда в земли иных категорий группы лесов значения не имеют, в отличие от перевода лесных земель в нелесные.

Еще один немало важный момент, на который следует обратить внимание. Как уже отмечалось выше, городские леса и леса обороны не входят в лесной фонд, поэтому ст. 55 Лесного кодекса РФ к ним никакого отношения не имеет. Городские леса не должны делиться на группы. Ошибочным также является мнение о том, что городские леса относятся к лесам первой группы в силу ст. 56 Лесного кодекса РФ, где установлено, что леса зеленых зон поселений являются категорией защитности лесов первой группы и поэтому относятся к лесам первой группы. Дело в том, что понятие зеленой зоны не подлежит расширительному толкованию. В соответствии с п. 5 ст. 86 Земельного кодекса РФ в составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции и в границах которых запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду. В свою очередь в состав пригородных зон, в соответствии с п. 1 ст. 85 Земельного кодекса РФ, могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений.

Поскольку городские леса находятся на землях поселений, в силу ст. 10 Лесного кодекса РФ их нельзя считать в составе пригородных зон, а следовательно, и зеленых зон поселений.

Все это позволяет сделать вывод о необходимости принятия специального федерального закона о статусе городских лесов.

Участки лесного фонда, как объекты лесных отношений, представляют собой участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Именно участки лесного фонда могут предоставляться в пользование. Через предоставление участков лесного фонда в пользование выражается специальное лесопользование. В отличие от общего лесопользования, для которого не требуется получения специальных разрешительных документов, правоудостоверяющих документов на участки лесного фонда (например, для сбора гражданами грибов и ягод), специальное лесопользование требует получение соответствующих документов. Фактически общее лесопользование является публичным лесным сервитутом (ст. 21 ЛК РФ). Вид документов для специального лесопользования зависит от вида предоставляемого права на участок лесного фонда.

В соответствии с действующим лесным законодательством видами прав на участки лесного фонда являются:

1) аренда (от 1 года до 99 лет);

2) безвозмездное пользование (с максимальным сроком до 99 лет);

3) концессия (от 1 года до 99 лет);

4) краткосрочное пользование (на срок до 1 года).

Порядок предоставления на указанных выше правах пользования регламентируется подзаконными нормативными актами на уровне Правительства РФ, среди которых следует выделить: постановление Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345 "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда" (с изм. от 19 июня 2003 г.); приказ Федеральной службы лесного хозяйства России от 30 сентября 1997 г. N 123 "Об утверждении Положения о порядке проведения лесных конкурсов"; постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 551 "Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации" (с изм. от 24 сентября 2002 г.); постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 224 "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование"; письмо Рослесхоза от 12 января 1998 г. N МГ-1-17-9/2 "О порядке пользования участками лесного фонда в научно-исследовательских целях" и др.

Граждане и юридические лица, которым предоставлены вышеуказанные права, называются лесопользователями. Таким же термином обозначают лиц, которым предоставлены права на пользование участками лесов, не входящих в лесной фонд.

Правоудостоверяющими документами на участок лесного фонда являются:

зарегистрированный учреждением юстиции (государственной регистрационной палатой) договор аренды участка лесного фонда;

зарегистрированный учреждением юстиции (государственной регистрационной палатой) договор безвозмездного пользования участком лесного фонда;

зарегистрированный учреждением юстиции (государственной регистрационной палатой) договор концессии участка лесного фонда;

протокол о результатах лесного аукциона, имеющий силу договора и не нуждающийся в государственной регистрации.

Кроме того, лесопользователи в установленных случаях для реализации полученного права лесопользования обязаны получать также лесорубочный билет, ордер или лесной билет.

Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта РФ. Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года.

Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывоз древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов.

На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов.

Лесной билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на осуществление лесопользования, за исключением видов лесопользования по лесорубочному билету, указанных выше.

В целом право лесопользования определяется как совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок комплексного лесопользования, сохранения и восстановления лесной среды, права и обязанности лесопользователей с учетом интересов общества в получении древесных и недревесных видов продукции, использовании полезных свойств леса (Экологическое право: Курс лекций и практикум/Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2003. С. 302).

В статье 80 Лесного кодекса РФ представлен исчерпывающий перечень видов лесопользования, а именно: заготовка древесины, заготовка живицы, заготовка второстепенных лесных ресурсов (коры, новогодних елок и др.), побочное лесопользование (размещение ульев, сбор дикорастущих ягод и т.д. по перечню, утвержденному федеральным органом управления лесным хозяйством), пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей, пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей.

Использование участков лесного фонда может осуществляться как с изъятием лесных ресурсов, так и без их изъятия.

Статьей 12 Лесного кодекса РФ оборот лесного фонда не допускается. Купля-продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, а также участков лесов, не входящих в лесной фонд, не допускаются.

Требования к документам, передаваемым на государственную регистрацию прав на участки лесного фонда, содержатся как в соответствующем федеральном законе, так и в Инструкции, утв. приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 января 2002 г. N 18 (с изм. от 24 декабря 2004 г.) "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии участков лесного фонда (леса) и прав на участки лесного фонда (леса)".

Необходимо иметь в виду, что на участках лесного фонда, предоставленных лесопользователю, последний в порядке лесного законодательства имеет право возведения строений и сооружений только на срок лесопользования. Любое иное строительство на участках лесного фонда, в том числе строительство зданий, строений, сооружений, не связанных с ведением лесного хозяйства, виды лесопользования которого установлены в ст. 80 Лесного кодекса РФ, требует изъятия земель из категории земель лесного фонда. В данной хозяйственной деятельности остается по-прежнему отталкиваться от соблюдения целевого использования участка. Именно исходя из цели использования участка законодателем устанавливаются виды прав на земельные участки, порядок предоставления участков и т.д.

Согласно подп. 2 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами, ограничиваются в обороте. Это положение означает, что данные земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Случаем, позволяющим на уровне федерального законодательства предоставлять земельные участки в пределах лесного фонда в частную собственность, возможно, станет новый Лесной кодекс РФ, проект которого на сегодняшний день обсуждается.

Как указывалось выше, в соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в РФ подразделяются на семь категорий. Понятие городских лесов связано с понятием городского поселения.

Согласно п. 1. ст. 84 Земельного кодекса РФ черта городских, сельских поселений отделяет эти земли от земель иных категорий.

Таким образом, в городских и сельских поселениях не могут находиться земли лесного фонда. Это также подтверждается абз. 2 ст. 7 Лесного кодекса РФ, где установлено, что границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель.

В соответствии со ст. 10 ЛК РФ в лесной фонд не входят леса, расположенные на землях обороны и землях городских поселений - городские леса.

Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности (ст. 19 ЛК РФ). Таким образом, с городских лесов прямого указания на нахождение городских лесов в федеральной собственности не имеется.

Согласно ст. 133 Лесного кодекса РФ леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также сохранения благоприятной экологической обстановки. Ведение лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на землях городских поселений, осуществляются в порядке, устанавливаемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 42 Лесного кодекса РФ лесорубочный билет, ордер или лесной билет выдаются лесопользователю. Лесопользователями являются граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд (ст. 17 ЛК РФ). Таким образом, на городские леса, являющиеся участками лесов, не входящих в лесной фонд, лесорубочный билет, ордер или лесной билет для рубок необходим.

