5. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ И ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ (МОДУЛЯ)

а) нормативно-правовые акты

1.Конституция Российской Федерации: от 12.12.1993 г. [Электронный ресурс]: (ред. от 05.02.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс».

2.Конституция Республики Башкортостан: от 24.12.1993 г. №ВС-22/15 [Электронный ресурс]: (ред. от 04.03.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс». Республика Башкортостан.

3.Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (ред. от 05.02.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс».

4.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (ред. от 12.03.2014 г.) // СПС «Консультант плюс».

5.Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11. 1994 г. №51-ФЗ [Электронный ресурс]: (ред. от 05.05.2014 г.) // СПС «Консультант Плюс».

6.Федеральный закон от 10.01.2003 №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [Электронный ресурс]: (ред. от 02.04.2014 г.) // СПС «Консультант плюс».

7.Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ; по состоянию на 21 апреля 2014г. // СПС «Консультант плюс». Версия Проф.

8.Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. №184-ФЗ: по состоянию на 21 апр. 2014 г. // СПС «Консультант плюс». Версия Проф.

9.Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 г. №58-ФЗ: по состоянию на 21 апр. 2014 г. // СПС «Консультант плюс». Версия Проф.

10.Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. №79-ФЗ: по состоянию на 21 апр. 2014 г. // СПС «Консультант плюс». Версия Проф.

11.Федеральный закон от 05.08.2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» [Электронный ресурс]: (ред. от 21.07.2014 г.) // СПС «Консультант плюс».

12.Указ Президента Российской Федерации от 21.05.2012 г. №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [Электронный ресурс]: (ред. от 25.06.2012 г.) // СПС «Консультант плюс».

13.Закон Республики Башкортостан от 19.04.2011 г. №215-з «О президенте Республики Башкортостан» [Электронный ресурс]: (ред. от 28.06.2012 г.) // СПС «Консультант плюс». Республика Башкортостан.

14.Закон Республики Башкортостан от 30.12.2002 г. №448-з «О Государственном собрании – Курултае Республики Башкортостан» [Электронный ресурс]: (ред. от 28.06.2012 г.) // СПС «Консультант плюс». Республика Башкортостан.

б) основная

1.Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление : учебник для бакалавров / И. А. Василенко .— 5-е изд., перераб. и доп. — М. : Юрайт, 2013 .— 495с.

2.Гимазова, Ю.В. Государственное и муниципальное управление : учебник для бакалавров / Ю. В. Гимазова ; Государственный университет управления; под ред. Н. А. Омельченко .

—Москва : Юрайт, 2014 .— 453 с. — (Бакалавр. Базовый курс) .— Библиогр.: с. 444 .

3.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник [Электронный ресурс] / М.: Юнити-Дана, 2012. – 689 с. (Университетская библиотека онлайн)

в) дополнительная

11

1.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. – 2-е изд., доп. - М.: Изд-во РАГС, 2008.

2.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – 4-е изд. – М.: Омега, 2009.

3.Барциц И.Н., Егоров В.К. Энциклопедия государственного управления в России (серия: Государственнное управление) в 2-х томах, – М.: Издательство РАГС, 2008

4.Государственное и муниципальное управление : краткий курс лекций / Н.С. Гегедюш [и др.] .— 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Издательство Юрайт, 2012 .— 238 с.

5.Егоров В.К., Барциц И.Н. Государственнная служба: Энциклопедический словарь (серия: Государственнное управление), – М.: Издательство РАГС, 2008.

6.История государственного управления России. Учебник для вузов. Под общей редакцией Р.Г. Пихои. – М.: Издательство РАГС, 2009.

7.Источники служебного права: Учебник-(«Учебники Российской академии государственной службы при Президенте РФ»)Барциц И.Н., Бошно С.В. М.: Издательство РАГС, 2007.

8.Козлова Е.И., Кутафин О.Е.Конституционное право России; учебник. М.: Проспект,

2009.

9.Косарев А.И. История государства и права зарубежных стран.- М.: Юриспруденция,

2007.

10.Мухачев И.В., Алексеев И.А. Местное самоуправление и муниципальное управление: Учебник – М.: Юнити Дана, 2009.-326 с.

11.Попов Л.Л. Административное право России; учебник. М.: Проспект, 2011.

12.Халиков М.И. Государственное и муниципальное управление в Республике Башкортостан учебник. – Уфа, 2006.

13.Харитонова, Ю.С. Управление в гражданском праве: проблемы теории и практики. М.: Норма, 2011.

14.Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики – М.: Гардарика, 2009.- 342 с.

в) список интернет-сайтов, рекомендуемых для использования в учебном процессе по курсу

1.Президент России http://president.kremlin.ru 2. Совет Федерации http://www.council.gov.ru/

3.Информационный канал Совета Федерации http://www.akdi.ru/sf/ 4. Государственная Дума http://www.duma.gov.ru

5.Информационный канал Государственной Думы http://www.akdi.ra/gd/inf_k.htm 6. Конституционный суд России http://ksrf.ru/

7.Информационный канал Конституционного суда России http://www.akdi.ru/ks

8.Верховный Суд России http://www.supcourt.ru

9.Высший Арбитражный Суд России http://www.arbitr.ru/pract/index.htm 10. Информационный канал Высшего Арбитражного суда России

11.http: //www. akdi. ru/vas/akdi .htm

12.Правительство РФ http://www.government.gov.ru

13.Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации 14. http://www.ombudsman.gov.ru/

15.Генпрокуратура РФ www.genproc.gov.ru

16. Сервер органов государственной власти РФ http://www.gov.ru/ 17. ФЦП «Электронная Россия» http://e-rus.ru

6. МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ (МОДУЛЯ) Перечень обучающих компьютерных программ, диафильмов, кино- и телефильмов,

мультимедиа. Гарант: законодательство с комментариями. Электрон. Дан. – М.: 2009. Кодекс: все законодательство, судебная практика, нормы, правила, стандарты России.

Электрон-ресурс. – М.: 2009.

12

Консультант Плюс: справочные правовые системы. [Электрон-ресурс] – М.: 1997-2009. Референт: экспертные системы нового поколения. Электрон, ресурс. – М.: 1996-2009. West, a Thomson business [Electronic resource] : Elictronic data. [S. 1., 2009]. Mode of access : http://west.thomson.com

LexisNexis for Law Schools, a division of Reed Elsevier Inc. [Electronic resource]: Elictronic data. [S. 1., 2009]. Mode of access : http://www.lexisnexis.com/lawschoolr

EBSCOhost (справочно-библиографическая система) http://search.ebscohost.com/

7. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ (МАТЕРИАЛЫ) ДЛЯ ПРЕПОДАВАТЕЛЯ Курс «Основы государственного и муниципального управления» является не только

ключевым в рамках данной специальности, но и довольно сложным как для студентов, так и для начинающих преподавателей.

Во-первых, необходимо учитывать, что в рамках административной реформы идут перманентные и достаточно серьезные изменения, что требует от преподавателя постоянного контроля за изменениями в системе государственного управления.

Во-вторых, очень важно учитывать то, что данная дисциплина носит управленческий характер и требует анализа основных понятий и процессов через призму базовых управленческих (а не правовых, экономических или социально-политических) категорий. Следовательно, преподаватель должен быть достаточно подготовлен в области теории управления и современного менеджмента.

В-третьих, нужно корректировать не только объем, содержание, но и характер подачи информации в зависимости от формы и вида подготовки студентов. Если бюджетные группы, обучающиеся на базе высшего образования, достаточно хорошо представляют как практику, так и теорию государственного управления, то группы, обучающиеся на базе среднего образования, зачастую не готовы обсуждать даже общие категории науки. Следовательно, в первом случае на практических занятиях возможны дискуссии, работа в проектных группах и т.п.; во втором случае предпочтительны доклады студентов с последующим их обсуждением. То же самое касается и организации их самостоятельной работы: она может быть более сложной, направленной на решение прикладных задач, или связанной только с теоретическим освоением базовых категорий курса.

Содержание курса Тема 1. Основы государственного и муниципального управления как наука и учебная

дисциплина Объект, предмет, методы и функции данного учебного курса. Государственное и муни-

ципальное управление как сфера деятельности и как наука. Место и роль теории государственного и муниципального управления в системе политических, управленческих и правовых наук.

Основные исторические вехи, методология и научные школы государственного и муниципального управления.

Управление как социальный институт. Специфика и сущность управляющего воздействия со стороны государства. Определение государственного управления, муниципального управления. Государственное и муниципальное управление: общее и особенное. Объективная необходимость государственного и муниципального управления.

Зарождение теорий местного самоуправления в средневековой Европе. Теория «свободной общины». «Хозяйственная теория». Государственническая теория местного самоуправления

Российские теории местного самоуправления. Развитие теорий местного самоуправления в советской России. Теории местного самоуправления в пореформенной России.

Тема 2. Государственное управление как профессиональная деятельность Государственное управление: понятие, основные черты. Государственное управление

как система специфических управленческих отношений. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

Менеджмент и государственное управление в условиях рынка.

13

Понятие принципа в государственном управлении. Основания систематизации принципов государственного управления.

Виды принципов государственного управления, особенности их применения в современных условиях. Общесистемные методологические принципы государственного управления. Принципы, регулирующие управление как социально-политический процесс.

Причины, условия и последствия нарушения основных принципов государственного управления. Свобода и ответственность в государственном управлении.

Условия осуществления государственно-управленческой деятельности. Обеспечение как наделение государственных органов соответствующими ресурсами. Роль обеспечения в профессионализации государственного управления. Виды обеспечения, их характеристика и анализ: экономические, административные и идеологические средства государственного управления; правовое, политическое, кадровое, информационное, научно-аналитическое, организационное, материально-техническое, финансовое, социальное, идеологическое и другие виды обеспечения государственного управления.

Правовое обеспечение. Сущность правового обеспечения. Предмет и метод правового регулирования и его структура. Законность в государственном управлении. Информационное обеспечение государственного управления. Информация как основа государственного управления. Информационные качества управленческих решений. Организация информации в системе государственного управления. Информационная система государственного управления.

Тема 3. Цели, функции и методы государственного управления Цели государственного управления. Виды целей. Целевая структура государственного

управления. Формирование иерархии целей государственного управления.

Понятие и виды функций государственного управления. Внешние и внутренние функции. Общие и частные функции государственного управления. Функциональная структура государственного управления и ее правовое оформление. Связь организационной и функциональной структур государственного управления.

