Дефолт 17 августа 1998 года

В марте 1998 г. была проведена очередная «корректировка» курса реформ. 23 марта того же года В. Черномырдина, наградив орденом «За заслуги перед Отечеством», отправили в отставку. Началась новая эпопея рокировок в российском правительстве: уволили вице-премьера А. Чубайса и А. Куликова, совмещавшего должности вице-премьера и министра внутренних дел. Должности первых вице-премьеров были отменены, важные должности вице-премьеров в правительстве заняли сторонники реформаторского курса Б. Немцов, В. Христенко, О. Сысуев. На ответственные посты министров финансов и труда соответственно назначили М.Задорнова и О. Дмитриеву. Сообщив об отставке В. Черномырдина, Б. Ельцин заявил, что берет на себя исполнение обязанностей председателя правительства, но в тот же день на должность и.о. премьера был назначен молодой и мало кому известный бывший заместитель министра топлива и энергетики С. Кириенко. О том, как развивались события свидетельствует сам С. Кириенко, с которым в день его назначения 23 марта Б. Ельцин имел такую беседу. Процитируем. «– Вы понимаете, что происходит в стране? – спросил его Президент. – Понимаю, - ответил Кириенко. Вкатываемся в долговой кризис. Если не принять срочные меры, последствия будут самые печальные. – Вы считаете, что выйти из кризиса можно? – Можно. Но для этого придется пойти на самые жесткие действия. – Беритесь и делайте, Сергей Владиленович… - Борис Николаевич, я политикой не занимаюсь и заниматься ею желания не испытываю. Ельцин одобрительно кивнул: - Правильно, и не надо! Главная ошибка прежнего правительства – оно слишком лезло в политику. А дело правительства – это хозяйство, экономика. Займитесь экономической программой, а политику оставьте мне, - напутствовал Ельцин нового премьер-министра».

Рассмотрим основные причины отставки В. Черномырдина. Как свидетельствует этот диалог, одна из действительных причин смены главы правительства заключалась в провалах экономической политики, в долговом кризисе, в который «вкатывалась» Россия, усугублении кризисных явлений в целом. Свидетельство тому – динамика основных макроэкономических показателей за пятилетие правления В. Черномырдина.

Как видно из таблицы 3, за 1993-1998 гг. основные макроэкономические показатели снизились. К тому же в октябре 1997 г. создалась напряженная ситуация с госбюджетом, обострилась проблема недоимки по налоговым платежам, беспрецедентными темпами росли долги бюджетникам. Увеличились расходы государства, у которого стало не хватать денег, по свидетельству С. Кириенко, даже на текущие расходы. Вскоре государство окажется не в состоянии проводить платежи по внутренним и внешним долгам. Попытки правительства решить возникшие проблемы, оживить экономическую жизнь страны, поднять отечественное производство, снизить расходы государства, которое должно было жить по средствам, не дали ожидаемого результата. Следовательно, по Б. Ельцину, надо было создать правительство, которое способно добиться реальных результатов в осуществлении реформ, повысить эффективность их проведения.

Таблица 3

Динамика основных макроэкономических показателей за 1991-1998 гг.

(в постоянных ценах; в % к 1991 г.)

Показатель	1991 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.
Валовой внутренний продукт	100	85,5	78,1	68,1	65,4	63,1	63,7	60,6
Объем промышленной продукции	100	82,2	70,5	55,8	53,9	51,8	52,8	50,1
Инвестиции в основной капитал	100	60,0	52,8	40,1	36,1	29,6	28,1	24,8
Продукция сельского хозяйства	100	90,6	86,6	76,2	70,1	66,5	67,5	58,6
Оборот розничной торговли	100	100,3	101,9	102,1	95,6	95,1	98,7	95,5

Вторая группа причин заключалась в политическом кризисе в сфере взаимоотношений исполнительной власти с парламентом. В этой связи отметим, что еще в октябре 1997 г. в Думе встал вопрос о возможности недоверия правительству В. Черномырдина. Но тогда этот кризис удалось разрешить путем уступок оппозиции, в том числе за счет предоставления Думе времени на государственном телевидении и собственной газеты, а также обещания заморозить заработную плату, защитить вклады населения в сбербанках и др.