Для рубки древесно-кустарниковой растительности (далее - ДКР) на землях городских и сельских поселений лесорубочный билет, ордер или лесной билет не требуется.

Данное положение подтверждается также Правилами отпуска древесины на корню в лесах РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 551 (с изм. от 24 сентября 2002 г.). Согласно п. 23 настоящих Правил лесорубочный билет выдается лесопользователю. Лесорубочные билеты выдаются также на право рубки в лесах, не входящих в лесной фонд (городские леса и леса обороны), ДКР, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, землях водного фонда. ДКР, расположенная на землях поселений, в данном пункте не предусмотрена.

Как видно, для ДКР на землях городских поселений и для городских лесов на землях городских поселений устанавливается разный правовой режим. Для рубки ДКР на землях городских и сельских поселений получение лесорубочного билета, ордера или лесного билета законодательством не предусматривается и не требуется.

Согласно п. 3 ст. 84 Земельного кодекса РФ утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом необходимо учитывать следующее.

Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации (п. 2 ст. 84 ЗК РФ).

Расширение черты городских поселений происходит за счет присоединения к землям поселений (как категории земель) земли иных категорий земель, в том числе это могут быть земли лесного фонда. В таком случае мы говорим о переводе земель лесного фонда в земли других категорий. Порядок данного перевода регламентируется п. 4 ст. 101 Земельного кодекса РФ: "перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 8 настоящего Кодекса".

Подпункт 1 п. 1 ст. 8 Земельного кодекса РФ определил, что перевод данной категории земель, как земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляется Правительством Российской Федерации.

Таким образом, при установлении городской черты с присоединением земель лесного фонда требуется постановление Правительства РФ.

Надо также иметь в виду, что право пользования находящимися в обороте участками лесного фонда и не входящими в лесной фонд участками лесов допускается в той мере, в какой это предусмотрено Лесным кодексом РФ (ст. 12). Так, в соответствии со ст. 22 Лесного кодекса РФ правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, являются только:

безвозмездное пользование;

краткосрочное пользование.

Поэтому неправомерным, на наш взгляд, будет предоставление земельного участка постановлением главы администрации города в собственность юридическому лицу из земель горлесопарка, объявленного, кроме того, особо охраняемой территорией местного значения. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения и отношения по совершению сделок с земельными участками регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено лесным законодательством. Городские леса, согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г. относятся также к категории ООПТ. В данном случае - это особо охраняемая природная территория местного значения.

Земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий ограничиваются в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ) и не предоставляются в частную собственность (абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Лица, обладающие правом пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, являются лесопользователями (ст. 17 ЛК РФ). Поэтому для рубки насаждений на участке городского леса требуется лесорубочный билет, ордер или лесной билет. Таким образом, свидетельство о государственной регистрации права собственности указанного юридического лица может быть признано недействительным, равно как и само постановление главы администрации города об отводе земельного участка.

Права пользования участками лесного фонда и права пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов (одновременного использования разными лицами и в разных целях).

"Главное последствие выведения древесно-кустарниковой растительности за пределы лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно-кустарниковой растительностью. Если оборот лесного фонда (купля-продажа, залог и другие сделки, влекущие отчуждение участков лесного фонда) не допускается, поскольку лесной фонд находится согласно Лесному кодексу РФ в федеральной собственности, то древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством России" (Комментарий к Земельному кодексу/Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. С. 391).

Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 170 "Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства" определены полномочия Федерального агентства лесного хозяйства. Теперь именно это агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере лесного хозяйства.

Основные функции Федерального агентства лесного хозяйства следующие: обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, объектов животного мира; семеноводство, сохранение полезных свойств леса; предоставление прав пользования участками лесного фонда; обеспечение проведения лесоустройства; мониторинг лесов; учет лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию; ведение государственного лесного кадастра; рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

Государственный контроль за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов закрепили как одну из функций Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Но несмотря на реорганизацию государственных органов, работа госконтроля должна быть бесперебойной и пока регламентируется ранее принятыми документами. Так, например, порядок осуществления государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов регламентирован постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г. N 544, где установлено, что задачей государственного контроля является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 27 июля 1998 г. N 850 утверждено Положение о государственной лесной охране Российской Федерации.

Основными задачами государственной лесной охраны Российской Федерации, в соответствии с указанным постановлением, являются:

обеспечение охраны и защиты лесов, объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда;

осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, а также в лесах, не входящих в лесной фонд;

организация пользования лесным фондом.

Министерство природных ресурсов осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.

Свой перечень функций имеется и у субъекта РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, которые перечислены в ст. 47 Лесного кодекса РФ. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета, относятся:

тушение лесных пожаров в лесном фонде на территории субъекта Российской Федерации;

осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охрана, защита и воспроизводство. В том числе к этим полномочиям относятся:

принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование;

организация и проведение лесных конкурсов и лесных аукционов;

определение ставок лесных податей;

выдача лесорубочного билета, ордера и (или) лесного билета;

разрешение проведения в лесном фонде строительных работ, добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций и выполнения иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесопользования, если для этого не требуется перевода лесных земель в нелесные земли или перевода земель лесного фонда в земли других категорий;

обеспечение проведения лесоустройства;

обеспечение воспроизводства лесов;

обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней леса;

проведение мероприятий по профилактике лесных пожаров, противопожарному обустройству.

В соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная, уголовная ответственность в соответствии с законодательством. Лесной кодекс Российской Федерации в ст. 110, 111 также закрепляет наступление административной, уголовной и имущественной ответственности за нарушение лесного законодательства. Ответственность наступает как для граждан, так и для юридических, должностных лиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2001 г. N 388 были утверждены Таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации. В соответствии с этим производится расчет сумм для предъявления ущерба как имущественной ответственности за нарушение лесного законодательства. Размеры исчисления зависят от затрат, связанных с выращиванием саженцев, площади уничтоженных или поврежденных лесных культур, размера затрат, связанных с их созданием, уходом, стоимости древесины в зависимости от диаметра ствола, породного состава, кадастровой стоимости участка и ряда других.

В соответствии с указанным постановлением предусмотрена имущественная ответственность за 19 видов нарушения. Среди которых следует отметить:

уничтожение или повреждение лесных культур;

незаконная порубка, выкапывание, уничтожение или повреждение до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан;

самовольное сенокошение и пастьба скота на участках лесного фонда и в лесах, не входящих в лесной фонд;

самовольный сбор, порча или уничтожение лесной подстилки, мха, лишайника, включая ягель;

захламление участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов бытовыми отходами и строительным мусором;

самовольное занятие участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов (включая повторное использование участков без разрешительных документов для строительства трасс, бурения скважин, расширения или углубления карьеров и т.п.) или их подтопление до степени прекращения роста деревьев, вызванное устройством гидротехнических сооружений, строительством дорог, лесомелиоративных систем и других объектов и сооружений.

Органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда, могут привлекать к административной ответственности виновных юридических, должностных лиц и граждан за правонарушения по ст. 7.1, ч. 2 ст. 7.2, ст. 7.8-7.11, 8.5, 8.7, 8.8, 8.12, 8.13, 8.24-8.37 КоАП РФ в части участков земель лесного фонда и земель лесов, не входящих в лесной фонд.

Наиболее распространенными административными правонарушениями являются:

самовольное занятие земельного участка (в части участков земель лесного фонда и земель лесов, не входящих в лесной фонд) - ст. 7.1 КоАП РФ;

самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд, - ст. 7.9 КоАП РФ;

нарушение правил лесопользования - ст. 8.25 КоАП РФ;

незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан - ст. 8.28 КоАП РФ;

нарушение требований к охране лесов - ст. 8.31 КоАП РФ;

нарушение правил пожарной безопасности в лесах - ст. 8.32 КоАП РФ.

В соответствии с Уголовным кодексом РФ составами уголовных преступлений являются:

незаконная порубка деревьев и кустарников - ст. 260 УК РФ;

уничтожение или повреждение лесов - ст. 261 УК РФ.

2 В аграрном секторе целью и принципами государственного регулирования предпринимательской деятельности является аграрная стратегия, характеризующая основы деятельности государства в сельскохозяйственной сфере, увеличение производства и потребления продуктов питания, повышение доходов сельских жителей и охрана окружающей среды.

При условии формирования устойчивого и эффективного агропромышленного производства, удовлетворяющего некоторым параметрам мирового уровня, будет насыщение внутреннего рынка качественными продовольственными товарами, которые доступны всему населению и возможны достижение выравнивания доходов и размера социального развития населения отдельно взятых регионов.

Свое воплощение в аграрной политике находит аграрная стратегия, которая опирается на соответствующее законодательство. Аграрная политика заключается в программах, законах, экономических мероприятиях, которые направлены на преобразование предпринимательства аграрной сферы.

При исследовании отечественного регулирования сельскохозяйственного экономического сектора нами было выявлено, что система методов и форм поддержки предпринимательских структур АПК включает две подсистемы:

· Государственный контроль рыночного механизма в АПК;

· Государственная поддержка предпринимательской деятельности АПК;

Контроль со стороны государства подразумевает: содействие реорганизации предприятий сельского хозяйства в конкурентоспособные формы сельского производства; преобразования, которые повысят конкурентность отечественной аграрной сферы; стимулирование конкуренции в аграрном секторе экономки.

Поддержка предпринимательской деятельности АПК направлена на: рост технического уровня; создание финансовых условий для деятельности предпринимателей; освоение достижений научно-технического прогресса в агропромышленном комплексе.

Государственная поддержка предпринимателей аграрного комплекса является наиболее стабильная подсистема государственного регулирования по сравнению с государственной координацией рыночного механизма в АПК. Её методы развиваются вместе с изменениями всего комплекса экономических отношений АПК, но, достигнув определённых вершин, не должна снижаться. Эти методы государственной поддержки предпринимательского дела в агропромышленном комплексе должны меняться с трансформацией аграрной политики.

Существующее современное регулирование и поддержка предпринимателей агропромышленного производства у нас в стране не совершенны и требуют в сфере рыночной экономики принципиально новую систему государственного регулирования.

При разработке государственной поддержки предпринимателей АПК и экономической системы регулирования, по нашему мнению, нужно четко отделить задачи и цели регулирования и завязать меры и инструменты их достижения с этими задачами и целями. Эти меры зависят от того, какие результаты должны быть достигнуты.

Принцип рационального аграрного протекционизма. Особенность его в том, что он реализуется комплексно. Это значит, что государство должно регулировать устойчивость его развития в целом, поддерживая надежность воспроизводства не только в сельском хозяйстве, но и в других сферах агропромышленного комплекса. Государство должно с помощью системы организационно-экономических, нормативно-правовых механизмов создавать на инновационной основе благоприятные условия для материальной базы мелиорации, развития сельскохозяйственного и тракторного машиностроения, для восстановления производства минеральных удобрений и производств фондообразующей сферы АПК.

Основой снабжения продовольственной безопасности государства является аграрный протекционизм, как важнейшего компонента национальной безопасности страны в мирных условиях.

Многие промышленно развитые страны имеют обоснованные концепции продовольственной безопасности, которые имеются в законах. Страны, которые неспособны устойчиво обеспечивать население базовыми продуктами питания всегда угрожает конъюнктурная зависимость от импортеров, потеря экономической самостоятельности.

В ближайшее время, с разработкой новых нормативно-правовых документов, следует осуществить инвентаризацию аграрного законодательства, устранив противоречивые нормы, половинчатость и неопределенность (компромиссы между звеньями власти, парламентом и правительством), обеспечить устойчивость законов и контроль над их исполнением. Подготовка и принятие базовых законопроектов должны быть ускоренны для аграрного реформирования.

Особое значение имеют правильное определение стратегии и правовая стабильность законодательства для регулирования отношений в области недвижимости, прежде всего земельных отношений. Принятие земельного кодекса и законов будет способствовать регулированию земельных отношений.

Медленное прохождение законопроектов через законодательные органы страны вызывает попытки местных властей заполнять проблемы в законодательстве собственным творчеством, с другой порождает многочисленные президентские указы, выходящие в свет при облегченной процедуре их создания и потому зачастую недостаточно согласованные с основой законодательной базой.

Принципиальные изменения произошли в поддержке предпринимателей агропромышленного комплекса. Создан специальный фонд льготного кредитования предпринимательских структур аграрного сектора экономики.

В условиях рынка аграрный комплекс может на равных участвовать в меж отраслевой конкуренции. Сельское хозяйство низко доходное по сравнению с промышленность, так как зависит от природных факторов и имеет сезонный характер, отстаёт в технологическом плане. Меньшую отдачу приносят вложенные в него средства. На состояние продовольственной безопасности страны влияет уровень сельскохозяйственного производства. В развитии производительных сил сельское хозяйство медленнее, чем другие, приспосабливается к меняющимся экономическим и технологическим условиям.

В большинстве стран с рыночной экономикой действуют развитые системы государственного регулирования. Свои специфические отличия имеют сельское хозяйство, аграрный сектор экономики, в результате чего требуются разработка особой аграрной политики. Эти специфические особенности, во-первых, сельскохозяйственное производство носит биологический и, за редким исключением, пространственно рассредоточенный характер.

В отличии от промышленности, сельскохозяйственное производство подразумевает постоянный контроль производителя или управляющего за ходом операций, постоянное принятие не стандартных решений, на близком к производственному процессу уровне. Целиком оплата производителя определяется произведенной им продукцией. В сельском хозяйстве переплетаются два процесса: воспроизводственный цикл самого сельского хозяйства и воспроизводство сельского населения. Сельское хозяйство в отличии от городского производства представляет собой сложное биоэкономическое целое.