Методы государственного управления: понятие, роль, виды. Прямые и косвенные методы. Административно-правовые, экономические, социальные, организационные, политические, идеологические, информационные, психологические методы государственного управления. Особенности применения методов в различных условиях и подсистемах общества.

Государственная управленческая деятельность: понятие, формы, методы и стадии. Управленческие технологии в государственной деятельности и их роль в профессионализации государственного управления. Государственное управление как процесс принятия и исполнения решений. Этапы и особенности принятия решений в системе государственного управления. Последовательность этапов принятия решений и динамика их исполнения.

Стиль государственного управления. Типы государственного управления: авторитарный, демократический. Элементы и свойства стиля государственного управления. Распределение и регламентация управленческой деятельности. Совершенствование стиля государственного управления.

Тема 4. Система государственного и муниципального управления: мировой и отечественный опыт Зарубежный опыт организации государственного управления.

Национальный (федеральный) уровень управления. Региональный уровень управления (штатов, земель, провинций, республик). Местный уровень управления (графство, город).

Государственное управление в дореволюционной России: общая характеристика. Древнерусское государство. Россия как сословная монархия. Российская империя.

Организация государственного управления в советский период. Основные особенности и этапы развития советской системы управления.

Значение и уроки мирового и исторического опыта государственного управления для России.

14

Самоуправление на заре человеческой истории (от праобщины до периода «военной демократии»). Территориальное управление в период первых государств (Древний Египет, Древняя Греция). Территориальное управление в Древнем Риме (Царский период, период Республики, период Империи). Местное управление в период Средневековья: Англия, Франция, Италия.

Типы местного самоуправления по степени автономии: федерализм, самоуправление, децентрализация, централизм.

Зарубежный опыт местного самоуправления. Две основные модели местного управления в зарубежных странах (англосаксонская и французская).

Общие типы моделей муниципального управления. Местное самоуправление в США. Местное самоуправление в ФРГ. Местное самоуправление во Франции. Основные черты организации муниципального управления в Великобритании, Италии, Испании, Японии, скандинавских странах. Сравнительный анализ различных моделей самоуправления. Проблема применимости зарубежного опыта в России.

Местное самоуправление в допетровской России. Новгородская республика. Местное управление в России в XV - XVII вв. (период «кормлений», период губного и земского управления, период приказно-воеводского управления). Развитие местного управления при Петре I

иЕкатерине II. Реформы Александра II в сфере земского и городского управления. Организация самоуправления в селах и волостях

Особенности развития земского движения в Башкирии. Элементы рационального опыта земского движения применительно к современному реформированию системы местного управления..

Особенности Советской власти на местном уровне. Местные Советы как органы государственной власти. Развитие местных Советов: от солдатских, рабочих и крестьянских депутатов - до народных депутатов. Деятельность представительных и исполнительных органов власти.

Основные проблемы в деятельности местных Советов народных депутатов. Уроки исторического развития местных органов власти в Советском Союзе.

Тема 5. Государство как субъект управления общественными процессами. Органы государственного управления

Дискуссии о роли государства в управлении обществом. Власть как главное орудие государственного управления.

Государство как субъект управления общественными процессами. Виды, типы государств. Особенности российского государства как субъекта управления. Особенности Республики Башкортостан как субъекта управления.

Особенности федеративного устройства государства. Государственный суверенитет. Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества. Гражданин государства.

Специфика формирования и функционирования федеративной организации государственной власти и управления в России.

Общественные функции государства и государственная политика в гражданском обществе. Российское государство в современных условиях: поиск новой парадигмы управления.

Объективные основы и субъективный фактор государственного управления. Государственные организации: предприятия, учреждения органы. Понятие и особенности государственного органа и государственной должности. Нормативно-правовое

обеспечение государственных органов. Организационная структура государственного органа

иее взаимосвязь с функциональной структурой. Типология государственных органов. Характеристика и анализ деятельности государственного органа.

Персонал органов государственного управления: структура, подбор, оценка и подготовка. Кадровое обеспечение государственной службы. Управленческая культура работников государственного аппарата и граждан.

15

Тема 6. Система органов государственного управления в РФ и РБ Организационная структура государственного управления как система государствен-

ных органов.

Законодательные, исполнительные, судебные и другие органы государственного управления в РФ: система, функции, характер взаимодействия, эволюция. Президент РФ. Федеральное собрание. Органы исполнительной власти. Иные органы исполнительной власти в РФ.

Законодательные, исполнительные и судебные органы государственного управления в РБ: система, функции, характер взаимодействия, эволюция. Президент РБ. Государственное собрание РБ. Правительство РБ и республиканские исполнительные органы. Особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти с республиканскими органами.

Тема 7. Общество как объект государственного управления. Государственное управление различными сферами общественной жизни

Понятие общества. Характеристика общества как объекта государственного управления. Пределы государственного вмешательства в общественную жизнедеятельность людей. Сущность, свойства и структура управляемых объектов. Особенности общества как объекта государственного управления: саморазвитие, самоценность, способность меняться местами с субъектом управления и т.д.

Структура общества: социальные организации, процессы, отношения. Особенности государственного управления данными элементами.

Подсистемы общества: социальная, экономическая, политическая, духовная и другие. Особенности государственного управления различными сферами общественной жизни: экономикой, социальной сферой, духовной жизнью и т.д.

Этапы анализа государственного управления различными сферами общественной жизни: характеристика подсистемы; структура государственных органов, управляющих ею; методы государственного управления в этой области; проблемы государственного управления данной сферой общественной жизни и пути их решения.

Тема 8. Развитие системы государственного управления в России. Административная реформа

Основные этапы реформирования системы государственного управления России. Общее и особенное в реорганизации государственного управления.

Зарубежный опыт проведения преобразований в системе государственного управления. Эффективность государственного управления: социальные, организационные и кадровые аспекты. Изменение эффективности государственного управления.

Проблемы современного государственного управления. Виды проблем: политические, организационные, кадровые, правовые, технологические, исторические, социально-психоло- гические, материально-технические и т.д. Причины проблем государственного управления в России. Иерархия проблем государственного управления, их динамика и возможные последствия.

Административная реформа: понятие, содержание, этапы, направления и методы. Административная реформа, реформа системы государственного управления и реформа государства: общее и особенное. Необходимость административной реформы в России.

Тема 9. Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Феде-

рации

Понятие и сущность муниципального управления. Место и роль муниципального управления в системе публичного управления. Местное управление в Российской Федерации: история и современность. Значение эффективного муниципального управления в современных условиях.

Принципы муниципального управления, особенности их применения в современных условиях.

16

Понятие форм осуществления местного управления. Виды и типы форм осуществления местного управления. Формы реализации местного самоуправления, их условия, порядок, особенности, задачи и полномочия.

Осуществление местного управления с помощью представительных форм. Другие формы местного управления.

Формы непосредственного осуществления местного самоуправления. Местный референдум. Муниципальные выборы. Собрание (сход) граждан. Народная правотворческая инициатива. Обращения граждан в органы местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление: законодательная основа функционирования, место и роль в системе местного самоуправления.

Тема 10. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан

Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления. Конституция РФ, федеральное законодательство о местном самоуправлении. Законодательство РБ о местном государственном управлении и местном самоуправлении. Устав муниципального образования.

Устав поссовета, сельсовета в РБ. Процедура принятия и регистрации устава. Структура и основные положения. Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.

Тема 11. Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой

Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления. Муниципальная собственность. Объекты муниципальной собственности.

Экономическая политика органов муниципального управления. Механизмы осуществления экономической политики органами муниципального управления. Муниципальные экономические программы.

Порядок формирования муниципальной собственности, эффективность ее использования. Управление муниципальной собственностью: правовые основы и технологии. Муниципальные предприятия и организации. Приватизация объектов муниципальной собственности. Земельные ресурсы органов местного самоуправления, специфика их использования.

Местные финансы и местный бюджет. Порядок формирования и расходования бюджета муниципальными органами. Основные этапы бюджетного процесса: разработка проекта бюджета, утверждение бюджета, его исполнение, принятие отчета об исполнении бюджета.

Тема 12. Организационно-территориальные основы местного самоуправления Характеристика муниципального образования. Критерии формирования муниципаль-

ных образований. Системный характер муниципального образования.

Виды муниципальных образований в России. Соотношение административно-терри- ториальных и муниципальных образований.

Статус и полномочия муниципальных образований. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

Понятие территориальных основ местного самоуправления. Территориально-полити- ческий фактор формирования системы местного самоуправления. Границы и состав территории муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление.

Демографическая основа местного самоуправления. Социально-демографические группы муниципальных образований, тенденции их развития.

Понятие организационных основ местного самоуправления.

Прямая и представительная демократия в местном самоуправлении. Статус и полномочия представительного органа. Виды представительных органов местного самоуправления, их задачи и функции. Организация деятельности представительных органов местной власти. Статус депутата представительных органов местной власти.

17

Понятие исполнительных органов местной власти. Виды и уровни исполнительных органов, их взаимодействие. Система исполнительных органов местной власти на уровне сел, районов и городов.

Статус главы муниципального образования. Место и роль главы местной администрации в системе местного самоуправления. Основные функции главы местной администрации в районе, в городе, на селе.

Статус ассоциаций и союзов муниципальных образований. Цели, задачи, порядок формирования ассоциаций и союзов. Виды ассоциаций и союзов муниципальных образований. Международные ассоциации и союзы муниципальных образований.

Характеристика решений в органах муниципального управления: понятие, виды, принципы принятия и исполнения. Коммуникации и информационное обеспечение муниципального управления. Взаимодействие местных органов с населением и общественными, политическими и другими организациями. Контроль и надзор над деятельностью муниципальных органов.

Тема 13. Местное самоуправление и муниципальная служба в Республике Башкор-

тостан

Местное управление на территории Башкирии в 18-19 вв. Кантонная система управления. Становление системы местного управления в БАССР.

Формирование местного самоуправления в РБ. Особенности функционирования местной власти в Республике Башкортостан. Местное самоуправление в Республике Башкортостан на уровне сел и поселков. Развитие местного самоуправления в городах и районах республики. Специфика муниципальных образований в Республике Башкортостан.

Органы местной власти в системе государственного управления в Республике Башкортостан.

Понятие муниципальной службы. Законодательство о муниципальной службе. Статус муниципальной службы в РФ и РБ. Муниципальные должности, их виды.

Принципы организации муниципальной службы. Государственная и муниципальная служба: проблемы взаимодействия и совместимости. Перспективы развития муниципальной службы в РФ и РБ.