Однако вскоре вновь встал вопрос о вотуме недоверия правительству. Более того, Государственная Дума приняла Постановление о создании комиссии по вопросу об импичменте, отрешении от должности президента. Большинством голосов было принято даже решение о возможности привлечения руководителей правительства к уголовной ответственности за невыполнение принятых Думой законов. К тому же требование отставки правительства было практически постоянным лозунгом демонстрантов и всевозможных акций протеста. Чтобы исключить перерастание напряженной ситуации в политический кризис, Б. Ельцин, очевидно, после длительных размышлений решил «пожертвовать» премьером, он отправил в отставку верного ему В. Черномырдина и двух, как отмечалось, вице-премьеров-антагонистов А. Чубайса и А. Куликова.

Действительная причина смены В. Черномырдина заключалась также и в том, что Б. Ельцин, в отличие от Запада, не поддержал его президентские амбиции, проявившиеся в ходе переговоров в рамках межправительственной комиссии Гор – Черномырдин. Почувствовав, что глава правительства при поддержке Запада превращается в политическую фигуру номер один и ведет себя как будущий президент, Б. Ельцин отправил его в отставку.

Сам Президент не счел необходимым разъяснить общественности причины отставки В. Черномырдина, отметив лишь, что это связано с необходимостью создания новой команды правительства, способной добиться реальных результатов в осуществлении реформ. Поэтому, по его утверждению, ни о какой смене курса реформ не может быть и речи.

Но вернемся к С. Кириенко, имевшего репутацию «человека Немцова», с которым он работал в Нижнем Новгороде. Его назначение на должность и.о. премьера противоречило Закону о правительстве, поскольку будущий глава российского правительства лишь три месяца до этого работал в составе кабинета министров и не занимал пост вице-премьера. Тем не менее Б. Ельцин пытался «продавить» кандидатуру С. Кириенко в Думе, в очередной раз подвергнув последнюю унижению, поставив ее на грань роспуска. Ровно месяц ушел на то, чтобы добиться ее утверждения. 24 апреля депутаты Думы под давлением Президента РФ, опасаясь идти на роспуск, с третьей попытки, тайным голосованием утвердили кандидата в премьеры С. Кириенко, что вызвало удовлетворение Президента РФ.

Вновь сформированное правительство отнюдь не отличалось большим профессионализмом, чем черномырдинское, хотя новый руководитель, 35-летний С. Кириенко, привнес в него определенную струю энергии. В известном отношении оно оказалось более слабым, чем прежнее: сам премьер был недостаточно опытен, не имел поддержки со стороны политических партий и фракций в Думе, оказался неспособным найти ее и в обществе. Придерживаясь также монетаристских взглядов, он фактически был обречен на неизбежные просчеты по руководству экономикой и ликвидации «тяжелого наследства» В. Черномырдина. С учетом доставшегося ему от предшествующего правительства такого «наследства» с самого начала своей деятельности правительство С. Кириенко нацеливалось на решение трех задач. Во-первых, вытащить страну из надвигавшегося кризиса. В этих целях была разработана новая антикризисная стабилизационная программа, предусматривавшая комплекс мер, ориентированных на снижение тарифов на транспортные перевозки, усиление контроля за экспортно-импортными операциями и ряд других. Во-вторых, правительство заявило об ужесточении бюджетной политики, расширении прав налоговых органов, осуществлении иных конкретных мер, призванных предотвратить финансовый крах. В-третьих, правительство нацеливалось осуществить горизонтальную и вертикальную структурную перестройку в ключевых отраслях и сферах промышленности – энергетической, газовой, на железнодорожном транспорте, в сферах телекоммуникации, а также транспортировки нефти. Но проявить себя на этом поприще С. Кириенко не успел. Правительство просуществовало недолго, проработав всего 120 дней.

Уже в мае 1998 г. разразился очередной экономический кризис. Финансовый рынок пережил очередной удар. Оказались невыполненными задания по сбору налогов, сорвался конкурс по продаже Роснефти. В июне того же года С. Кириенко внес на рассмотрение Государственной Думы пакет законопроектов, рассчитанных на получение правительством годовой прибыли примерно в 40 млрд руб. В этой связи предусматривалось увеличение прямых налогов, введение пятипроцентного налога с продаж, повышения ставки налога на добавленную стоимость для продовольственных товаров и ряд других фискальных мер. Однако «залатать» бюджетные дыры правительству так и не удалось. К тому же Государственная Дума не согласилась принять весь пакет фискальных законопроектов, решительно отвергнув всякие попытки увеличить налоги на граждан и отменить социальные льготы. В этих условиях правительство продолжало искать «пожарные» меры, чтобы выправить ситуацию. Важной составляющей этих мер стал очередной транш кредита МВФ. В мае-июле шли интенсивные переговоры на этот счет. Руководство МВФ обещало российскому правительству очередной заем в размере 5,6 млрд долл., однако предоставление такого транша было задержано, сумма его уменьшена. Это только усугубило кризис, сопровождавшийся падением цен на акции и обвалом рубля. Иностранные инвесторы теряли интерес к государственным краткосрочным обязательствам (ГКО) и облигациям федерального займа (ОФЗ). Вот как выглядят основные показатели рынка ГКО-ОФЗ в 1993-1998 гг.