Во-вторых, спрос на сельскохозяйственную продукцию при росте доходов населения на большую часть (различия по отдельным видам) увеличивается в меньшей степени при высоких уровнях доходов. При падении доходов спрос на продовольствие снижается меньше, чем совокупный спрос. Так же при повышении цен спрос на продовольствие не сокращается прямой пропорции темпам повышения цен. Это касается таких продуктов массового спроса (у низко оплачиваемых слоев населения), как картофель, хлеб, молоко. Гибкий спрос на мясо и мясные изделия в большей мере. Вследствие такого спроса цены очень сильно меняются на объем поставок и являются очень гибкими, в основном на товары повседневного спроса.

Рынок будет не адекватно реагировать на повышение определенного порога насыщения, при этом наступает резкое падение цен на сельскохозяйственную продукцию.

Реагирование сельскохозяйственного производства на изменение спроса требует длительного времени. Это определяется биологическим характером производства и необходимость изменения социально-экономической структуры на селе.

Сельское хозяйство это особая отрасль экономики, в широком смысле продовольственное хозяйство, которое чисто рыночными силами спроса и предложения не может регулироваться. Государственное регулирование необходимо чаще всего в виде товарной интервенции, при чем регулирование за счет ценовой политики требует большого опыта и высокого профессионализма.

Причиной выхода агропромышленного комплекса из кризиса, является паралич финансовой системы многих предпринимательских структур в результате убыточной деятельности и инфляционного удорожания затрат. Отрицательное значение имеет доля собственного капитала в оборотных средствах агропромышленных предприятий в целом по хозяйствам России. У хозяйств образовался не достаток источников к концу 2007 года, составляющий оборотным активом 80%, замещать предприниматели вынуждены за счет просроченной кредиторской задолженности, отсроченных ссуд и займов.

Со стороны государства в течении последних лет принимались меры по реструктуризации долгов в экономики, в том числе в агропромышленном комплексе. Тяжелое положение предпринимательских структур аграрной сферы не всегда учитывалось по сравнению с другими отраслями, это требует особого подхода к ним. Необходим учет ведения государственного регулирования при упадке процесса реформирования агропромышленного комплекса, 90 % убыточности всех товаропроизводителей, снижение плодородия почв и чрезвычайные ситуации в материально-технической базе. В условиях рынка в аграрной сфере необходимо использовать государственные принципы регулирования.

Во-первых, программное регулирование макро и микро экономического характера. Программа повышения плодородия почв, на макро уровне, должна быть признанна одной из основных, которая поставлена на законодательную основу и финансируется из федерального бюджета. Программный подход на региональном уровне необходимо использовать при формировании объединений типа МТС, кооперативных объединений, лизинговых фондов и другие.

Во-вторых, применение аграрного протекционизма, в связи с диспаритетом цен, монополизмом, не регулируемым импортом.

В-третьих, на уровне отрасли предприятия региона, мобилизация внутренних резервов. Использование интеграционных и кооперационных возможностей для увеличения производства конкурентно способной продукции путем повышения качества и роста рентабельности, снижение затрат на её производство.

В-четвертых, проведение санации предприятий, определяющих в аграрной сфере научно-технический прогресс, семеноводческих хозяйств, крупных животноводческих комплексов, а также введение бюджетного финансирования научных учреждений, опытно производственных хозяйств, четкой инженерии, семеноводство, племенной работы и селекции.

Некоторые перечисленные принципы рассмотрим подробно.

В рыночных условиях государственное регулирование должно стать достижение паритета, взаимовыгодного обмена между сельским хозяйством и отраслями, производящими средства производства. Правительство России на начальном этапе рыночных реформ пустило на самотек этот вопрос. К тяжелым финансовым последствиям для большинства предпринимателей привел возникший диспаритет цен аграрной сферы. Не смогло сдержать роста цен государство в таких отраслях, таких как сельскохозяйственное, нефтепереработка, электроэнергетика, машиностроение и другие. В этих отраслях тарифы и темпы роста цен были намного выше, чем рост закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию.

Не была отработана методология ценообразования в условиях рыночной экономики, учитывающая закон стоимости, предположение и спрос, конъюнктуру рынка. Не обходим учет для поддержания экономического равновесия и других факторов экономической стабильности (кредита, налогов, прибыли и другие), которые при дисбалансе должны меняться и приводить систему в сбалансирование состояние.

Государство играет большую роль в обеспечение функционирование сельского хозяйства. Опыт развития рыночного хозяйства в силу специфических особенностей сельскохозяйственного производства а также особенность функционирования продовольственного рынка, где дисбаланс спроса и предложения приводит к большим колебаниям цен, все это требует значительных бюджетных затрат на поддержание нормального функционирования всего продовольственного и сельского хозяйства.

В сельском хозяйстве России формирование рыночных отношений должно основываться на концепции продовольственной и аграрной политики. Особо встает проблема усиления рычагов государственного воздействия на деятельность агропромышленного комплекса России.

Сельское хозяйство в настоящее время в силу своих отраслевых особенностей является одной из наименее монополизированных отраслей, производящих скоропортящуюся продукцию. Отросли агропромышленного комплекса, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию, в настоящее время относятся к числу монополизированных секторов агропромышленного комплекса. Степень монополизма производителей сельскохозяйственной техники и других средства производства для сельского хозяйства, а также обслуживающих его производств, высокое. Рост цен на средства производства значительно отстаёт от изменения цен на его продукцию. Необходимо структурная политика государства, направленная на демонополизацию соответствующих сфер в агропромышленном комплексе.

Стабилизация и поддержка сельхоз производителей – цель аграрной политики, поэтому цены поддерживают намного выше уровня, на котором национальные рынки были оптимально сбалансированы. С одной стороны это оказывает дополнительное давление на рыночные цены и увеличивает расходы на их поддержание, с другой стороны – ослабляет для фермеров стимулы к поиску других видов деятельности. Минимальные цены правительство использует для стабилизации и повышения доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, что приводит к образованию излишков сельскохозяйственной продукции. Поддержание цен сопровождается ограничением посевных площадей (вывода земель из оборота), чтобы снизились объемы. Для развитой экономики агропромышленного комплекса характерно перепроизводство.

Государственная поддержка сельского хозяйства в силу специфики сельскохозяйственного производства является стабильной подсистемой государственного регулирования. В условиях административно правовой экономики она существовала и представлена практически во всех государствах с развитой рыночной экономикой. Формы и методы государственной поддержки сельского хозяйства должны видоизменяться в связи с трансформацией аграрной политики.

На наш взгляд в перспективе для развития агропромышленного комплекса, наряду с государственной поддержкой сохранится необходимость координации рыночного механизма в аграрной сфере, так как без участия государства не возможно: решать проблему социального развития села, вести реорганизацию предприятий, концентрировать усилия на производстве стратегических видов продовольствия, иметь благоприятные условия для отечественных производителей в конкуренции с импортными продуктами, создать правовую основу реструктуризации задолженности, осуществлять развитие отношений собственности.