Характеристика муниципальных служащих. Классификация муниципальных служащих. Квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим. Муниципальные служащие в РБ: подбор, продвижение, подготовка. Права, обязанности, ограничения, гарантии и социальное обеспечение муниципальных служащих.

Работа с кадрами в органах муниципального управления. Правовые основы кадровой работы. Менеджмент муниципальной службы: формирование кадрового состава, развитие кадров, совершенствование организации труда. Карьера муниципального служащего, факторы, ее обусловливающие.

Тема 14. Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в РФ и РБ на современном этапе. Направления реформы местного управления в РФ и РБ и средства их реа-

лизации. Перспективы развития местных органов власти в РФ и РБ.

Особенности и условия принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепция и основные новеллы закона от 6 октября 2003 года. Организация процесса вступления в силу закона в Республике Башкортостан и других субъектах РФ.

8. МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ДЛЯ СТУДЕНТОВ Учебно-методические материалы лекционного курса и практических занятий Тема 1. Система государственного и муниципального управления как наука и учебная дисциплина Тезисы лекций:

1. Общая характеристика теории государственного управления.

18

Общественное мнение, сложившееся в последнее время вокруг государства и его институтов, весьма противоречиво. Однако остается неизменным его отношение к системе государственного управления как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. К сожалению, при этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа, и, в первую очередь, с позиций теории государственного управления. На Западе эту теорию иногда называют административной наукой, административным управлением. У нас эта сравнительно новая отрасль управленческого знания больше известна как система государственного управления.

Объектом теории государственного управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в системе отношений государства (в лице государственных органов) и общества.

Предмет теории государственного управления - управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой системе отношений. Таким образом, здесь рассматривается деятельность государства по организации, регулированию, координации деятельности общества, то есть управленческая деятельность государственных органов.

Следует подчеркнуть, что теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории политики и менеджмента (при ведущей роли политологии); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система государственного управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, муниципальным управлением и т.д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками.

Наиболее близка к науке административного управления наука административного права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности – государственным администрированием. Но теория государственного управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области административной деятельности, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории государственного управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов государственного управления.

Какую роль играет теория государственного управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

познавательная – объяснение сторон, механизма, причин государственного управления; мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или

иным аспектам государственно-управленческого процесса; регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию

системы государственного управления; прогностическая – определение перспектив и тенденций развития государственного

управления.

2. Направления и школы в науке государственного управления. Выделяют различные направления в науке государственного управления.

1) Структурно-институциональное направление. Предметом многочисленных исследований в данной области служит организация государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном.

19

2)Социологическое и социально-психологическое (кадровое) направление. Исследования административной среды носят, прежде всего, социологический характер, но не ограничиваются этим. Практически речь идёт об изучении некоего набора моделей коллективного или индивидуального поведения управленческого персонала.

3)Организационно-технологическое направление. Здесь изучаются проблемы, связанные с техникой государственного администрирования, и ориентирующиеся на “административный менеджмент”. Они включают конкретные методы, приемы, технологии административной деятельности, ведущие к повышению эффективности работы аппарата, разработку теории принятия государственных решений, методов административно-государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации.

В зависимости от избранных критериев можно выделить следующие школы теории государственного управления:

1. Методологические позиции исследователей. Здесь могут быть такие школы как: марксистская школа государственного управления, либеральная школа, державная школа государственного управления, и их разновидности.

2.Школы как исторические этапы развития науки государственного управления.

3. Культурно-национальные критерии: американская школа, европейская, японская, российская школы государственного управления и другие.

3. Категории, законы и методы теории государственного управления.

Любая наука предполагает выявление и анализ собственного категориального аппарата и закономерностей. Существуют категории и законы государственного управления.

Категории - это понятия, слова, с помощью которых наука раскрывает свой предмет. Категориальный аппарат науки государственного управления достаточно велик. К основным категориям относят такие как «государство», «государственное управление», «управление», «государственные органы», «методы государственного управления», «принципы государственного управления» и т.д. Бесконечное многообразие категорий можно группировать как по уровню обобщения (общие и частные), так и по содержанию (категории, характеризующие субъекты государственного управления, объекты государственного управления, процесс государственного управления и т.д.). Перечень базовых категорий дается в оглавлении учебного пособия, в перечне экзаменационных вопросов, в рабочей программе курса.

Объективные законы управления, в отличие от правовых законов, регулирующих общественные отношения, – это описываемые научной теорией существенные, необходимые и повторяющиеся общие формы взаимосвязей между управляющим субъектом и управляемым объектом, между управляющей системой и социальной средой, а также между государством в целом и его органами управления. Законы управления выражают необходимость и всеобщность тех сторон, моментов управленческой деятельности и отношений, которые исторически складываются, закрепляются и воспроизводятся в структуре и функциях государственного управления.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории административно-государ- ственного управления включает все основные методы научного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и другие. Все они направлены на получение нового знания, но действуют по-разному: если исторический метод позволяет получить новое знание об объекте посредством изучения его прошлого, то диалектический метод помогает понять сущность изучаемого объекта через выявление его базовых внутренних противоречий.

Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность государственного администрирования

20

требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.

4. Объект, предмет, методы теории муниципального управления.

Объектом теории муниципального управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в сфере решения вопросов местного значения, то есть в сфере самоорганизации местного сообщества.

Предмет теории муниципального управления - управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой сфере. Таким образом, здесь рассматривается деятельность населения и создаваемых им органов по организации, регулированию, координации развития местного сообщества.

Следует подчеркнуть, что теория муниципального управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории самоорганизации, народовластия и менеджмента (при ведущей роли политологии и юриспруденции); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система муниципального управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, государственным управлением и т.д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками.

Наиболее близка к науке муниципального управления наука муниципального права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности организацией местного сообщества. Но теория муниципального управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области управленческой деятельности в муниципальном образовании, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки муниципального права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории муниципального управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов муниципального управления.

Какую роль играет теория муниципального управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

–познавательная – объяснение сторон, механизма, причин муниципального управления;

–мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам местного самоуправления;

–регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы муниципального управления;

–прогностическая – определение перспектив и тенденций развития муниципального управления.

В России наука муниципального управления получила официальное признание совсем недавно. В годы господства партийной номенклатуры эта наука была попросту не нужна. Она рассматривалась как “буржуазная”, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критиче- ском аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Самостоятельная работа студентов 1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Объект, предмет,

методы и функции учебного курса. Государственное управление как сфера деятельности и как наука. Законы, категории и функции теории государственного управления.

Методология и научные школы государственного управления. Этапы становления науки государственного управления.

21

Объект, предмет, методы и функции учебного курса. Муниципальное управление как институт народовластия. Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина. Муниципальное управление как вид профессиональной управленческой деятельности.

Методология и научные школы муниципального управления. Этапы развития теории муниципального управления

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к зачету – всего 1 час.

Тема 2. Государственное управление как профессиональная деятельность Тезисы лекций:

1. Государственное управление: понятие, основные черты.

Наиболее общее определение управления можно сформулировать следующим образом: управление – это функция системы, направленная на выживание этой системы посредством координации, организации, упорядочения элементов данной системы, как между собой, так и с внешней средой.

Управление как социальный институт представляет собой целеполагающее (сознательное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные организации, партии, фирмы, предприятия и т.д.). Существуют различные виды управления в обществе: военное, семейное, социальное, политическое, государственное, муниципальное и другие.

Государственное управление выделяется из управления вообще на основе характера и объема охватываемых управлением общественных явлений и на основе специфики субъекта управления. Государственное управление – это практическая деятельность государственных органов по реализации интересов государства, направленная на упорядочение, сохранение и развитие общества. По своей сути государственное управление – это функция общества, осуществляемая специальной подсистемой (государственными органами) и направленная на обеспечение выживания и развития общества посредством организации, координации, взаимодействия всех социальных подсистем (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение, образование, наука и т.п.) как между собой, так и с внешней средой (другими обществами).

Субъект государственного управления – государство в лице своих органов управления, объект – общественная жизнедеятельность людей, общая цель - упорядочение, сохранение и развитие общества.

Государственно-управленческая деятельность – это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иных звеньев государственного управления по реализации их задач и функций.

Органы государственного управления – субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность: правительство, министерства, госкомитеты, администрации и т.д.

Особенности государственного управления (в определенных случаях они выступают как закономерности его функционирования):

1.Монополия на легитимное принуждение означает наличие властной силы государственного управления, которая обусловлена правом, легитимна, а реализуется через силу государственного аппарата, обладающего также и средствами принуждения. Никакая другая управляющая подсистема в обществе не обладает такими правами.

2.Государственное управление носит публичный характер, т.е. распространяется на всех людей, на все общество. Директор управляет своими рабочими, партийный лидер – членами своей партии и только государство управляет народом в целом. Правда, в определенной мере публичный характер управления присущ также и органам местного самоуправления

22

3.Государственное управление является универсальным, комплексным, системным. Без этого свойства, обусловленного особенностями самого государства, государственное управление не будет иметь необходимой координации, согласованности, целенаправленности и, следовательно, рациональности и эффективности. Универсальность понимается не в том смысле, что государство вмешивается во все поступки людей, а в том, что оно устанавливает основные типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Нет ни одного вида человеческой активности, которое государство так или иначе бы не регламентировало.

4.Объектно-субъектный характер государственного управления. Система государственного управления основывается на объективных законах общественного развития – и в этом смысле объективна, независима от воли и сознания человека. Но реализуется эта система через людей, их деятельность, мотивы, цели – и потому субъектна и субъективна. Как правило, эффективное государственное управление совпадает с логикой, законами исторического развития.

2.Менеджмент и государственное управление в условиях рынка.

Как соотносятся менеджмент и государственное управление в условиях рынка?

Понятие “менеджмент” сегодня прочно вошло в наш лексикон, а подготовка дипломированных менеджеров осуществляется уже поточным методом. Однако понимание и трактовка этого термина до сих пор весьма различна. В некоторых случаях имеет место “произ- водственно-коммерческий” уклон, где менеджмент рассматривается как система организации производства и реализации продукции в целях получения прибыли. Многие понимают менеджмент как умение добиваться поставленных целей, используя других людей. Иногда в состав менеджмента включают целый шлейф различных отраслей знания: маркетинг, финансы (финансовый менеджмент), цены и ценообразование, материально-техническое снабжение, управление технологическими процессами и т. д.

