2.Основи порядку прийняття рішень.

Порядок прийняття рішень залежить значною мірою від їх значущості та юридичної природи.

Першооснову правової системи ЄС створюють установчі договори. Вони розробляються та приймаються державами-членами на основі процедур, притаманних розробці та введенню в дію міжнародно-правових актів. Основною особливістю установчих документів є те, що вони готуються в рамках інституційних структур, носять закритий характер, а завдяки своєму змісту вони мають верховенство та ведучу роль в системі обов'язкових рішень для суб'єктів права ЄС.

Для розробки основних установчих договорів скликається спеціальна Міжурядова конференція, котра часто здійснює свою діяльність на основі положень, передбачених попереднім установчим актом. Розроблений та підготований проект установчого договору чи окремі його положення розглядають та обговорюються на сесіях Євроради, котра виконує в певній мірі роль арбітра при вирішенні спірних питань, котрі не вдалося вирішити на попередній стадії. Рада забезпечує досягнення спільної згоди, необхідної для підписання розробленого проекту установчого акту. Підписаний представниками держав-членів установчий договір підлягає ратифікації всіма його учасниками, що здійснюється на основі процедур, передбачених національним законодавством. Договір вступає в силу на початку другого місяця після того, в якому здали останню ратифікаційну грамоту.

Другу групу нормативно-правових актів складають регламенти, директиви та рішення. Основним інститутом, що приймає акти законодавчого характеру, є Рада. Інститутом, що здійснює право законодавчої ініціативи, є Євро комісія. Все активнішим учасником законодавчого процесу стає Європарламент. Також в процесі може брати участь ЄЦБ, а ще різноманітні органи Союзу, що мають консультативний статус, але запит до яких часто є обов'язковим.

Маастрихтським договором передбачено три основні процедури прийняття рішень:

1. консультативна,

2. процедура співробітництва

3. та процедура спільного прийняття рішень.

Особливості цих процедур були уточнені Амстердамським договором. До них також треба додати процедуру заключення, що співпадає (avis conforme), що зазначається в Договорі про Європейське співтовариство та описана в ст. 80 Регламенті Європарламенту.

Консультативна процедура. Проект рішення готується та вноситься на розгляд Ради Комісії. Одночасно здійснюється запит до Європарламенту, який може висловити свої побажання та зауваження щодо проекту. З метою урахування цих зауважень та пропозицій проводиться консультації між Радою та Парламентом. Проте рішення залишається повністю прерогативою Ради, і не залежить від заключення Парламенту, незважаючи на обов'язковість його здійснення. В залежності від його предмету, рішення приймається Радою кваліфікаційною більшістю або одноголосно. Якщо ж Рада вносить зміни в пропозиції Комісії, застосовується лише принцип одноголосності. Консультативна процедура на сьогоднішній день втратила свої першочергові позиції й застосовується, зазвичай, в рамках прийняття рішень другої та третьої опор ЄС.

Процедура співробітництва. Право законодавчої ініціативи при застосуванні цієї процедури належить, зазвичай, Комісії. Вона вносить проект нормативно-правового акту на розгляд Ради та Європарламенту. На основі заключення Парламенту і з урахуванням думки Комісії, Рада виробляє спільну позицію. Вона доводиться до відома Парламенту, котрий повинен протягом трьох місяців в результаті розгляду проекту в другому читанні дати своє заключення. Якщо Європарламент не висуває жодних заперечень чи не розгляне спільну позицію у вказаний строк, Рада приймає кінцеве рішення згідно з порядком голосування, котрий передбачений для вирішення даного питання, і в формі, викладеній в спільній позиції. Якщо Парламент запропонував поправки при розгляді проекту в другому читанні, вони направляються в Комісію та Раду. Комісія повинна протягом місяця розглянути запропоновані Парламентом поправки та направити свої пропозиції в Раду. Останній приймає переглянуту Комісією пропозицію кваліфікованою більшістю голосів. При незгоді Ради з Комісією застосовується лише одноголосне голосування. Також воно необхідне, якщо Парламент відкинув спільну позицію в цілому. На кожному з етапів строк розгляду в Раді не повинен перевищувати 3 місяці.