Эффективность дотаций и субсидий показывает, что результаты производственно-финансовой деятельности не связанны в большинстве регионов с объемом ценового дотирования и субсидирование продукции, а зависят от поддержки предпринимателей в организации производства, обеспечение их техникой, горючим, смазочными материалами, средствами химизации. Эффективность государственной поддержки заключается в расширении числа союзов и других отраслевых организации, которые осуществляли хозяйственные функции, так и защиту интересов предпринимательских структур, и регулирование продовольственного рынка. На будущее в перспективе крупные банки и продовольственные объединения должны стать партнерами правительства по решению задач агропромышленного комплекса, с преодолением кризиса и обеспечением экономического роста.

Сложность и специфичность агропромышленного комплекса заключается в необходимости применения большого количества вариантов подхода при различных альтернативных стратегиях и целевых установках развития агропромышленного производства, его спрос на продукцию аграрной сферы экономики и, прежде всего, на продовольствие. Эффективность господдержки предпринимательства в агропромышленном комплексе, совершенствование дотационного механизма в сельском хозяйстве должно происходить в увеличении дотаций на сельхозпродукцию, чтобы обеспечить паритет цен с продукцией на средства производства для села. Формирование единого рыночного пространства препятствует региональная система субсидирования и дотирования, приводит к неоправданной дифференциации в социальных условиях жизни на селе.

Анализ форм и методов государственной поддержки предпринимательства в агропромышленном комплексе показал, что государственная поддержка АПК, только формируется, функционируют отдельные её фрагменты.

В агропромышленном комплексе бюджетная политика в предыдущие годы направлена на решение задач, на недопущение обвала сельскохозяйственного производства. Росту производства продукции способствует улучшение рыночной конъюнктуры, но изменить сокращение производственного потенциала агропромышленного комплекса не смогло. В настоящее время выбытие основных фондов в 4 раза превышает их ввод.

В настоящее время ситуация в агропромышленном комплексе иная, чем на западе, где сельское хозяйство функционирует в условиях перепроизводства продовольствия и имеет высокий технологический уровень. В России потребуются более эффективные меры поддержки предпринимательства в агропромышленном комплексе со стороны государства.

3 ст. 81 ТК

сокращение численности или штата работников организации

В качестве основания для расторжения трудового договора по инициативе работодателя, законодатель выделяет сокращение численности или штата работников организации (п.2 ст.81 Закона).

Сокращение численности или штата работников – уменьшение рабочих мест, связанное с каким-либо реорганизационным процессом работодателя, направленным, к примеру, на автоматизацию производства, перепрофилирование деятельности, снижение плана работы и т.д. – при этом такая реформа-реорганизация связана с действительным сокращением числа рабочих мест.

Не является сокращением - простое изменение в штатном расписании наименования тех или иных должностей, а также сокращение «незакрытых» вакансий, любое другое мнимое сокращение.

В юридической литературе акцентируется внимание на том обстоятельстве, что п.2 ст.81 Трудового кодекса РФ предусмотрен в качестве основания для прекращения трудового договора с работниками, состоящими в трудовых отношениях с организацией (юридическим лицом), при проведении в этой организации мероприятий по сокращению численности или штата. Работник, заключивший трудовой договор с работодателем - физическим лицом, не может быть уволен по данному основанию[1].

Расторжение трудового договора по данному основанию возможно с соблюдением работодателем условий и порядка такого расторжения.

Условиями расторжения трудового договора по рассматриваемому основанию являются:

Во-первых, повторимся, должна идти речь о действительном сокращении числа (штата) работников. При сокращении численность должна происходить ликвидация конкретных (целого ряда) должностей.

Доказательством сокращения численности может служить уменьшение объема работ и фонда заработной платы[2], а также «уменьшение общего количества работников всех категорий в организации либо по определенной категории (специальности, профессии, квалификации) в целом по организации. В данном случае требуется уточнить, уменьшалось ли в целом по организации, а не только в каком-либо подразделении, количество работников той категории (профессии, специальности и др.), по которой производилось сокращение численности»[3].

Во-вторых, расторжение трудового договора по данному основанию допускается, если невозможно перевести работника с его согласия на другую работу. Исходя из конституционного принципа о равенстве всех перед законом и судом (ч.1 ст.19 Конституции РФ), а также учитывая положения п.1 ст.180 и п.3 ст.73 ТК РФ, работодатель обязан предложить работнику работу (вакантную должность) в той же организации, соответствующую квалификации работника, а при отсутствии такой работы - иную имеющуюся в организации вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу, которую работник может выполнять с учетом его образования, квалификации, опыта работы и состояния здоровья.

Таким образом, легальное расторжение трудового договора по данному основанию возможно только при наличии письменного отказа работника от перевода на другую работу.

На практике, как отмечают исследователи, нарушение данного условия является наиболее частым. Приведем показательный пример:

«Суд установил, что в октябре 2002 года в ЗАО было принято решение о сокращении должности старшего редактора.

И., занимающая эту должность, была своевременно предупреждена о предстоящем сокращении. Но не был соблюден предусмотренный трудовым законодательством порядок высвобождения работников по сокращению.

В соответствии со статьей 81 ТК РФ увольнение по основаниям, указанным в пунктах 2 и 3 этой статьи, допускается, если невозможно перевести работника с его согласия на другую работу.

Однако администрация предприятия это требование закона не выполнила.

Согласно приказу по организации от 14.10.02 N 45, 16.12.02 была сокращена должность старшего редактора ЗАО. Но выяснилось, что этим же приказом с 16.12.02 вводилась должность корректора-делопроизводителя, которая к моменту рассмотрения дела в суде оставалась вакантной. Однако эта должность не была предложена И. при увольнении, что является нарушением порядка увольнения по сокращению и основанием для восстановления на работе.

Доводы ЗАО о том, что данная должность оставлена для К., которая находится в отпуске по уходу за ребенком, несостоятельны, поскольку эта должность, хотя и временно, свободна. Кроме того, К. занимала должность машинистки, а эта должность не сокращалась. И на должность корректора-делопроизводителя эта сотрудница не переводилась.

Объяснения ответчика о том, что истице предлагалась другая работа старшего редактора на полставки, также несостоятельны, поскольку предложение другой работы поступило Ирине Сергеевне в виде волевого решения - приказа об уменьшении ставки старшего редактора до половины от прежней. Это также является нарушением закона и прав работника»[4].

Еще одним достаточно частым нарушением порядка расторжения трудового договора по рассматриваемому основанию является следующий случай: «работодатель предупреждает работника о предстоящем увольнении по сокращению численности, предлагает вакантные должности. Работника не устраивают предложенные должности, он отказывается. В свою очередь, должность, на которую претендует работник, администрация ему не предлагает. По истечении двух месяцев администрация работника трудовой договор не расторгает, но перестает выплачивать заработную плату»[5]. Безусловно, в описанном примере нельзя говорить о правомерности действий работодателя. Поскольку трудовой договор не расторгнут, считается, что работник продолжает выполнять свою рабочую функцию, администрация обязана выплачивать работнику заработную плату. Более того, не совсем ясно, как быть работодателю если срок прошел, а трудовой договор не расторгнут. Представляется, что работник остается в организации, в противном случае, должен быть повторен указанные условия расторжения договора.