Исторически многообразие подходов вполне оправдано, но в настоящее время они несостоятельны. По нашему мнению, менеджмент – это современный этап социального управления. Если под социальным управлением понимать целенаправленную деятельность человека по координации, упорядочению и развитию элементов в различных системах, то, с точки зрения объекта управления, можно отметить три вида – социальное управление (в узком смысле слова), техническое управление и биологическое управление. Социальное управление в данном случае – один из самых сложных видов, ибо предполагает управление социальными объектами (людьми, организациями и т.п.) в системе “человек-человек”. Не следует отождествлять социальное управление и социальный менеджмент, так как последнее есть управление в социальной сфере, то есть управление социальными (некоммерческими, неэкономическими и т.п.) организациями.

Поскольку речь в данном случае идет об отношениях между социальными объектами, то это социальные отношения. Управленческие отношения - лишь часть этих отношений, отражающая не только властные, субординационные связи в организациях и институтах, но и отношения по поводу координации, взаимодействия, регулирования элементов, подразделений этих организаций.. Соответственно с развитием социальных отношений изменяются и отношения между субъектом и объектом управления. Не вдаваясь здесь в историю (этапы, масштабы) этих преобразований, отметим лишь, что менеджмент – это этап управленческих отношений, управленческой деятельности, характерный для современного рыночного общества.

Чем менеджмент качественно отличается от предыдущих этапов социального управления? Иногда в качестве принципиальной особенности называют научность управления. Думается, что это не совсем верно: научным, т.е. основанном на анализе, выявлении объективных закономерностей, было управление и в Советском Союзе. Менеджмент, по нашему мнению, отличает наличие партнерских, “рыночных” отношений между объектом и субъектом управления, где каждая сторона на добровольной и взаимовыгодной основе строит совместную деятельность и имеет определенные права и обязанности друг перед другом. Объективно

23

эти отношения более гуманны в том смысле, что требуют подхода к человеку как к личности, а не как к элементу, “винтику” организации. В целом такое было невозможным в прежних управленческих (административно-командных) системах, где царила личная, а иногда просто рабская, зависимость подчиненных от руководителей.

Первоначально, как известно, менеджмент возникает в сфере производства и коммерции. Однако сегодня новый тип управленческих отношений активно распространяется во всех сферах, в том числе в социальной, военной, педагогической, муниципальной, государственной и других.

Следовательно, современное государственное управление постепенно трансформируется как разновидность менеджмента, т.е. как государственный менеджмент. По существу это экстраполяция современного управления на сферу государственных отношений и связей.

Государственный менеджмент отличается от классической системы государственного управления:

а) новым типом, иными принципами управленческих отношений; б) использованием современных технологий управления, в) научностью, прагматизмом, учетом эффективности управления;

г) наличием профессионально подготовленного аппарата (кадров).

Специфика государственного менеджмента по отношению к общему менеджменту проявляется в наличии:

а) условий и содержания управленческой деятельности; б) особых методов управления (принуждение); в) целей государственного управления; г) собственных критериев оценки эффективности. План семинарского занятия:

1.Государственное управление: понятие, основные черты. 2.Менеджмент и государственное управление. 3.Правовое обеспечение государственного управления.

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Государственное управление: понятие, основные черты. Государственное управление как система управленческих отношений.

Менеджмент и государственное управление в условиях рынка.

Понятие принципа в государственном управлении. Виды принципов государственного управления. Общесистемные методологические принципы государственного управления. Свобода и ответственность в государственном управлении.

Обеспечение как наделение государственных органов соответствующими ресурсами. Виды обеспечения, их характеристика и анализ.

Правовое обеспечение. Законность в государственном управлении.

Информационное обеспечение государственного управления. Информационная система государственного управления.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к зачету – всего 1 час.

Тема 3. Цели, функции и методы государственного управления Тезисы лекций:

1.Цели государственного управления.

Цель – это описание желаемого результата. Любое социальное управление предполагает постановку определенных целей, т.е. целеполагание. Тем более это касается государственного управления, где сложный и многоуровневый тип управленческих действий предполагает четкую и хорошо структурированную систему целей.

По источнику возникновения и содержания, (ниспадающей от более к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детермини-

24

рует последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

-общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

-социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

-духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом – с ведением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

-экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

-производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

-организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления – построение соответствующих функциональных и организационных структур;

-деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

-информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

-разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления. “Древо” целей государственного управления:

а) стратегические цели, связанные с качеством общества, его сохранением или преобразованием;

б) стратегические цели развертываются в оперативные, фиксирующие в крупные блоки действий по достижению первых;

в) тактические, определяющие каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых целей.

2.Функции государственного управления.

Функции государственного управления – это конкретные виды управляющих воздействий государства на свой объект. По существу это основные направления практической, повседневной деятельности государственных органов, направленных на осуществление общественных функций государства. Функции государственных органов всегда производны и состоят в том, чтобы исполнять общие задачи государства, определяемые высшими правительственными или политическими органами.

Функции государственного управления – это самостоятельные и относительно обособленные виды государственных действий. Важно отметить, что функции сами определяются потребностями и целями государственного управления, но первичны по отношению к организационным элементам. Окончательная реализация функции или утрата ее актуальности ведет к ликвидации или перепрофилированию соответствующего институционального образования.

Виды функций выделяют по самым разным основаниям: А. По направленности и месту воздействия:

1.Внутренние, где управление осуществляется внутри самой управляющей системы.

2.Внешние – непосредственное воздействие государственных органов на общественные процессы, т.е. управляемые системы.

Б. По содержанию, характеру и объему воздействия:

1.Общие (внутренние и внешние) – организация, планирование, прогнозирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль, мотивация. Они присутствуют в любом управ-

25

ленческом взаимодействии государственных органов между собой и с управляемыми объектами.

2.Внешние специфические функции, т.е. воздействия в разных сферах государственного управления на внешние объекты – финансирование, налогообложение, регулирование труда и заработной платы, кредитование, государственный заказ (в экономической сфере); охрана прав и свобод граждан, борьба с преступностью, забота о здоровье людей, обеспечение среднего образования, защита от внешнего нападения (в социальной сфере) и т.д.

3.Внутренние специфические функции государственных органов – обеспечение законности государственного управления, подготовка государственных служащих, компьютеризация, информационное обеспечение государственного управления и др.

В.По предмету (сфере общественной жизни):

1. Функции государственного управления в политической сфере. 2. Функции государственного управления в экономической сфере. 3. Функции государственного управления в социальной сфере.

4. Функции государственного управления в духовной сфере.

Можно выделить также содержательные и формальные (процессуальные) стороны функций, отвечающие соответственно на вопросы: что делают органы государственного управления и в какой форме они это делают?

С точки зрения конкретных форм (видов) деятельности к функциям государственной службы (процессуальным функциям) можно отнести:

–информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации;

–прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления;

–планирование – определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления;

–организация – формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессу;

–учет – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы.

Необходимо помнить, что функции государственного управления могут быть общими и специфическими. Первые характерны для государственных органов в целом, для всех их видов, специфические функции отражают особенности деятельности как конкретных государственных органов, так и особых видов (например, военизированные и гражданские органы).

Таким образом, управленческие функции государственных органов образуют сложную

имногоуровневую функциональную структуру государственного управления. Функциональная структура предполагает создание соответствующей организационной структуры государственного управления, где каждый орган в рамках своих полномочий призван выполнять соответствующие функции государственного управления.

3. Методы управления в деятельности государственных органов.

Методы государственного управления – это приемы, средства, способы воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей. Способы воздействия на управляемых многообразны: а) прямое (непосредственное) воздействие, основанное как на авторитете субъекта власти, так и на внешнем принуждении; б) воздействие через мотивы и потребности

– стимулирование желаемого поведения и деятельности; в) через систему ценностей – информацию, воспитание, обучение; г) через окружающую социальную среду – изменение условий труда, статуса организации; изменение организации кооперирования деятельности людей. Каждый из них осуществляется своими средствами. Отсюда и группировка методов управления.

В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: администра- тивно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информаци-

26

онные, идеологические и социально-психологические. Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия : революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

План семинарского занятия:

1.Цели государственного управления. Виды целей.

2.Законы и принципы государственного управления.

3.Методы государственного управления: понятие роль, виды. Самостоятельная работа студентов Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Цели государственного управления. Виды целей. Понятие и виды функций государственного управления. Внешние и внутренние функции. Общие и частные функции государственного управления.

Методы государственного управления: понятие, роль, виды. Прямые и косвенные методы. Государственная управленческая деятельность: понятие, формы, методы и стадии. Управленческие технологии в государственной деятельности. Государственное управление как процесс принятия и исполнения решений.

Стиль государственного управления. Типы государственного управления: авторитарный, демократический.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 4. Система государственного и муниципального управления: мировой и отечественный опыт Тезисы лекций:

1.Зарубежный опыт организации государственного управления.

Компаративные (сравнительные) исследования систем государственного администрирования в разных странах обнаруживают множество различий в формах организации и деятельности центральных и местных органов управления. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрыми темпами экономического роста и высоким жизненным уровнем может иметь иные административные институты, чем, аграрное государство с его замедленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.

Еще один важный фактор, влияющий на структуры административно-государственного управления, – политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине в двух странах с приблизительно одинаковой социально-экономи- ческой структурой могут быть различные по своей природе административно-государствен- ные институты.

Достаточно часто в странах со сходными политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административно-государственного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения существует два основных типа административно-государственного управления: унитарный и федеральный. И федеральная, и унитарная системы административногосударственного управления имеют свои достоинства и недостатки.

Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: идет эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.

Рассмотрим структуру основных уровней административно-государственного управления в современном государстве. В большинстве стран таких уровней три: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеральная модель), либо в рамках единой административно-государ-

27

ственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней управления отведена собственная, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д.

2. Государственное управление в дореволюционной России: общая характеристика. Древнерусское государство. Отдельные русские волости – княжения в конце IX века

соединились в относительно единое Древнерусское (Киевское) государство. Объединение отдельных русских княжеств в единое Древнерусское государство было весьма непрочным. Оно сложилось в форме раннефеодальной монархии, главой которой был киевский князь. Политику князя направляли феодальная курия и съезды князей-вассалов.

Князь возглавлял администрацию и войско, ему принадлежало право суда, который он «оправлял» сам на княжьем дворе или поручал своей администрации - посадникам, тиунам и т.д.

Сословно-представительная монархия. Царская власть. Главою государства с 1547 года считался царь. Принятие этого титула призвано было возвысить положение государя над другими феодалами, бывшими удельными князьями.