Основные показатели рынка ГКО-ОФЗ 1993-1999 гг. приведены в табл. 4.

Таблица 4

Основные показатели рынка ГКО-ОФЗ (трлн руб. до 1998 г., млрд руб. с 1998 г.)

Показатель	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.
Объемы размещения	0,2	17,5	159,5	430,5	502,0	258,6	172,8
Объем государственного внутреннего долга по ГКО и ОФЗ (на конец года)	0,2	10,6	76,6	237,1	384,9	385,8	270,4
Объем выручки, полученной в результате размещения	0,2	12,9	122,3	322,9	436,3	193,7	12,6
Привлечение средств в бюджет	0,2	5,7	26,8	35,2	32,7	-50,4	-67,0

Как видно из таблицы 4, общий объем государственного внутреннего долга по ГКО и ОФЗ составлял примерно 430 млрд руб.(примерно 70 млрд долл. по тогдашнему курсу). Объем внутренних заимствований по той же линии был особенно большой в 1996-1997 гг., т.е. в период работы правительства Черномырдина. В этом смысле можно согласиться с С. Кириенко, что ему досталось тяжелое финансовое бремя, ведь по заимствованиям по линии ГКО-ОФЗ рано или поздно надо было государству расплачиваться. Наконец, еще один вывод состоит в том, что если интенсивное размещение ГКО-ОФЗ до 1998 г. содействовало привлечению средств в бюджет (с 0,2 в 1993 г. до 32,7 трлн руб. в 1997 г.), то после того же года начался обратный процесс, т.е. финансирование выплат уже за счет бюджета. С марта-апреля 1998 г. аукционы по ГКО уже не приносили свободных средств, которыми можно было закрыть бюджетные «дыры». Доходы, полученные от продажи ГКО, шли фактически только на выплату процентов предыдущим вкладчикам. Рублевая доходность стремительно росла, она увеличилась с 18% в июле 1997 г. до 81% в июле следующего года, особенно быстро повышаясь в апреле-июле 1998 г. (в апреле 32%, в мае – 51%, в июне – 63%, июле – 81%) . На погашение ГКО, в структуре держателей которых значительное место занимали Сбербанк и иностранные инвесторы (35 и 31%), как отмечалось, стали тратить денег больше, чем получали от их продажи. В итоге, несмотря на принятые меры, в сложившейся критической ситуации правительство С. Кириенко сочло необходимым 17 августа сделать заявление о прекращении выплат по обязательствам и моратории на выплату долгов зарубежным банкам. Вот это заявление Правительства РФ и Центрального банка, в котором, одновременно отметим, намечались некоторые меры, направленные на смягчение финансового краха.

«1. С 17 августа 1998 г. Банк России переходит к проведению политики плавающего курса рубля в рамках новых границ «валютного коридора», которые определены на уровне от 6 до 9,5 рубля за доллар США…

2. Государственные ценные бумаги (ГКО и ОФЗ) со сроками погашения до 31 декабря 1999 года включительно будут переоформлены в новые ценные бумаги. До завершения переоформления государственных ценных бумаг приостанавливаются торги на рынке ГКО-ОФЗ.

3. С 17 августа 1998 г. объявляется мораторий сроком на 90 дней на осуществление выплат по возврату финансовых кредитов, полученных от нерезидентов Российской Федерации, на выплату страховых платежей по кредитам, обеспеченным залогом ценных бумаг, на выплаты по срочным валютным контрактам.

4. Правительство и Банк России поддерживают создание платежного пула крупнейших российских банков, целью которого является поддержание стабильности межбанковских расчетов. Одновременно Банк России намерен предпринять дополнительные усилия по укреплению российской банковской системы.

5. Правительство России в ближайшее время начнет размещение краткосрочных (одно- и двухнедельных) государственных ценных бумаг. Будет расширен спектр бумаг, выпускаемых для населения.

6. Правительство и Банк России обращаются к Федеральному Собранию с законодательной инициативой по ужесточению контроля за оттоком валютных средств за рубеж.