При расторжении трудового договора в связи с сокращением численности работников (штата) должен быть соблюден следующий обязательный порядок:

Во-первых, при принятии решения о сокращении численности или штата работников организации и возможном расторжении трудовых договоров с работниками в соответствии с п.2 ст.81 ТК РФ работодатель обязан в письменной форме сообщить об этом выборному профсоюзному органу данной организации не позднее чем за два месяца до начала проведения соответствующих мероприятий, а в случае, если решение о сокращении численности или штата работников организации может привести к массовому увольнению работников - не позднее чем за три месяца до начала проведения соответствующих мероприятий (ч.1 ст.82 ТК РФ).

Во-вторых, о предстоящем расторжении договора работодатель обязан предупредить работника не менее чем за два месяца до увольнения (абз.2 ст.180 ТК РФ). Трудовой договор может быть расторгнут работодателем и без предупреждения об увольнении за два месяца, но в этом случае работнику должна быть выплачена дополнительная компенсация в размере двухмесячного среднего заработка.

В-третьих, соблюдено преимущественное право, предусмотренное ст.179 ТК РФ на оставление на работе в первую очередь работников по их деловым качествам и тех, кого запрещено увольнять, например, беременных, женщин имеющих детей в возрасте до трех лет (ч.3 ст.261 ТК РФ).

При равной производительности труда и квалификации предпочтение в оставлении на работе отдается (ч.2 ст.179 ТК РФ):

- семейным - при наличии двух или более иждивенцев (нетрудоспособных членов семьи, находящихся на полном содержании работника или получающих от него помощь, которая является для них постоянным и основным источником средств к существованию);

- лицам, в семье которых нет других работников с самостоятельным заработком;

- работникам, получившим в данной организации трудовое увечье или профессиональное заболевание;

- инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий по защите Отечества;

- работникам, повышающим свою квалификацию по направлению работодателя без отрыва от работы.

Коллективным договором могут предусматриваться другие категории работников организации, пользующиеся преимущественным правом на оставление на работе при равной производительности труда и квалификации.

Наиболее спорным критерием, на практике - является критерий «профессионализм» и «деловые качества», иначе «квалификация». Наиболее часто возникает вопрос (и, прежде всего у работников) как определить какой работник квалифицированнее? По мнению исследователей, доказательствами высокой квалификации могут, в частности, служить[6]:

- сведения о наличии поощрений, награждений и полученных премиях, предусмотренных системами оплаты труда;

- сведения об общем стаже работы и стаже работы в данной должности, профессии;

- данные о наличии образования;

- данные об отсутствии дисциплинарных взысканий за несвоевременное и некачественное выполнение должностных обязанностей и т.п.

В-четвертых, работодатель предварительно должен запросить мнение профкома о намечаемом увольнении работника - члена профсоюза в соответствии со ст. 373 ТК РФ.

Отметим также, что согласно ст. 178 ТК РФ при расторжении трудового договора по основанию, предусмотренному п. 2 ст. 81 ТК РФ, увольняемому работнику выплачивается выходное пособие в размере среднего месячного заработка, а также за ним сохраняется средний месячный заработок на период трудоустройства, но не свыше двух месяцев со дня увольнения (с зачетом выходного пособия).

Билет № 31

1

Государственная экологическая политика

В последние десятилетия ухудшение состояния окружающей природной среды сказывается на снижении жизненного уровня населения, ограничивает возможности экономического и социального развития крупных промышленных регионов и городов.

Обострение экологической обстановки — это результат накопленных за многие десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, приведших к доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, к сырьевой ориентации экспорта. Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос о роли экологического фактора в развитии общества. На первом этапе переходного периода возникла серьезная опасность ухудшения экологической ситуации из-за:

финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнения природоохранных мероприятий;

недостаточных бюджетных ассигнований отраслям, ответственным за воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное хозяйство, рыбное хозяйство, водное хозяйство, геологоразведка, природоохранные органы) и др.;

несовершенного законодательства по разграничению полномочий и ответственности органов власти и управления по вертикали и горизонтали, что ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами и их фактическому расхищению.

Возможность стабилизации и улучшения экологической ситуации тесно взаимоувязана с условиями социально-экономического развития Российской Федерации, задачами формирования новых ценностных и нравственных установок, изменения структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека, что потребует комплекса радикальных политических, законодательных, социально-экономических, технологических и иных мер. В области природопользования и охраны окружающей природной среды возникла необходимость разработки новой государственной политики, соответствующей принятым рекомендациям Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро. На это нацелен Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", которым одобрены "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", предусматривающей два направления действий:

решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов;

реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду и прев будущих поколений людей на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития.

За период с 1992 г. природоохранными органами проведена определенная работа в области: законодательного обеспечения — разработано, принято и введено в действие более 30 федеральных законов; более 10 законопроектов находится в стадии доработки в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе, Совете Федерации;

организационного и нормативно-правового обеспечения — принято свыше 40 правительственных постановлений и распоряжений;

развития системы особо охраняемых природных территорий — создано 19 государственных природных заповедников, 10 национальных парков, расширены территории 8 действующих заповедников; принята и реализуется федеральная целевая программа государственной поддержки заповедников и национальных парков;

программно-целевого обеспечения по решению федеральных проблем — принято более 15 федеральных целевых программ и более 20 программ по решению региональных экологических проблем.

Одним из направлений реализации экологической политики Российской Федерации является международное природоохранное сотрудничество, которое развивается по линии взаимодействия с международными организациями в рамках конвенций и соглашений и двусторонних договоров с 28 странами. Основными документами, в реализации которых участвует Российская Федерация, являются: решения Конференции ООН по окружающей среде и развитию (г.Рио-де-Жанейро, 1992г.), Программа действий по дальнейшему осуществлению Повестки дня на XXI век (принята Генеральной Ассамблеей ООН. 1997 г.). решения и Министерская Декларация Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г. Люцерн, 1993 г.). Министерская декларация и материалы Конференции Министров "Окружающая среда для Европы" (г София, 1995 г.), Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы, а также Межправительственное соглашение стран — членов СНГ от 8 августа 1992 г. "О взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды". Данные документы отражают насущные проблемы современности в области охраны окружающей среды и имеют целью подготовить мировое сообщество к решению задач следующего столетия по достижению долгосрочных целей устойчивого развития. Принято более 45 различных постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в области международного природоохранного сотрудничества. За этот период приняты федеральные законы: "О защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера"; "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О плате за землю"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах"; "Водный кодекс"; "О животном мире": "Об экологической экспертизе"; "Лесной Кодекс"; "О геодезии и картографии"; "О континентальном шельфе Российской Федерации": "О радиационной безопасности населения"; "Об уничтожении химического оружия"; "О природных лечебных ресурсах. лечебно-оздоровительных местностях и курортах"; "Об особо охраняемых природных территориях": "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации": "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча": "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы"; "О мелиорации земель" и др.

Законодательством Российской Федерации в 1997 г. были определены основные требования, ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой применение мер ответственности. В связи с этим предполагается внести дополнения в Уголовный, Гражданский, Административные кодексы. В целом речь идет об экологизации всех отраслей права России, гармонизации природоохранительного законодательства субъектов Российской Федерации и стран — участниц СНГ.