Боярская Дума. В период сословно-представительной монархии значение Боярской Думы стало падать. Московские государи «разбавляли» чисто аристократический состав Думы думными дворянами и дьяками. Сильный удар по боярской думе был нанесен в годы опричнины, когда многие видные представители феодальной аристократии были казнены и из ведения Думы были изъяты земли, отошедшие к опричнине. Наиболее важные вопросы начали ставить теперь на обсуждение земских соборов. Однако Дума была постоянно действующим органом, а соборы созывались по мере надобности.

Состав Думы возрастал. При Борисе Годунове в ней числилось 30 человек, а в конце XVII в. уже 167.

Земские соборы. В наиболее острые для страны моменты создавались органы сословного представительства – Земские соборы. Первый Земской собор, как мы отмечали, был созван в 1549 году, последний – в 1653 году. Система выборов, и структура, и деятельность Земского собора были пронизаны сословным началом.

Приказы. В этот период приказы окончательно превратились в постоянные учреждения. В приказный системе сохранились остатки дворцово-вотчинного управления в виде приказов большого дворца, конюшенного, сокольничего и др. Но теперь эти приказы стали общегосударственными учреждениями, осуществлявшими ту или иную функцию не только в пределах княжеского домена, но и в масштабе всего государства. По мере возникновения новых государственных функций создавались новые приказы, расширялась компетенция старых, поэтому число приказов непрерывно возрастало и к середине XVII века достигло пятидесяти.

Приказы представляли собой бюрократические учреждения. И судьи, и подчиненные им дьяки, и подьячие назначались царем и отвечали перед ними Боярской думой.

Российская империя. Во главе громадного и разветвленного государственного аппарата по-прежнему стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного монарха. Юридическое и фактическое полновластие царя отнюдь не означало, что лишь он осуществлял свою деятельность по управлению государством. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления.

Государственный Совет был учрежден царским манифестом в 1810 году и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 года. Инициатором создания этого органа является крупный государственный деятель того времени - М.М. Сперанский. Государственный Совет по манифесту мыслился законосовещательным органом, где бы разрабатывались проекты будущих законодательных актов, которые получали юридическую силу лишь после утверждения императором.

Государственный Совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных; дел гражданских и духовных; государственной экономии; науки, промышленности и торговли. Собирались и общие собрания Государственного Совета. Делопроизводство велось канцелярией, возглавлявшейся государственным секретарем.

28

Сенат. Роль Сената как органа, руководящего деятельностью центральных учреждений управления, продолжала падать. После реформы местного управления 1775 года, когда гене- рал-губернаторы и губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция сената и как органа контроля за местным управлением. За Сенатом в основном сохранилось право высшего судебного учреждения страны.

Вначале XIX в. и в России на смену коллегиям пришли министерства. В соответствии

сцарским манифестом «Об учреждении министерств» (1802 г.) было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них не имели предшественников -ми- нистерство внутренних дел и народного просвещения.

Совет Министров являлся новым органом, он был создан в 1857-1861 годах. В отличие от комитета министров Совет министров координировал деятельность министерств и ведомств. В него входили министры, главно-управляющие, председатели Государственного совета и Комитета министров, а также близкие к царю сановники. Председательствовал в нем сам император.

Что касается административно - территориального деления России на губернии, уезды и волости, то оно сохранилось без существенных изменений с конца XVIII века. Увеличилось только число губерний и были укрупнены волости.

3. Специфика системы местного самоуправления в России как вида публичной власти. Исторически можно выделить три принципиальные особенности местного самоуправления в нашей стране, которые до сих пор так или иначе определяют ее функционирование.

Прежде всего, это общинный характер местного самоуправления, когда основы самоорганизации села строились на принципах соседской общины. Сельский мир (население) на своих сходах решало по существу все основные вопросы организации жизни села, то есть вопросы местного значения. К сожалению, сегодня, в связи с распадом как собственно самой общины в начале 20 века, так и ее последующих реставраций в виде колхозов и государственной монополии на земельную собственность, можно говорить только о некоторых остаточных проявлениях общинного самосознания и общинного поведения сельских жителей. На первый план выходит индивидуальное или, в лучшем случае, семейное самоопределение, предполагающее высокую – по сельским меркам – степень дифференциации граждан.

Во-вторых, местное самоуправление носит дарованный характер. В большинстве западноевропейских стран в период формирования централизованных государств население городов и коммун (местных общин) сумело в целом отстоять местные права и свободы. Защита коммунальной автономии в борьбе с феодалами и центральной властью обеспечивает жителям даже небольших коммун собственные необходимые гарантии местного самоуправления. Последнее, таким образом, держится не только на правовых гарантиях государства, но и на исторической памяти граждан и готовности населения отстаивать свои коммунальные права. В России со времен Ивана Грозного утвердился иной тип местного самоуправления, который строился не на собственной активности жителей, а на воле государства, которое даровало населению необходимую, по мнению государства, степень свободы и самостоятельности. При этом всячески изживались попытки местного населения корректировать самим организацию собственной жизни. Некоторая специфика могла учитываться, так как в составе России были, например, польские и финские земли, или среднеазиатские территории; но она должна была определяться только сверху, со стороны центральной власти. Дарованный характер как особенность российского местного самоуправления только усилилась в годы Советской власти и до сегодняшнего дня остается актуальной.

Третьей особенностью местного самоуправления в России можно было бы назвать его организационно-распорядительный характер. Органы местного самоуправления в качестве своей основной задачи рассматривали формально-организационную деятельность, выступая как нижний этаж иерархической пирамиды. Сверху они получали не только распоряжения и указания, но и соответствующие средства. Так, финансовые поступления оформлялись как

29

свои бюджеты, но исполнялись по достаточно жестко заданным статьям расходов. Перед органами местного самоуправления практически не ставилась задача обеспечить собственное участие в наполнении бюджета и, тем более, формировать бюджет из собственных источников. В результате население не видело связи и ответственности между своей жизнедеятельностью, с одной стороны, и качеством местного самоуправления, с другой стороны; а органы местного самоуправления не были заинтересованы по-настоящему в вовлечении населения в решение вопросов местного значения. Особенно четко эта особенность проявилась в Советском Союзе, где сельские органы управления были прямым продолжением вертикали государственной власти. Однако и в постсоветские годы этот порядок сохранился. Достаточно сказать, что за почти пятнадцатилетнюю историю местного самоуправления в Республике Башкортостан ни одно из почти тысячи сельских муниципальных образований не стало банкротом, так все они жили по существу по смете, формируемой на более высоких уровнях управления.

Как сегодня можно оценивать эти три особенности местного самоуправления в России? Нам кажется, что подобная специфика местного самоуправления, приемлемая в условиях тоталитарного централизованного государства, повлияла на развитие нашего общества, сдерживая созидательный потенциал россиян. Это обстоятельство тем более важно учитывать в условиях роста роли местного самоуправления в современном обществе.

Зарубежный опыт организации местного самоуправления.

Мировая практика накопила огромный и разнообразный опыт в организации местного самоуправления. Сегодня выделяют два основных типа устройства самоуправления: французский (континентальный) тип, используемый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании, Португалии; англосаксонский тип, применяющийся в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии. На их основе организуется третий тип -смешанный, присущий системам самоуправления Германии, Италии, Японии. Все три типа обладают общими чертами.

1) Местные органы власти наделяются собственной компетенцией. Ее состав представлен четырьмя основными видами дел и полномочий:

–Финансово-экономические полномочия, главными из которых являются самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, регулирование хозяйственной деятельности;

–Коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, развитие транспорта и регулирование дорожного движения, санитария, канализация, очистка улиц и т.д.;

–Развитие социальной сферы: строительство дешевого жилья для бедноты, школ, больниц, библиотек;

–Установление правил поведения в общественных местах, местная полиция.

План семинарского занятия: 1.Организация государственного управления за рубежом.

2.Этапы развития российской государственности в досоветский период.

3.Организация государственного управления в советский период.

4.Этапы развития местного самоуправления

5.Особенности местного самоуправления в России.

Самостоятельная работа студентов 1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Зарубежный опыт

организации государственного управления.

Национальный, региональный и местный уровни государственного управления за рубе-

жом.

Древнерусское государство. Россия как сословная монархия. Российская империя. Организация государственного управления в советский период. Основные особенности и этапы развития советской системы управления.

Значение и уроки мирового и исторического опыта государственного управления для России.

30

Этапы развития местного самоуправления. Земское и городское управление в дореволюционной России. Организация местной власти в советский период. Формирование системы местного самоуправления в современной России.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 5. Государство как субъект управления общественными процессами. Органы государственного управления Тезисы лекций:

1. Государство как субъект управления общественными процессами. Типология государств.

Под государством обычно понимается публичная и нормативно-выраженная властная сила общества. По поводу места и роли государства в обществе, а также пределов его регулирующего, управляющего воздействия споры не утихают в течение двух последних тысячелетий. И сегодня в России существуют различные подходы к определению роли государства – либеральная, марксистская, державная и другие.

Позиция современных либералов сводится к уменьшению степени и возможностей государства и государственного управления в развитии общества. Приоритет отдается внутренней, собственной активности человека, его предприимчивости, творчеству, свободе. Приверженцы марксистской теории государства исходят из принципов классовой природы государства и неизбежности его отмирания. Однако при этом допускается довольно широкое вмешательство государства в систему современных общественных отношений. Наконец, государственники пытаются использовать государственный рычаг как основной фактор поступательного движения общества, вернуть государству его былое величие. Очевидно, что в ближайшие годы следует ожидать роста влияния государства уже в силу кризисной ситуации в российском обществе.

Характерные черты государства как субъекта государственного управления:

–Системность

–Целостный характер

–Всеобщий характер

–Иерархичность

–Властный характер (принуждение)

–Исторический характер

–Легитимность, причем и само государство ограничено законом

–Многообразие форм и типов государств

Типология государств чрезвычайно многообразна, и это также существенно влияет на особенности функционирования государственного управления.

2. Органы государственного управления: понятие, виды, структура.

Государственный орган – организационно и структурно обособленная часть государственного механизма, учрежденная в установленном порядке и наделенная Конституцией го- сударственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти. К государственным органам относятся субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие государственноуправленческую деятельность.

Государственный орган обладает рядом признаков.