7. Правительство России повторно обращается к Государственной Думе с предложением провести до конца августа внеочередную сессию, на которой принять ключевые законопроекты, позволяющие обеспечить своевременность выплаты пенсий и заработной платы работникам бюджетной сферы, создать законодательные процедуры санации банков, укрепить систему валютного регулирования и валютного контроля».

Таким образом, был объявлен дефолт, т.е. отказ должника (в данном случае государства) от долговых обязательств, от обслуживания или выплаты долга с одновременным официальным объявлением кредиторам о таком отказе. Экстренные меры, предусмотренные в Заявлении от 17 августа, в одночасье разрушили последние оптимистические ожидания граждан. Страна погрузилась в финансовый хаос.

Объявление дефолта имело экономические, социальные и политические последствия. Отметим наиболее существенные из них. Во-первых, снизились все макроэкономические показатели. Произошло обвальное падение курса рубля (в 3-4 раза) и экспорта, что привело к увеличению внешнего долга до 77% ВВП и 203% годового экспорта. Произошел крах финансового рынка. Во-вторых, разразился банковский кризис, все больше приобретавший системный характер. Это обострило экономический кризис в стране, привело к неизбежной ликвидации или слиянию многих российских банков, составлявших основу межбанковского валютного рынка, который фактически был парализован. На нем прекратились сделки, банки стали нарушать взаимные обязательства, приостанавливать кредитование реального сектора, замораживать счета части предприятий и вкладов физических лиц.

В свою очередь, регионы отказывались платить по еврооблигациям и т.д. Из 82 регионов, разместивших еврооблигации, 70 отказались выполнять свои обязательства. Кризис банковской системы усугубил общую ситуацию с платежами. К концу августа неплатежеспособность стала приобретать всеобщий характер. В-третьих, был нанесен удар по формировавшемуся среднему классу, а также по некоторым олигархам, не сумевшим по разным причинам выйти из-под обвала. Это дало оппозиции, некоторым СМИ известное основание рассматривать объявление дефолта 17 августа как результат продуманных действий одних олигархических групп против других. Однако олигархи, про которых Б. Ельцин в ответ на их критику в свой адрес сказал, что они якобы «умеют только воровать и болтать», не были повержены. Напротив, именно в период правительства В. Черномырдина в России сложился слой предпринимателей, предприятий и олигархов, накопивших крупные капиталы. В-четвертых, в худшую сторону изменилась обстановка, связанная с привлечением иностранных инвестиций. Объявление дефолта 17 августа нанесло серьезный удар по престижу страны, продемонстрировало неспособность России справиться со своими обязательствами перед иностранными кредиторами, а также неумение правительства решать такие сложные проблемы путем переговоров и сотрудничества. В-пятых, произошло падение уровня жизни значительной части населения, сократились реальные расходы россиян и структура их использования. Существенно повысились цены, страна вновь оказалась перед перспективой нового витка инфляции, что имело бы негативные последствия для страны.

Основные причины финансового кризиса заключались как во внутренних, так и во внешних факторах. Внутренние причины были связаны с большим грузом проблем, накопившихся к августу 1998 г.: бесхозяйственная бюджетная политика, проводившаяся в течение пяти лет, состояние российского бюджета, спекулятивный характер рынка, низкие налоговые доходы, искусственный курс рубля. К ним также можно отнести боязнь правительства сократить расходы и его неуклонное стремление покрыть дефицит бюджета займами, отсутствие у него содержательной программы или решений, способных существенно изменить финансовую ситуацию и др. К внешним причинам, повлиявшим на финансовую ситуацию в России, можно отнести задержку очередного транша кредита МВФ, большое присутствие иностранцев на рынке ГКО-ОФЗ. Важная внешнеполитическая причина заключалась и в том, что на валютно-финансовое положение России и августовский кризис оказал влияние международный финансовый кризис. На состояние бюджетной политики оказало влияние падение цен на черные металлы, газ и нефть. Так, к августу цены на нефть упали до 12 долл. за баррель, в то время как изначально при расчете федерального бюджета исходили из мировой цены на сырье в 18-20 долл. за баррель. Но главным источником и решающим фактором внутренней нестабильности, как и в большинстве бывших социалистических стран, как отмечалось, выступала неправильно выбранная бюджетная и кредитно-денежная политика, состояние бюджета, накопившиеся в нем проблемы, что вело к сокращению спроса на национальную валюту, вынуждало правительство в целях покрытия расходов прибегать все к новым и новым заимствованиям на внутреннем и внешнем рынке. В этот период стало ясно, что правительственная концепция экономического роста, основанная на снижении инфляции и процентных ставок, потерпела крах, и что объявлением дефолта не выправить положения дел. С. Кириенко был отправлен в отставку.