Кроме того, разработаны и находятся на рассмотрении в Государственной Думе следующие законопроекты: "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"; "Об охране озера Байкал"; "Об охране атмосферного воздуха": “О питьевой воде”; "О растительном мире"; "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения": "Об экологической безопасности": "Об обращении с радиоактивными отходами"; "О порядке лицензирования пользования недрами"; "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"; "О территориях традиционного природопользования малочисленных народов'; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы Российской Федерации (в части стимулирования природоохранной деятельности)": "О рыболовстве и охране водных биоресурсов": "Об охоте и охотничьем хозяйстве": "Земельный кодекс Российской Федерации"; "О государственной политике в области экологического образования населения": "О финансировании особо радиационноопасных производств и объектов" и др

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТРАТЕГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОХРАНЕ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЮ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ

Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития являются основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.

Осуществление государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях поддержания устойчивого развития, а также решение текущих социально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбережению и восстановлению природных ресурсов.

1. Обеспечение экологически безопасного устойчивого

развития в условиях рыночных отношений

В целях обеспечения экологически безопасного устойчивого развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стимулирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной социально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.

Основные направления деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития:

экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;

рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;

совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

2. Охрана среды обитания человека

В целях создания условий, позволяющих реализовать конституционное право граждан на жизнь в благоприятной окружающей среде, предусматриваются следующие основные направления деятельности:

создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях;

развитие системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения;

улучшение качества продуктов питания;

обеспечение населения качественной питьевой водой;

предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов;

обеспечение радиационной безопасности населения;

предупреждение и уменьшение опасного воздействия природных явлений, техногенных аварий и катастроф;

экологическое воспитание и образование населения.

3. Оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в

экологически неблагополучных регионах России

В целях преодоления обострившихся противоречий между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия в регионах с неблагополучной окружающей средой, а также обеспечения естественного развития экосистем, сохранения и восстановления уникальных природных комплексов и ландшафтов при решении территориальных экономических проблем на основе оптимизации режимов природопользования и защиты окружающей среды предусматриваются следующие основные направления деятельности:

выведение из кризисной экологической ситуации ряда крупных городов и промышленных центров;

преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий;

сохранение природного комплекса бассейна озера Байкал;

осуществление программы "Возрождение Волги";

восстановление нарушенных экосистем прибрежной полосы Черного

моря;

защита населения и прибрежных территорий от последствий подъема уровня Каспийского моря;

сохранение природных комплексов Онежского, Ладожского озер и Невской губы;

решение экологических проблем районов Крайнего Севера с обеспечением особого режима природопользования;

сохранение и восстановление экосистемы санаторно-курортного комплекса "Кавказские Минеральные Воды".

4. Участие в решении глобальных экологических проблем

В целях развития международного сотрудничества по сохранению, защите и восстановлению экосистемы Земли предусматриваются следующие основные направления деятельности:

сохранение биоразнообразия;

охрана озонового слоя;

предотвращение антропогенного изменения климата;

охрана лесов и лесовосстановление;

развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий;

обеспечение безопасного уничтожения химического и ядерного оружия;

решение межгосударственных экологических проблем (трансграничное загрязнение, проблемы Балтийского, Каспийского, Черного и Аральского морей, Арктического региона);

восстановление экосистемы и видового состава гидробионтов Азовского моря;

решение проблем Мирового океана.

2

Основная цель международного сотрудничества в области охраны окружающей среды - объединение усилий мирового сообщества для обеспечения экологической безопасности, совершенствования методов экологического контроля и оценок состояния окружающей природной среды.

Состоявшаяся в 1972 году Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде приняла два основных документа - Декларацию принципов и План мероприятий, сыгравших ключевую роль в развитии экологической политики государств и активизации международного сотрудничества в данной сфере.

Декларация включает свыше двадцати принципов, в которых фор­мулируется отношение мирового сообщества к проблеме окружающей среды. В частности, эти принципы предусматривают:

сохранение природных ресурсов на благо нынешних и будущих поколений;

право человека на благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь;

суверенность прав государств на разработку собственных природных ресурсов и ответственность государств за ущерб окружающей среде;

сотрудничество при решении международных проблем окружающей среды;

избавление человека и окружающей природной среды от последствий применения ядерного и иных видов оружия массового уничтожения.

План мероприятии содержит свыше ста пунктов, предусматривающих решение организационных, экономических, политических вопросов охраны окружающей среды, способы взаимоотношений государств и международных организаций.

Одно их исторических решений конференции - создание постоянно действующего органа ООН по охране окружающей среды ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде), образование Фонда окружающей среды. Кроме того, конференция провозгласила 5 июня Всемирным днем окружающей среды.

В августе 1975 года в Хельсинки состоялось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, в котором участвовали все европейские страны (за исключением Албании), США и Канада. Один из разделов принятого форумом Заключительного акта был посвящен вопросам экологической безопасности. В документе определялись области, цели, методы и формы международного экологического сотрудничества (например, борьба с загрязнением атмосферы, охрана вод от загрязнения, охрана морской среды и почвы, охрана заповедников, окружающей среды в городах).

В том же документе в качестве форм и методов сотрудничества предлагалось использовать обмен информацией, проведение конференций, обмен научными работниками.

В ходе Венской встречи представителей государств - участников СБСЕ 1986 года особое внимание было уделено состоянию окружающей среды и выполнению хельсинских договоренностей. Итоговый документ Венской встречи содержал, в частности, следующие рекомендации:

сокращение до 1995 года на 30% выбросов серы, снижение выбросов углеводородов и других загрязнителей;

разработка методов, альтернативных захоронению опасных отходов в море;

поощрение мероприятий, предусматривающих сокращение производства веществ, способствующих разрушению озонового слоя;

развитие совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей на большие расстояния в Европе (ЕМЕП);

обмен сведениями о потенциально опасных химических веществах, включая оценку риска для здоровья и окружающей среды;

активизация исследования явлений глобального потепления климата.

Конференция ООН по окружающей среде и развитию (3 - 14 июня 1992 года, Рио-де-Жанейро) была организована с целью подведения итогов работы по охране окружающей среды за время, прошедшее после Стокгольмской конференции ООН 1972 года.

На форуме в Рио-де-Жанейро присутствовало около 15 тысяч делегатов из 178 стран мира. Основные решенияконференции:

Декларация, предусматривающая принципы охраны окружающей среды;

обширная программа действий в данной сфере на предстоящее столетие;

Заявление о принципах охраны и рационального использования лесов всех климатических зон;

Конвенция об охране биологического разнообразия;

Конвенция по климату.

Другие решения этого форума - образование Комиссии ООН по окружающей среде, разработка проекта Конвенции по пустыням и засушливым зонам.

Международные конференции по окружающей среде

Одной из развитых форм международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды являются конференции, двусторонние и многосторонние, правительственные и неправительственные. Ежегодно в мире проводятся сотни, а то и тысячи конференций по экологическим вопросам. В зависимости от целей они служат средством обмена опытом природоохранительной деятельности, обмена экологически значимой информацией, решениями научных и практических проблем.

Особый интерес и особое международное значение имеют две конференции, проведенные под эгидой ООН.