1. Прежде всего, необходимо отметить, что государственный орган обладает государ- ственно-властными полномочиями. Государственно-властные полномочия государственного органа выражаются в том, что он в рамках своей компетенции принимает решения и обеспечивает их исполнение, формулирует предписания, обязательные для всех граждан, должностных лиц, организаций и учреждений, на которых распространяется его власть. Государственный орган производит управленческие решения и действия и тем самым принципиально от-

31

личается от государственных предприятий и учреждений, производящих соответственно материальные продукты или услуги.

2.Государственный орган отличается тем, что он организуется, учреждается в определенном государством порядке. Этот порядок закреплен в Конституции, законах и подзаконных правовых нормативных актах.

3.Государственный орган обладает определенной (специальной) компетенцией. Компетенция – это круг вопросов, которые правомочен разрешать государственный орган, в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.

4.Государственный орган действует, применяя определенные юридическими актами формы и методы в особой, установленной государством сфере деятельности (исполнительной, законодательной, судебной и других).

5.Государственный орган – это организованный коллектив профессиональных работников, поэтому деятельность государственных служащих определяется не только нормативными правовыми актами, но и нормами профессиональной этики, которые регулируют отношения работников государственного органа друг с другом, а также с обращающимися в государственный орган гражданами.

План семинарского занятия:

3.Государство как субъект управления общественными процессами. 4. Особенности российского государства как субъекта управления. 5. Система органов государственного управления в РФ и в РБ.

Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения:

Государство как субъект управления. Власть как главное орудие государственного управления.

Общественные функции государства. Государственная политика в гражданском обществе. Государственные организации: предприятия, учреждения органы. Понятие и особенности государственного органа и государственной должности. Нормативно-правовое обеспечение государственных органов. Организационная структура государственного органа и ее взаимосвязь с функциональной структурой. Типология государственных органов. Характеристика и

анализ деятельности государственного органа.

Персонал органов государственного управления: структура, подбор, оценка и подготовка. Кадровое обеспечение государственной службы. Управленческая культура работников государственного аппарата и граждан.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 6. Система органов государственного управления в РФ и РБ Тезисы лекций:

1.Система органов государственного управления в Российской Федерации.

Органами государственной власти Российской Федерации являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, другие суды РФ, а также федеральные министерства и ведомства. Органами государственной власти являются главы администраций, возглавляющие систему органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федераций устанавливаются субъектами самостоятельно, субъекты Российской Федерации имеют законодательные органы и определенные органы судебной власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в то же время сотрудничают с ними.

Можно также выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также орга-

32

низационный механизм ее реализации. Постоянно действующим организационным фактором системы исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьма непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов или агентств, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они «не изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц.

Тем не менее, весь аппарат исполнительной власти нельзя сводить только к исполнительным органам (федеральным, республиканским, региональным и т.п.) общей компетенции. Этот аппарат многообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

Президент Российской Федерации. Конституция России 1993 г. (ст. 80-93 гл. 4) определяет статус и функции Президента РФ. Президент – глава государства. Это выделяет президентскую власть в особое положение, как бы возвышает ее над тремя традиционными ветвями власти – законодательной, исполнительной и судебной. В первую очередь Президент является высшим органом исполнительной власти, верховным главнокомандующим, а также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Для обеспечения условий реализации Президентом его конституционных полномочий создается Администрация Президента. Полномочные представители Президента в федеральных округах также входят в состав Администрации и подчинены ее Руководителю. Администрация обеспечивает работу президентских полпредов во всех семи федеральных округах. Администрация обеспечивает деятельность Государственного совета, иных советов и комиссий при Президенте.

Систему органов государственного управления возглавляют центральные органы федеральной исполнительной власти. Это Правительство РФ, министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Правительство. Согласно Конституции, исполнительную власть России на уровне Федерации осуществляет Правительство РФ (ст. 110).

Среди органов исполнительной ветви власти Правительство РФ занимает ведущее место. Деятельность Правительства, организация его работы, полномочия регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ».

Правительство РФ формируется Президентом. Правительство РФ – коллегиальный орган. Оно состоит из председателя, одного первого заместителя и двух заместителей, а также федеральных министров. Заместители председателя и федеральные министры назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению председателя Правительства. Всего в настоящее время Правительство РФ насчитывает 21 человека, включая Председателя Правительства.

Правительство разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, осуществляет управлений федеральной собственностью, обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики. Оно отвечает за оборону страны, государственную безопасность и общественный порядок, проводит единую государственную политику в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

33

Федеральные органы исполнительной власти. Согласно Указу Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года (с изменениями от 11 марта 2003 года) в России насчитывалось 23 федеральных министерства, 8 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 11 федеральных служб, 7 федеральных агентств, 2 федеральных надзора и 5 иных федеральных органа исполнительной власти. Федеральные органы власти довольно часто реорганизовались президентом.

Вмарте 2004 года система органов государственного управления была серьезно реформирована. Изменилась структура федеральных органов исполнительной власти, в ней остались только министерства, службы и агентства. Министерств стало меньше – всего 16 вместо 23, 33 федеральные службы и 33 агентства. Произошел переход от двухуровневой системы исполнительной власти «президент – премьер» к одноуровневой. Некоторыми федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий непосредственно руководит сам Президент РФ. Он не только назначает их руководителей, но и утверждает положения об этих органах. Так, 5 министерств (в основном входящие в так называемый «силовой блок»), 11 федеральных служб и 3 агентства будет курировать непосредственно Президент РФ; 11 министерств, 22 службы и 30 агентств – Председатель Правительства.

2.Система органов государственного управления в Республике Башкортостан. Фундаментальной основой укрепления в Башкортостане государственности стала Конституция Республики Башкортостан, принятая 24 декабря 1993 года и обновленная в

2000, 2002 и 2006 годах. В соответствии со статьей 1 Конституции Республика Башкортостан является демократическим правовым государством, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику, принимает законы, имеющие верховенство на всей территории республики.

ВКонституции РБ определено, что государственную власть в республике осуществляют Государственное Собрание РБ, Президент РБ, Правительство РБ, суды РБ.

Высшим представительным и единственным законодательным органом республики является Государственное Собрание – Курултай РБ.

Главой Республики Башкортостан является Президент РБ. Он выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции РБ и законов РБ, а также международных договоров и соглашений РБ, защищает государственный суверенитет, экономические и политические интересы РБ.

Высшим исполнительным органом государственной власти Республики Башкортостан является Правительство Республики Башкортостан (до декабря 2002 года – Кабинет Министров). Правительство является постоянно действующим органом исполнительной власти Республики Башкортостан.

Правительство Республики Башкортостан входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и возглавляет систему органов исполнительной власти Республики Башкортостан.

План семинарского занятия:

1. Организационная структура государственного управления как система государственных органов.

2. Законодательные, исполнительные, судебные и другие органы государственного управления в РФ: система, функции, характер взаимодействия, эволюция.

3. Законодательные, исполнительные и судебные органы государственного управления в

РБ.

Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Организационная структура государственного управления. Законодательные, исполнительные, судебные и другие

34

органы государственного управления в РФ. Законодательные, исполнительные и судебные органы государственного управления в РБ.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 7. Общество как объект государственного управления. Государственное управление различными сферами общественной жизни

Тезисы лекций:

1. Социальные процессы как объект государственного управления.

Под объектами управления понимают то, чем или кем управляют. В социальном управлении объектами являются люди или организации, а также их деятельность со всеми ее законами, отношениями и особенностями. Объекты государственного управления часто по-разно- му трактуются в научной и политической сферах. Так, либеральные школы часто сужают содержание объекта государственного управления, сводя его к самым основным элементам: оборона, законопроизводство, борьба с преступностью и т.п. Наоборот, тоталитарный подход предполагает включение в состав управляемых государством объектов не только социальные, но и личные процессы.

Внекоторых случаях к объектам государственного управления относят и вещественные элементы: ресурсы, техника, технологии.

Вкачестве управляемых со стороны государства выступают не все общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, а только те, которые непосредственно связаны

своспроизводством материальных и духовных продуктов, а также социальных условий жизнедеятельности людей.

Классификация объектов государственного управления может быть построена по разным основаниям.

1. На основе структурного критерия. Структурно управляемый объект выглядит так: а) человек в своей определенной социальной роли, в своей деятельности.

б) коллективы и организации различных типов, выражающие разные виды деятельности. в) общество в целом и его составляющие: социальные образования, отношения, связи, процессы, формы общественных отношений.

2. По характеру и видам социальной деятельности: познавательная, коммуникативная, преобразующая, эстетическая, учебная деятельность.

3. По социальным ролям: работник, руководитель, государственный служащий, ребенок, студент и т.п.

4. По характеру и видам общественных отношений объекты государственного управления можно разделить на экономические, социальные, политические, духовные, управленческие и другие.

- Экономические управляемые объекты, где непосредственно осуществляется соединение рабочей силы и средств производства: предприятия, сфера промышленного и аграрного производства и т.д.

- Социальные управляемые объекты: социальные организации, сфера социальных услуг. - Духовные объекты, направленные на осуществление духовных потребностей обще-

ства и человека.

- Политические управляемые объекты, связанные главным образом с второстепенными политическими действиями: политическое просвещение, научно-исследовательская деятельность в области политики и др.

Управляемые государством объекты – это очеловеченные сущности, следовательно, они обладают следующими свойствами:

-самоактивность (способность к самодвижению на основе собственных побудительных причин); - целенаправленный характер объектов, т.е. наличие у них свойства целеполагания; адаптив-

ность (приспособляемость) к условиям природного и социального бытия;

35

-способность к самоуправлению, сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности;

-уникальность и неповторимость управляемых объектов;

-невозможность оценить их только в материально-финансовых показателях, принадлежность к высшим социальным ценностям; -способность объекта государственного управления становиться субъектом, то есть способ-

ность к взаимным переходам. Государственные органы могут быть как субъектами, так и объектами управления, а общество и государство в некоторых случаях взаимодействуют как управляющая и управляемая системы.

Интересно отметить, что уровень развития управляемых объектов обратно пропорционален степени жесткости и плотности государственного управления. Это означает,

что в идеале государственное управление либо не потребуется, будучи замененным общественным самоуправлением, либо будет носить координационный и регулятивный характер.

Государство управляет всеми сферами общественной жизни: социальной сферой, экономикой, духовной жизнью и т.д. В управлении различными сферами общественной жизни есть как общие элементы, так и различия, которые вызваны главным образом спецификой самой общественной сферы.

План семинарского занятия:

1. Понятие общества. Характеристика общества как объекта государственного управления. 2. Пределы государственного вмешательства в общественную жизнедеятельность людей. 3. Особенности общества как объекта государственного управления.