В этих условиях Б. Березовский выдвинул идею о возвращении В. Черномырдина на должность премьер-министра. Под давлением ближайшего окружения Б. Ельцин согласился вернуть к власти верного ему «старого» премьера. Начался активный процесс немедленного «продавливания» в Думе его кандидатуры. Сам В. Черномырдин в тот период развил несвойственную ему ранее активную политическую деятельность: он вел избирательную кампанию в Думу от Ямало-Ненецкого избирательного округа, вокруг него стали группироваться силы с расчетом на будущее восхождение «нового премьера» на президентский пост, были сделаны заявления, содержавшие ничем не подкрепленные обвинения С. Кириенко в срыве экономической политики и т.д. В. Черномырдин смело, без уговоров, в отличие от Е. Примакова, принял полномочия и.о. премьера.

Однако левоцентристская фракция в Думе выступила против его кандидатуры. Фактически ни одна политическая партия, представленная в нижней палате, не хотела нового унижения, как это имело место при президентском «продавливании» кандидатуры С. Кириенко. Многие понимали, что в дефолте августа 1998 г. виноват не только последний. К тому же экономическая ситуация в этот период не улучшалась: продолжалось падение курса рубля, росли цены, вкладчики надеялись вернуть свои деньги, но подверженные кризису банки задерживали платежи. Все это вызывало раздражение у большей части общества. Кроме того, большинство думских депутатов было не удовлетворено представленной с опозданием и эклектической в своей основе программой предотвращения кризиса и улучшения социально-экономической ситуации в стране. С одной стороны, в ней провозглашался общий курс на рыночные преобразования, а с другой – говорилось об экономической диктатуре и эмиссии денег, что не могло не вызвать настороженность у думских депутатов. Определенная неясность была и с составом правительства. Предложение В. Черномырдина сделать его первыми замами Ю. Маслюкова и Е. Примакова уже не могло спасти ситуацию: 7 сентября Государственная Дума во второй раз отказалась утвердить кандидатуру В. Черномырдина (138 голосов «за», 273 – «против»). Второе пришествие В. Черномырдина в правительство не состоялось.

Президент РФ и его окружение отдавали себе отчет в том, что, если Дума вновь откажется утвердить В. Черномырдина, то, согласно Конституции РФ, Б. Ельцин может распустить Думу и назначить досрочные выборы. В свою очередь, Дума, чтобы лишить Б. Ельцина такой возможности, в ответ готовила процедуру импичмента президента. В этих условиях Б. Ельцин не решился противостоять напору депутатов и не пошел на третье голосование по кандидатуре В. Черномырдина. Последний к тому же сам заявил о своем отказе в очередной раз выставить свою кандидатуру на голосование в Думе.

В таких условиях начался активный поиск новых кандидатур на должность премьер-министра. В результате в Думе появился такой список кандидатов: В. Геращенко, мэр г. Москвы Ю. Лужков, глава парламентского комитета по экономической политике Ю. Маслюков, министр иностранных дел Е. Примаков, спикер Совета Федерации Е. Строев. В итоге выбор был сделан в пользу Е. Примакова, кандидатуру которого, за исключением ЛДПР, единодушно поддержали все политические партии. В результате исчезла угроза роспуска Думы и импичмента президента. Многим тогда казалось, что все это осталось позади, отступило на задний план. Но уже 7 октября оппозиция провела всероссийскую акцию протеста под лозунгом «Президента в отставку!».

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод, что технократическое правительство во главе с С. Кириенко за короткий срок не успело проявить себя на поприще реформаторской деятельности. Оказавшись в тисках кризиса налоговой системы, бюджета, государственного долга и попыток фиксации курса рубля к доллару, ему так и не удалось предложить разумную, а главное, эффективную программу действий взамен экономической программы, отвергнутой Думой, осуществить антикризисные меры, нормализовать ситуацию в валютно-финансовой сфере, в частности, реструктуризировать ГКО-ОФЗ и провести в жизнь другие антикризисные мероприятия.

Осуществление последних было возложено на новое правительство Е. Примакова, бывшего министра иностранных дел РФ, опытного и осторожного политика, энергичного и самостоятельного деятеля.