7.4. Реформа системы социальных трансфертов Предпосылки реформирования

Преобразование прежней системы социальных трансфертов должно осуществляться на основе принципов, соответствующих ры­ночной экономике. В то же время становление их новой модели долж­но обеспечивать преемственность в социальной политике и соблю­дение общественной солидарности и социальной справедливости.

Организация системы социальных трансфертов в рыночной эко­номике имеет следующие предпосылки: сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования; соответствие эконо­мической эффективности и социальной справедливости; социальное взаимодействие государства, работодателей и наемных работников; смешанное финансирование социальных трансфертов, включающее государственные, добровольно-общественные (коллективные) и част­ные институты, коммерческие и некоммерческие организации, бла­готворительную деятельность предприятий, организаций и граждан.

Целевое начало и неразрывно связанные с ним идеи рациональ­ности и эффективности призваны определять направления, формы, структуру и масштабы социальных трансфертов. Структура и вели­чина социальных трансфертов определяются как уровнем экономи­ческого развития страны, так и принятыми политическими концеп­циями, моделями либерализма или патернализма.

Либеральная модель социальных трансфертов ориентирована на резкое сокращение уровня социальных гарантий, ограничение мас­штабов социального вспомоществования малообеспеченным. Основ­ной упор делается на организацию самопомощи работников и добро­вольно-общественную благотворительность.

Нельзя не признать, что подобная модель противоречит эконо­мическим целям формирования социально ориентированной рыноч­ной экономики, способствует распространению бедности в стране, которая за годы реформ стала массовым социальным явлением. Так, в 1998 г. в группу бедных вошли не только «традиционные» группы населения (многодетные и неполные семьи с детьми, одинокие пен­сионеры и инвалиды, семьи с высокой нагрузкой со стороны ижди­венцев, безработные), но и занятое в производстве население, прежде всего многие работники бюджетной сферы. Возник слой «новых бед­ных» — квалифицированных работников, оказавшихся безработны­ми или длительное время не получающих заработную плату.

При реформировании системы социальных трансфертов необхо­димо учитывать традиции предшествующего, более чем полувекового развития сферы социальных услуг с бесплатным обеспечением жи­льем, образованием, медицинским обслуживанием, услугами культу­ры, физической культуры и спорта для основной массы населения. За этот период был сформирован определенный уровень ожиданий социальных трансфертов у трудящихся.

Основные задачи и направления реформ

Особенность существующего положения заключается не просто в нехватке средств на социальные трансферты. Дело в том, что ис­черпаны прежние источники их финансирования и недостаточно раз­виты новые. Государство оказалось не в состоянии полностью вы­полнять свои обязательства по финансированию социальной сферы и системы социальной защиты. Это обусловливает невозможность обеспечения социальных гарантий, выплат и льгот населению в объе­ме, предусмотренном федеральным законодательством, делает акту­альным поиск путей реформирования системы социальной защиты.

Вместе с тем на макроэкономическом уровне еще не выработаны четкие приоритеты. Недостаточно учитывается сложность решения двоякой задачи: повышения финансовой стабильности социальной сферы и роста поступлений от ее услуг и необходимости обеспечения доступа малоимущих к жизненно важным социальным благам.

Невысокая эффективность действующей системы социальных трансфертов связана с крайне низким размером большинства пособий и пенсий. Особенно это касается выплат, рассчитываемых на основе минимальной оплаты труда.

Размер пенсий большинства пенсионеров и других социальных трансфертов невелик. Эта величина связана с минимальной заработ­ной платой, которая, в свою очередь, является расчетной единицей и не отражает размера прожиточного минимума. Поэтому большин­ство видов социальных выплат не обеспечивает государственные ми­нимальные социальные гарантии населению и является своеобраз­ными доплатами.

Очевидно, что одной из важнейших задач переходной экономики является формирование нового механизма регулирования социаль­ных трансфертов, которые должны обеспечить доход на уровне прожиточного минимума.

Реформа системы социальных трансфертов предусматривает их независимость от минимального размера оплаты труда и их индекса­цию на основе величины прожиточного минимума в зависимости от значимости каждого вида выплат.