При застосуванні цієї процедури кінцеве рішення завжди належить Раді. Проте подолання заперечної негативної думки Парламенту чи відхилення поправки Комісії можливі лише за умови одноголосності всіх членів Ради.

На практиці видно, що Рада по можливості враховує зауваження та пропозиції Європарламенту, але кінцеве рішення залишається лише за Радою.

Процедура спільного прийняття рішення. Ініціює її початок комісія, що вносить проект відповідного нормативного акту. Цей проект передається на розгляд Ради та Парламенту. У випадку схвалення проекту нормативного акту в ідентичній редакції Радою та Парламентом відповідний проект рішення набуває форми нормативно-правового акту, який скріплюється підписами Голови Ради та Голови Європарламенту та передається для публікації в "Журналь офісьєль". В даній процедурі нормативно-правовий акт є результатом спільного рішення двох інститутів - Ради і Парламенту.

Якщо Парламент відкине проект абсолютною більшістю голосів від складу, він вважається відхиленим, і процедура на цьому закінчується, але це трапляється надзвичайно рідко. Значно частіше Парламент пропонує в ході другого читання поправки, що формулюються після обговорення в парламентських комісіях та на пленарному засіданні. Вони направляються в Раду та Комісію.

Рада може погодитися з поправками Парламенту, і на цьому процедура буде завершена прийняттям акту. Рада з урахуванням зауважень Комісії може запропонувати спільну позицію. У випадку незгоди з нею Парламенту в ході другого читання, обов'язковою є погоджувальна процедура, в ході якої створюється спеціальний погоджувальний комітет, створюваний на паритетних началах. Він покликаний напрацювати компромісний варіант проекту законодавчого акту та передати його на новий розгляд в Парламент та Раду. Якщо погоджувальний комітет не досягнув згоди й не виробив єдиного компромісного тексту, процедура на цьому завершується й проект вважається відхиленим. Якщо компромісний варіант проект схвалено 2/3 представників Ради й більшістю представників Парламенту, він виноситься на третє читання. Рада може погодитися з запропонованим компромісом або відхилити його. У останньому випадку процедура вважається завершеною й проект відхиленим. Приблизно аналогічна ситуація в Європарламенті, який також може погодитися чи відхилити компромісний варіант рішення. У випадку відхилення проекту Європарламентом абсолютною більшістю голосів, він не може бути прийнятий Радою, не набуває характеру нормативно-правового акту, а процедура вважається завершеною відхиленням запропонованого проекту. У випадку підтримки проекту Радою і Парламентом компромісний варіант проекту законодавчого акту набуває статусу нормативно-правового акту.

Отже, при застосуванні процедури спільного прийняття рішень передбачається можливість використання трьох читань в процесі вироблення та прийняття законодавчого акту. Одночасно підтверджується рівноправна участь Парламенту та Ради при прийнятті кінцевого рішення. Запропонований проект нормативного акту набуває статусу кінцевого, якщо він схвалений в ідентичній редакції Радою та Європарламентом. Прийнятий акт публікується за підписом Голів Парламенту та Ради.

Процедура позитивного заключения, що співпадає. Особливість даної процедури полягає у багато чисельності читань. Парламент не має права вносити поправки. Він може прийняти запропоноване рішення або відхилити його абсолютною більшістю голосів. Процедура застосовується, наприклад, при прийомі нових членів. Обговорення в Парламенті й висловлювання ним побажань може мати місце лише до підписання угоди про приєднання. Такий же порядок застосовується при прийнятті рішення про початок переговорів з метою перегляду діючого чи укладенні нового міжнародного договору

3.Основні способи та етапи прийняття рішень ЄС.

Законотворчий процес у ЄС проходить три етапи:

• внесення пропозиції,

• його обговорення

• та прийняття рішення.

Право законодавчої ініціативи належить Єврокомісії. Саме вона готує проекти рішень.