Обеспокоенная резким ухудшением состояния глобальной окружающей среды, обусловленным высокими уровнями ее загрязнения в конце 60-х гг., Генеральная Ассамблея ООН выступила с инициативой о проведении международной конференции, на которой были бы обсуждены и выработаны международные меры по ограничению загрязнения окружающей человека среды.

В июне 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, которая приняла Декларацию принципов и План действий. Эти документы были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН и положили начало регулярной деятельности по охране окружающей среды в рамках ООН.

В целом эта Конференция сыграла огромную роль в развитии международного права окружающей среды и активизации международного природоохранительного сотрудничества.

Тем не менее, несмотря на предпринимаемые на национальном и международном уровнях усилия, состояние глобальной окружающей среды после Стокгольмской конференции продолжало ухудшаться. Озабоченная этим обстоятельством, Генеральная Ассамблея ООН создала в 1984 г. Международную комиссию по окружающей среде и развитию и поставила перед ней задачи:

• предложить долгосрочные стратегии в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие к 2000 г. и на более длительный период;

• рассмотреть способы и средства, используя которые мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды, и др.

Результатом деятельности Международной комиссии, которую возглавляла премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брундтланд, стал фундаментальный труд под названием «Наше общее будущее» (Our Common Future), представленный Генеральной Ассамблее ООН в 1987 г. (переведен и опубликован в России издательством «Прогресс» в 1989 г.)

Основной вывод данной Международной комиссии состоял в необходимости достижения устойчивого социально-экономического развития, при котором решения на всех уровнях принимались бы с полным учетом экологических факторов. Выживание и дальнейшее существование человечества определяют мир, развитие и состояние окружающей среды. Устойчивое развитие – это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

По инициативе Генеральной Ассамблеи ООН в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, т.е. через 20 лет после Стокгольмской конференции, была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Судя по названию конференции, ее работа была основана на идеях Международной комиссии по окружающей среде и развитию. О значении, которое придавалось этой Конференции, свидетельствуют ее масштабы и уровень. В Конференции участвовали 178 государств и более 30 межправительственных и неправительственных международных организаций. 114 делегаций возглавлялись главами государств и правительств.

На Конференции в Рио обсуждались многие вопросы, главные из которых касались трех важных документов:

• Декларации по окружающей среде и развитию,

• Долгосрочной программы дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век»),

• Принципов в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов лесов.

Кроме того, участникам Конференции были представлены и открыты для подписания две конвенции – «О биологическом разнообразии» и «Об изменении климата».

Характеристика и роль Декларации Рио, или Декларации по окружающей среде и развитию, как и ее содержание, были изложены в разд. I настоящего учебника.

«Повестка дня на XXI век» посвящена актуальным проблемам охраны окружающей среды сегодняшнего дня, а также имеет целью подготовить мир к решению проблем, с которыми он столкнется в будущем веке. Она определяет направления деятельности государств, народов и международных организаций по решению этих проблем.

Повестка содержит 4 раздела:

• социальные и экономические аспекты (национальная политика и международное сотрудничество в целях ускорения устойчивого развития в развивающихся странах, борьба с нищетой, изменение структур потребления, динамика населения, охрана и укрепление здоровья человека, содействие устойчивому развитию населенных пунктов, учет вопросов окружающей среды и развития в процессе принятия решения);

• сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития (защита атмосферы, комплексный подход к использованию земельных ресурсов, борьба с обезлесением, опустыниванием и засухой, об устойчивом развитии горных районов, регулировании использования токсичных и опасных веществ, включая отходы и радиоактивные вещества);

• укрепление роли основных групп населения (глобальные действия в интересах женщин, детей, молодежи, коренных народов и местных общин, усиление роли различных категорий трудящихся, профсоюзов и других неправительственных организаций и др);

• средства осуществления (финансовые ресурсы и механизмы, информационные, научные, технологические и организационно-правовые средства решения экологических проблем).

«Повестка дня на XXI век» была принята без церемонии подписания путем консенсуса государств. По юридической силе она является актом «мягкого» международного права и носит рекомендательный характер.

Для реализации Повестки в глобальном масштабе требуется 600 млрд. долл. в год, включая 125 млрд. долл., которые должны выплачивать развитые страны развивающимся. Участники Конференции согласились, что развитые страны в 2000 г. и в последующие годы будут предоставлять развивающимся странам финансовую помощь в размере 0,7% валового национального продукта каждой развитой страны. Россия, другие бывшие республики СССР и государства Восточной Европы вошли в группу стран с «переходной экономикой», в отношении которых отсрочено выполнение международных финансовых обязательств.

Основным инструментом организационно-финансового механизма реализации Повестки является Комиссия по окружающей среде и развитию, договоренность о создании которой достигнута на Конференции в Рио.

Заявление о принципах в отношении лесов, принятое на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, – первое глобальное соглашение в отношении лесов. Оно учитывает потребности как защиты лесов в качестве окружающей и культурной среды, так и использования деревьев и других форм лесной жизни для целей экономического развития.

В заявлении утверждается, что леса с их сложными экологическими процессами необходимы для экономического развития и поддержания всех форм жизни. Леса служат для получения древесины, пищи и лекарств, а также являются сокровищницей многих биологических продуктов, которые еще не открыты. Они являются хранилищами воды и углерода, который мог бы в противном случае попасть в атмосферу и превратиться в газ, вызывающий парниковый эффект. Леса – это дом для многих видов дикой природы. Кроме того, они, с их мирной зеленью и ощущением вечности, удовлетворяют культурные и духовные потребности человечества.

По данным МБРР, к 2000 г. тропические леса сохранятся только в 11 из 33 стран, ныне экспортирующих древесину. В то же время, по подсчетам Кельнского Института мировой экономики, введение запрета на импорт тропических лесоматериалов принесло бы развивающимся странам убытки в размере 50 млрд. долл, что равно всей финансовой помощи Запада странам «третьего мира». Получается, что эти страны просто обречены на разрушение своей природной среды.

Закрепленные в Заявлении принципы в отношении лесов включают следующее:

• всем странам следует принимать участие в «озеленении мира» посредством посадки и сохранения лесов;

• страны имеют право использовать леса для нужд своего социально-экономического развития. Такое использование следует основывать на национальной политике, соответствующей задачам устойчивого развития;

• леса следует использовать таким образом, чтобы удовлетворять социальные, экономические, экологические, культурные и духовные потребности современного и будущих поколений;

• выгоды от продукции биотехнологии и генетических материалов, полученных за счет леса, следует на взаимно согласованных условиях разделить со странами, в которых находятся эти леса;

• посаженные леса являются экологически приемлемыми источниками возобновляемой энергии и промышленного сырья. В развивающихся странах особенно важным является использование древесины в качестве топлива. Эти потребности должны удовлетворяться на основе рационального использования лесов и посадки новых деревьев;

• национальные программы должны защищать уникальные леса, включая старые леса, а также леса, имеющие культурную, духовную, историческую или религиозную ценность;

• странам необходимы планы рационального ведения лесного хозяйства, основанные на безопасных для окружающей среды рекомендациях.