4. Структура общества: социальные организации, процессы, отношения.

5. Особенности государственного управления различными сферами общественной жизни. 6. Этапы анализа государственного управления различными сферами общественной жизни.

Самостоятельная работа студентов 1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Понятие обще-

ства. Характеристика общества как объекта государственного управления. Особенности общества как объекта государственного управления: саморазвитие, самоценность, способность меняться местами с субъектом управления и т.д.

Структура общества: социальные организации, процессы, отношения. Подсистемы общества: социальная, экономическая, политическая, духовная и другие. Особенности государственного управления различными сферами общественной жизни.

Этапы анализа государственного управления сферами общественной жизни.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 8. Развитие системы государственного управления в России. Административная реформа

Тезисы лекций:

1. Эффективность государственного управления. Критерии эффективности государственного управления

Эффективность – это показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Характеристика экономической и управленческой эффективности может быть использована при определении понятия эффективности государственного управления.

Государственное управление отличается от других видов управления тем, что осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрирован-

36

ным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления»

и ее критериев представляют собой не технологическую операцию, а элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность государственного управления определяется по соотношению использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

2.Основные проблемы государственного управления в Российской Федерации на современном этапе

Основные организационные проблемы государственного управления в современной России можно свести к следующим:

1.Авторитарные методы управления. Управленческий дух, атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики – и даже раньше – и по существу остаются такими же и сейчас. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в государственном аппарате, который привык работать в традициях восточной бюрократии. Поверхностная демократизация не только не ослабила издержки бюрократического стиля, но и в ряде случаев усилила их.

2.Недостаточным еще остается нормативно-правовое обеспечение государственного управления, особенно в том, что касается полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений как между ними самими, так и с гражданами, населением.

3.Не отработана так называемая вертикаль власти в стране, остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. Как всегда в таких случаях проигрывают граждане, общество в целом, а федеральные и областные (республиканские) органы получают прекрасную возможность списывать друг на друга свои промахи, уходить от ответственности.

4.Коррупция и протекционизм буквально разъедают систему государственного управления, что выражается сегодня не только в традиционном взяточничестве должностных лиц или совмещении должностей в государственных органах с предпринимательской деятельностью, но и в прямом сращивании части государственной верхушки с организованной преступностью. Периодические кампании по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями на государственной службе серьезного успеха не имели.

5.Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Абсолютное большинство из них не имеет профессионального образования по профилю работы, хотя степень ответственности, сложности, уровень требований в системе государственного управления, безусловно, требуют этого. Более того, во многих случаях государственные служащие вообще не имеют высшего образования. Значительная часть аппарата сформировалась еще в советский период и не может или не хочет что-либо менять в своей работе.

6.Недостаток качества работников государственного управления, к сожалению, «компенсируется» их количеством. Становится неоправданным и очевидным Речь идет не столько о простом, физическом разбухании штатов госаппарата (в последнее время в среднем на 3% в год), сколько о неудачном соотношении элементов управленческой вертикали, выражающемся, прежде всего, в росте среднего звена. Последнее имеет место не только на региональном и местном уровнях, что отчасти оправдано необходимостью укрепления самостоятельности этих звеньев управления, расширением их функций; но и на уровне центральных и территориальных аппаратов федеральных органов власти.

7.Остается неэффективной структура государственных органов: нет системности, отсутствует концептуальный характер многочисленных преобразований, приводящих зачастую

37

только к дезорганизации госаппарата, к организационной нестабильности государственных структур.

8.Снижение престижа государственных органов в глазах рядовых граждан, причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР.

3.Административная реформа в Российской Федерации: понятие, особенности.

Термин «административная реформа» имеет несколько значений. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, иногда ведущая даже к смене государственного строя. Так, административные реформы Петра I привели не только к замене системы органов государственного управления, но и к формированию на базе сословно-монархического государства императорской России.

Вцелом можно считать, что в Российской Федерации такого масштаба реформа была осуществлена в 90-е годы прошлого века и в ближайшем будущем речь может идти только о небольших, непринципиальных изменениях.

В узком смысле слова административная реформа – это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. Такая реформа нам еще только предстоит.

Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».

План семинарского занятия:

1.Основные этапы реформирования системы государственного управления России. 2. Проблемы современного государственного управления. Виды проблем.

3.Административная реформа: понятие, содержание, этапы, направления и методы. Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Основные этапы реформирования системы государственного управления России. Зарубежный опыт проведения преобразований в системе государственного управления.

Эффективность государственного управления. Изменение эффективности государственного управления.

Проблемы современного государственного управления. Виды проблем. Административная реформа: понятие, содержание, этапы, направления и методы. Реформа

российского государства как важнейшее направление развития России. Реорганизация государственного аппарата.

Ресурсное обеспечение реформы.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 9. Сущность, принципы и основы местного самоуправления в Российской Федера-

ции

Тезисы лекций:

Местное самоуправление – это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории и с учетом развития всего общества.

38

Местное самоуправление, как выражение власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Оно организационно обособленно от системы государственных органов, но в формах, только ему присущих, как бы «продолжает» их деятельность на местах.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. Без этих элементов местное самоуправление в принципе невозможно. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Из этого следует, что основы местного самоуправления составляют человек (сообщество граждан), территория, экономика, право, организация (и как институт, и как процесс).

Под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-право- вых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций (см. схему № 8).

Таким образом, к элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; сходы граждан; митинги, демонстрации; органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; муниципальная служба; территориальное общественное самоуправление и т.д.

Местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан являются такими формами прямого волеизъявления граждан, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.

К числу форм прямого волеизъявления граждан, позволяющих выявить общественное мнение, законодательство Российской Федерации относит: правотворческую инициативу граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, опрос граждан, собрание граждан, конференция граждан.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Население муниципального образования самостоятельно в выборе структуры органов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации определяет только общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления:

-демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления; -разделение властей; -самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

-территориальная организация органов местного самоуправления.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения; или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых:

-осуществляется местное самоуправление,

-имеются муниципальная собственность,

-принимается местный бюджет,

-функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование является основным звеном местного самоуправления. Территории муниципальных образований устанавливаются субъектами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.

План семинарского занятия

39

1.Понятие и сущность муниципального управления.

2.Основы местного самоуправления в Российской Федерации.

3.Принципы муниципального управления.

Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Понятие и сущность муниципального управления. Основы местного самоуправления. Принципы местного управления.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 10. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Башкортостан Тезисы лекций:

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих роль, место и деятельность местного самоуправления в общей системе управления обществом.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. К ним относятся Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государственной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и т. д.).

Особая роль в данной группе правовых актов принадлежит базовому рамочному Закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому в августе 1995 года и радикально обновленному в октябре 2003 года.

Реализация положений этого закона (а он вступает в силу с 1 января 2006 года) потребует серьезной реформы местного самоуправления во всех субъектах РФ, в том числе в Республике Башкортостан.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. В Республике Башкортостан это такие акты, как Законы РБ “О местном государственном управлении в Республике Башкортостан” 1994 г. (в настоящее время отменен), “О местном самоуправлении в Республике Башкортостан” (1994, 1998, 2005 гг.), “О местном референдуме в РБ” 1996 г., “О сходах (собраниях) граждан в РБ” 1997 г., “О территориальном общественном самоуправлении в РБ” 1999 г., “О порядке регистрации устава сельсовета, поссовета в РБ” 1998 г., “О муниципальной службе в РБ” 2000 г., “Об установлении границ муниципальных образований в РБ” (2001,2002, 2004 гг.) и другие.

40

Третью группу составляют муниципальные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

План семинарского занятия

1.Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления

2.Конституция РФ, федеральное законодательство о местном самоуправлении

3.Законодательство РБ о местном государственном управлении и местном самоуправле-

нии

4.Устав муниципального образования

5.Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.

Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Конституционноправовые основы местного самоуправления в России и в РБ.

Устав муниципального образования. Процедура принятия и регистрации устава. Структура и основные положения устава. Роль и значение устава муниципального образования в обеспечении реального народовластия на местах.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 1 час.

Тема 11. Финансовые и экономические основы местного самоуправления Управление муниципальной экономикой Тезисы лекций:

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было ранее замечено, экономическая основа тесно связана с демографической и территориальной основами местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

41

Муниципальная собственность. Гражданский кодекс РФ установил, что “имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью” (ст.215, п.1). На основании этого можно сделать вывод, что под муниципальной собственностью подразумевается имущество, в отношении которого муниципальное образование обладает правами владения, пользования и распоряжения.

Согласно ст.215, п.3 Гражданского кодекса РФ имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на две части. Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Другая его часть, т.е. средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Вструктуру муниципальной собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кре- дитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество.

Всоответствии с действующим российском законодательством исходными (базовыми) субъектами – носителями права муниципальной собственности в городском или сельском поселении являются само население (местное сообщество) и выступающие от его имени представительный орган или высшее должностное лицо местного самоуправления.

Согласно Конституции Российской Федерации муниципальная собственность в нашей стране признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (ст.8).

План семинарского занятия

1.Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления 2. Муниципальная собственность

3.Экономическая политика органов муниципального управления

4.Управление муниципальной собственностью: правовые основы и технологии 5. Местное хозяйство в России и Республике Башкортостан

6.Местные финансы и местный бюджет Самостоятельная работа студентов

1. Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Финансово-эко- номические основы местного самоуправления. Управление муниципальной экономикой. Управление социальным развитием муниципалитетов.

2. Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 12. Организационно-территориальные основы местного самоуправления Тезисы лекций:

1.Понятие организационных основ местного самоуправления Местное самоуправление – это, прежде всего, совместная и целенаправленная деятель-

ность людей, поэтому она невозможна без определенных организационных структур и форм. К организационным структурам относятся определенные институциональные образования, в рамках которых возможно местное самоуправление. К ним можно отнести как те, в которых осуществляется непосредственное самоуправление народа (собрания, сходы), так и специальные органы, выражающие интересы и волю граждан (представительные и исполнительные органы местного самоуправления). Организационные формы местного самоуправления – это процессы и процедуры, обеспечивающие согласованность, последовательность, субордина-

42

цию действий различных субъектов местного самоуправления. Они также весьма многообразны: местные выборы, референдумы, обращения граждан, организация работы органов местного самоуправления. О представительных и исполнительных органах местного самоуправления говорится в следующих параграфах.

2.Представительные органы местного самоуправления

Всистеме местного самоуправления образуются представительные и исполнительные органы.