Недостаток сложившейся в России системы социальных выплат и пособий состоит также в том, что при их назначении не учитываются доходы семьи, т.е. не учитывается принцип адресности. Только один вид социальных льгот — жилищные субсидии — предоставляется при проверке нуждаемости. В результате распределение социальных по­собий, льгот и субсидий оказывается не в пользу беднейших слоев населения. По оценкам экспертов Международной организации труда (МОТ), только 19% всей суммы социальных трансфертов в РФ при­ходится на долю семей с доходом ниже прожиточного минимума. В развитых странах и некоторых странах Центральной и Восточной Европы доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%. В России же, по данным исследований, более 40% суммы пособий по безработице приходится на наиболее обеспеченные семьи, а на безработных из 10% самых бедных семей—лишь 1%. Обеспеченные семьи аккуму­лируют 72% всей суммы льгот на приобретение лекарств, а наименее обеспеченные — только 28%. Около 65% пособий по временной не­трудоспособности получают в самых обеспеченных семьях и лишь 11% — в самых необеспеченных. Аналогичное положение и по другим социальным выплатам и льготам.

До тех пор пока пособия на детей будут сохранять универсальный характер, любое перераспределение средств в пользу малоимущих будет иметь минимальный эффект и вряд ли способно стать дейст­венным средством борьбы с бедностью даже при значительном уве­личении их доли в бюджете. В регионах предпринимаются попытки ввести проверку нуждаемости при назначении пособий на ребенка и выделить из семей с доходом ниже прожиточного минимума те, ко­торые наиболее нуждаются. Но эти усилия из-за отсутствия законо­дательной базы не дают должного результата.

Формирование эффективной системы социальных трансфертов, основанной на дифференцированном учете нуждаемости и целевой поддержке социально уязвимых групп населения, требует значитель­ных расходов — трансакционных и трансформационных издержек. Они включают и точный учет всей суммы доходов граждан путем предоставления деклараций о доходах, и государственный контроль за фактическими доходами, и установление нормативных критериев порога бедности, малообеспеченности, средней и высокой обеспе­ченности населения.

Эффективность различных методов оценки нуждаемости можно определить по охвату малоимущих семей социальными пособиями, по уровню административных расходов на организацию выплаты по­собия, а также по численности персонала, связанного с организацией выплаты пособия.

Сложившуюся в результате реформирования систему социальных трансфертов можно представить в следующем виде.

Лица, не способные вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установ­ленных гарантий. Остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием в пределах четко установленных гаран­тий, не превышающих уровень, который соответствует требованиям социальной справедливости и эффективности. Государство должно способствовать дополнению обязательного общественного страхова­ния добровольным частным, в том числе в сферах, на которые обще­ственное страхование не распространяется.

Трудный вопрос перехода к новой системе социальных трансфер­тов — определение их меры, с тем чтобы не попасть в «ловушку бед­ности», не подорвать стимулы к работе у трудоспособных членов об­щества, не вызывать иждивенческие настроения у экономически ак­тивной части населения. Например, необходимы изменения основа­ний предоставления пособия по безработице. Нередко создаются ус­ловия, при которых лица, получающие это пособие, утрачивают за­интересованность в поисках работы и профессиональной переподго­товке или находят работу в тех секторах экономики, где распростра­нено уклонение от налогообложения.

К факторам, снижающим эффективность действующей системы социальных трансфертов, следует отнести и недоучет региональной специфики, определяющей исторически сложившиеся предпочтения населения. В разных регионах и у разных групп населения существует различное понимание социальных стандартов, характеризующих ка­чество жизни. Например, у россиян признаком благосостояния и при­надлежности к той или иной социальной группе является не столько само по себе наличие того или иного имущества, сколько количество «предметов аналогичного назначения» (холодильников, телевизоров, автомобилей и т.п.). В результате даже 70% представителей россий­ского среднего класса считают, что социальные гарантии материаль­ной поддержки в случае нужды, безработицы, старости, болезни, ин­валидности и т.п. необходимы, но сейчас они их не имеют. (В Гер­мании только 2,3% чувствуют свою незащищенность.)

Система социальных трансфертов, как указывалось, должна стро­иться таким образом, чтобы не нарушалось соответствие между тре­бованиями социальной справедливости и эффективности. На прак­тике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, зависит не только от его представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние, в свою очередь, опре­деляются состоянием экономики и структурой населения.

Социальные трансферты направляются нуждающимся, чаще всего неработающим, за счет работающей части населения. Текущие поступления от этой части обычно играют ведущую роль в их финан­сировании. Если соотношение численности нуждающихся в выплатах с общим числом работающих существенно не меняется, указанное обстоятельство не создает особых проблем. Однако дело обстоит по-иному, если, например, сложилась устойчивая тенденция к увеличе­нию доли лиц старшего возраста. Именно они нуждаются в пенсиях, да и вероятность заболевания для них существенно выше, чем для более молодых людей.

В России доля лиц старше трудоспособного возраста возросла за последние 30 лет примерно вдвое. В 1993 г. на одного пенсионера приходилось 1,94 занятых, а в 1997 г. —только 1,69. При подобной тенденции одним и тем же социальным трансфертам будет соответ­ствовать все большая нагрузка на работающее население.

Значительно усложняет формирование новой системы социаль­ных трансфертов и высокая доля теневой экономики. Это означает, что многие показатели деятельности предприятий и организаций, в том числе и заработная плата, в отчетности оказываются занижен­ными и не соответствуют фактическим доходам, или же они вообще не декларируются и скрываются от налогообложения.

Задача построения устойчивой системы социальных трансфертов во многом остается нерешенной. Такая система должна быть совмес­тима со стабилизацией экономики и неинфляционным ее ростом. Она строится на жесткой дисциплине налоговых платежей, социальном партнерстве, сочетании государственных и частных форм социальной защиты, включении задач социальной политики в макроэкономичес­кую стратегию.

Таким образом, предстоит решить много вопросов, прежде чем социальные трансферты будут осуществляться в условиях и на уровне развитых стран. В этих странах давно отработаны принципы эффек­тивного действия системы социальных трансфертов: гарантированность помощи застрахованному и обязательный характер условий и норм, платность (право участвовать в расходах возникает вследствие участия в доходах), солидарность (финансы обезличиваются и пере­распределяются между разнообразными участниками), автоматизм финансирования с помощью непосредственной аккумуляции страхо­вых тарифов, строго целевой характер средств и их возвратность, пол­нота страхования в сочетании с разграничением различных его видов и дифференцированным учетом нуждаемости, автономия и самоуп­равление органов страхования и т.д.

В России задача состоит в том, чтобы на каждом этапе развития экономики, перехода к рынку находить оптимальные сочетания раз­личных форм социальных трансфертов в соответствии с уровнем эко­номической эффективности, демографической и социальной струк­турой общества, нравственными ценностями.

Выводы

1. Социальные трансферты являются неотъемлемой частью политики го­сударства в социальной сфере. Социальные трансферты, или трансфертные платежи, — это целенаправленная операция перераспределительного харак­тера, заключающаяся в передаче ресурсов в денежной и натуральной форме государственными и некоммерческими организациями — профессиональ­ными, религиозными, благотворительными и т.п. — населению, главным об­разом на безвозмездной основе. К социальным трансфертам относятся пен­сии, пособия, стипендии, дотации и другие выплаты по социальному обес­печению, а также бесплатные услуги, составляющие часть совокупных до­ходов граждан. В натуральной форме они состоят из товаров, индивидуаль­ных рыночных и нерыночных услуг, предоставляемых домашним хозяйствам.

2. При переходе России к рыночной экономике система социальных трансфертов строится на основе принципов государственной поддержки не­трудоспособных и малообеспеченных граждан. Подобная модель является наиболее дешевой для государства, поскольку основная масса населения удовлетворяет свои социальные потребности за счет личных доходов или средств работодателей. Однако остаются значительные слои населения, по­требности которых оказываются неудовлетворенными.

3. Рыночная трансформация российской экономики предполагает пре­образование прежней системы социальных трансфертов. Его принципами являются: сочетание государственного регулирования и рыночного саморе­гулирования; баланс экономической эффективности и социальной справед­ливости; социальное взаимодействие государства, работодателей и наемных работников; смешанное финансирование социальных трансфертов, вклю­чающее государственные, добровольно-общественные (коллективные) и частные институты, коммерческие и некоммерческие организации, благо­творительную деятельность предприятий, организаций и граждан. Станов­ление новой модели социальных трансфертов должно обеспечивать преем­ственность в социальной политике и соблюдение принципов общественной солидарности и социальной справедливости.

4. Реформа системы социальных трансфертов (пенсий, пособий по без­работице, семейных пособий) состоит в том, чтобы на каждом этапе развития находить оптимальные сочетания их различных форм в соответствии с уров­нем экономической эффективности, демографической и социальной струк­турой общества, нравственными ценностями. Поставлена задача ужесточе­ния условий их получения и рационализации — сокращения круга пособий и унификации механизмов получения.