Представительные органы местного самоуправления формируются путем выборов избирателями, проживающими в границах муниципального образования.

Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления также различен. В большинстве субъектов Российской Федерации он составляет 4 года. В ряде субъектов Российской Федерации срок полномочий представительного органа местного самоуправления составляет от 2 до 4 лет. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» устанавливает, что срок полномочий представительного органа не должен превышать пяти лет.

3.Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет опера- тивно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В том случае, если глава муниципального образования является одновременно главой администрации, то на него возлагаются обязанности по руководству исполнительными органами местного самоуправления.

4. Исполнительные органы муниципального управления Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом

системы органов местного самоуправления и местного самоуправления вообще. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы местного самоуправления в основном называются администрацией. Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации, а также контрольного органа муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования и т.д.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

План семинарского занятия 1. Понятие организационных основ местного самоуправления

43

2. Виды представительных органов местного самоуправления, их задачи и функции 3. Порядок формирования и статус главы муниципального образования 4. Система исполнительных органов местной власти на уровне сел, районов и городов 5. Характеристика муниципального образования Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Представительные органы местного самоуправления. Статус депутата в системе местного самоуправления. Исполнительные органы муниципального управления. Глава муниципального образования.

Организационная структура местных администраций. Ассоциации и союзы муниципальных образований.

Виды муниципальных образований в России. Соотношение административно-террито- риальных и муниципальных образований.

Статус и полномочия муниципальных образований. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 13. Местное самоуправление и муниципальная служба в Республике Башкортостан Тезисы лекций:

2.Местное самоуправление в Республике Башкортостан

Местное самоуправление в Республике Башкортостан - форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность непосредственно путем прямого волеизъявления или через выборные и другие органы местного самоуправления решать вопросы местного значения. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Республики Башкортостан.

Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция Республики Башкортостан, Закон РБ “О местном самоуправлении в РБ”, “О статусе главы муниципального

образования РБ”, “О муниципальной службе в РБ”, “Об установлении границ муниципальных образований в РБ” и иные законы.

Экономическую основу местного самоуправления в РБ составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах территории муниципального образования, движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности, местные финансы, государственная собственность, переданная местному сообществу в хозяйственное ведение и оперативное управление, а также иные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

2. Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Исходя из этого определения, можно выделить основные признаки муниципальной службы:

это особый вид публичной службы, т.е. служба в органах местной публичной власти; это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуще-

ствление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

муниципальные служащие – это лица, несущие службу в органах местного самоуправления на должностях, не являющихся выборными; это деятельность по исполнению полномочий этих органов;

это деятельность, организуемая на постоянной основе, т.е. муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно).

Муниципальная служба осуществляется только на муниципальных должностях муниципальной службы. Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муни-

44

ципального образования с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий.

В Республике Башкортостан муниципальная служба активно развивается и расширяется. В 2006 году численность муниципальных служащих увеличится на несколько тысяч человек за счет администраций городов и районов. Нужны специальные нормативные акты, регламентирующие порядок прохождения и организации муниципальной службы, нужно создать орган управления муниципальной службой, разработать стандарты, подготовить соответствующие кадры и т.д.

План семинарского занятия 1. Местное управление на территории Башкирии в 18-19 вв. 2. Формирование местного самоуправления в РБ 3. Местное самоуправление в Республике Башкортостан на уровне сел и поселков 4. Понятие муниципальной службы 5. Муниципальные служащие в РБ: подбор, продвижение, подготовка Самостоятельная работа

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Особенности муниципального управления в РБ. Муниципальная служба: правовые основы, принципы организации и функционирования. Правовой статус муниципальных служащих в РБ. Кадровое обеспечение органов местного самоуправления.

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям; подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

Тема 14. Сущность и содержание муниципальной реформы в Российской Федерации Тезисы лекций:

Этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации. За последнее десятилетие местное самоуправление в России прошло два этапа и оба они связаны с принятием соответствующих редакций рамочного закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Слушателям следует обратить особое внимание на то, что понять все особенности и аспекты ФЗ №131от 6 октября 2003 года невозможно, не изучив первую редакцию федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 года.

Первый этап. Впервые федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят еще в 1995 году. Концепция, которая была положена в ее основу, была вполне современной, она соответствовала Европейской хартии местного самоуправления, однако оказалась недостаточно эффективной в условиях России. Почему? Дело в том, что, во-первых, в рамках данного подхода федеральный центр определял только самые общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в России. По существу решающую роль в формировании и деятельности органов местного самоуправления играли субъекты РФ, регламентирующие в своих нормативных актах структуру и полномочия этих органов, а также механизм их взаимоотношений с органами государственной власти. Однако эта схема распределения полномочий между центром и субъектами федерации в организации местного самоуправления, успешно применяемая в практике западных федеративных государств, в России не сработала. Оказалось, что региональные власти не были в достаточной степени заинтересованы в развитии самостоятельности органов местного самоуправления, а сами местные сообщества не могли корректно отстоять свои права. Во-вторых, система распределения полномочий между органами власти не была увязана с соответствующим распределением средств, необходимых для их осуществления. На практике это приводило к тому, что органы местного самоуправления, обладая серьезными полномочиями, а, значит, и ответственностью, на практике не имели материальнофинансовых рычагов для реализации этих полномочий.

В рамках первого этапа реформы все же были достигнуты некоторые положительные результаты: отделение государственного управления от муниципального, создание современной правовой основы, территориальных и организационных структур местного самоуправле-

45

ния, формирование кадрового потенциала муниципальных органов и т.д. Однако по настоящему местное самоуправление так и не заработало, так как муниципальные органы не имели реальной самостоятельности и по существу не были заинтересованы в экономическом развитии своих муниципальных образований.

Второй этап развития местного самоуправления в России. Второй этап реформы начинается с подписания В.В. Путиным в июне 2001 года указа о создании комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Возглавил комиссию Д.Н. Козак, который был тогда заместителем Руководителя Администрации Президента РФ. Комиссия к июню 2002 года разработала «Концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления» и к августу 2002 года предоставила новую редакцию проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако потребовался еще целый год, чтобы обсудить ее со всеми заинтересованными лицами, в первую очередь с главами муниципальных образований, с руководителями регионов, специалистами, учеными.

В итоге документ был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года, одобрен Советом Федерации 24 сентября, а 6 октября 2003 года новая редакция закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была подписана Президентом РФ.

Федеральный закон включает 12 глав и в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Исходная концепция Закона построена на том, чтобы, с одной стороны, создать условия для ресурсного обеспечения местного самоуправления, а с другой стороны, стимулировать население и муниципальные органы для более полного и эффективного использования собственных возможностей. Здесь в большей мере, чем в прежнем законе на федеральном уровне унифицируется система местного самоуправления по всей стране. Детальная фиксация различных аспектов местного самоуправления на федеральном уровне отчасти смягчается учетом специфики различных регионов России (по плотности населения, по уровню экономического развития и т.д.), а также возможностью субъектов федерации выбирать (в рамках жестко заданных вариантов!) тот или иной тип организации местного самоуправления в регионе.

План семинарского занятия

1.Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в РФ и РБ на современном этапе

2.Направления реформы местного управления в РФ и РБ и средства их реализации

3.Особенности и условия принятия новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

4.Концепция и основные новеллы закона от 6 октября 2003 года

5.Реализация новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Республике Башкортостан и других субъектах РФ Самостоятельная работа студентов

1.Проблемы и понятия для самостоятельного изучения и повторения: Реформа муниципального управления на современном этапе: направления и перспективы. Муниципальная реформа в свете новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2.Формы и виды СРС: проработка лекционного материала; проработка учебников, пособий, нормативных актов; подготовка выступлений к учебно-научным дискуссиям;

46

подготовка к семинару; подготовка к зачету – всего 2 часа.

9. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ

Программа и тематический план ориентируют студентов на всестороннее и системное изучение основных положений государственного и муниципального управления как профессиональной деятельности.

Основным условием усвоения знаний по курсу «Система государственного и муниципального управления» является систематическая и целенаправленная самостоятельная работа с рекомендованной литературой. Кроме того, значительную роль в углубленном понимании отдельных вопросов государственного и муниципального управления играют выполнение курсовой работы и прохождение практик.

Многие лекции преподавателей БАКБП носят авторский характер, поэтому на лекциях студенты должны работать с особым вниманием, стремясь вести возможно более подробный конспект. Если студент не успевает записать какой-то фрагмент, необходимо оставить место для дальнейшей его доработки во время самостоятельной работы, если какое-то положение лекции им не понятно, следует обязательно задать преподавателю вопрос.

Желательно, чтобы определения, тезисы и другие важные положения были ярко выделены. Конспект надо вести так, что бы им удобно было пользоваться при ответах на семинарах. Большое место в успешном овладении предметом отводится семинарским занятиям. Семинар

– это средство коллективного творческого раздумья, школа творческого мышления, пропагандистского мастерства, ораторского искусства, столь необходимых будущему руководителю в его практической деятельности.

Семинарское занятие требует от студента глубокого самостоятельного изучения рекомендованных источников и литературы по темам занятия.

Рекомендации по подготовке к семинарским занятиям:

-внимательное изучение плана семинарского занятия, списка рекомендованных источников и литературы, методических рекомендаций преподавателя;

-изучение программы курса «Система государственного и муниципального управления» с целью уяснения требований к объему и содержанию знаний по изучаемой теме;

-изучение и доработка конспекта лекций, прочитанных преподавателем по темам, выносимым на семинарское занятие.

-изучение учебной и дополнительной литературы.

От студента не требуется изучения всей рекомендованной литературы. Количество и объем изучаемых работ зависит от характера конкретной задачи.

Если на семинаре студенты выступают с заранее подготовленными докладами, то необходимо также готовиться по теме доклада для того, чтобы можно было лучше понять и оценить выступление вашего коллеги-студента и принять участие в обсуждении доклада, постановке вопросов и т.д.

Важнейшим условием успешного изучения курса является освоение правовой базы государственного и муниципального управления. Поэтому на занятиях студентам рекомендуется иметь и использовать не только учебники, но и нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере государственного и муниципального управления.

Особое внимание студенты должны уделять закреплению знаний, полученных в процессе лекций и семинарских занятий, посредством самостоятельного изучения вопросов по читаемому курсу.

Студенты-заочники должны с помощью преподавателя составить план самостоятельной работы на весь семестр по рекомендованным учебникам.

В конце изучения курса «Система государственного и муниципального управления» проводится зачет.

47