Для різних категорій законодавчих і нормативних актів передбачені різний порядок прийняття рішень і відповідно різні процедури взаємодії між Комісій, Радою і Парламентом.

Амстердамський договір 1997 закріпив чотири основні процедури.

Процедура згоди парламенту, тобто схвалення або накладення вето на одноголосно приймається Радою акт, застосовується при рішеннях про прийом до ЄС нових держав-членів, визначенні завдань і повноважень Європейського центрального банку (ЄЦБ), при укладанні міжнародних договорів та ін.

Однак є випадки, наприклад при перегляді цін на сільськогосподарську продукцію, де одноголосно прийняте Радою рішення не вимагає парламентського згоди. Тоді вдаються до процедури консультації. При цьому роль Парламенту обмежується прийняттям рекомендацій щодо законопроекту, які Рада може проігнорувати.

За основній масі питань, які Рада вирішує кваліфікованою більшістю, застосовується процедура спільного рішення Ради та Парламенту. Вона поширена на питання, що стосуються свободи пересування робочої сили і послуг, зайнятості, захисту прав споживачів, транс'європейських транспортних і енергетичних мереж, освіти, культури, охорони здоров'я, охорони навколишнього середовища, загальних принципів контролю за зазначеними питаннями. Суть даної процедури, яка передбачає два парламентських читання по законопроекту, зводиться до того, що Парламент має можливість остаточно відкинути абсолютною більшістю голосів рішення, сформульоване в Раді. Прийняти парламентські поправки до законопроекту Рада може, голосуючи кваліфікованою більшістю (для прийняття поправок, які не отримали схвалення Комісії, потрібно одноголосне рішення). При відсутності належного числа голосів у Раді на користь парламентської поправки вона не приймається.

Набагато рідше застосовується процедура співробітництва Ради з Парламентом. Вона збережена тільки для ряду питань, що відносяться до функціонування Економічного і валютного союзу. Як і процедура спільного рішення, процедура співпраці передбачає два парламентських читання по законопроекту. У цьому випадку вето Парламенту може бути подолано одноголосним рішенням Ради. Діючи одноголосно, члени Ради можуть відхилити як поправки до законопроекту, зроблені в Парламенті, так і поправки, схвалені Комісією. Але так як одностайність в Раді часто недосяжно, йому фактично простіше прийняти парламентські поправки, ніж наполягати на власному варіанті законопроекту.

В ході обговорення проекту в ряді випадків Рада звертається за додатковою консультацією в Економічний і соціальний комітет і Комітет регіонів.

Остаточне рішення по більшості нормативних актів приймає Рада. Згідно з Угодою про ЄС, рішення в Раді повинні прийматися більшістю голосів, однак на практиці поширене голосування кваліфікованою більшістю.

У чому полягає процедура консультацій?

Класичною правотворчої процедурою в Європейському Союзі прийнято вважати процедуру консультацій. Прийнято також говорити, що це сама "стара" і сама "проста" законодавча процедура. Спочатку, до 1986 р., вона була основною процедурою прийняття рішень в Співтоваристві.

Це, однак, не зовсім так. Справа в тому, що поряд з процедурою консультацій спочатку установчі акти передбачали застосування з широкого кола питань ще простіший процес прийняття рішень - процедуру "Комісія - Рада", яку і сьогодні можна зустріти в тексті договорів (наприклад, ст. 45, 49, 132 Договору про ЄС). Прийняття рішень у цій процедурі залежить, як видно з назви, виключно від двох інститутів: Комісії - ініціатора рішення, і Ради - органу, що розглядає і затверджує рішення без будь-якої участі Європейського парламенту. Надзвичайно простий характер процедури "Комісія - Рада" дозволяє сказати, що це навіть свого роду "протопроцедура", що містить зародкові елементи регулювання відносин, що визначають законодавчий процес в Європейському Союзі сьогодні.

Процедура консультацій дещо складніше. Особливостями цієї процедури є швидкість і виключно консультативний характер повноважень Європейського парламенту. Однак на відміну від процедури "Комісія - Рада" думку Європейського парламенту має певне значення.

Першою стадією процедури консультації є правотворча ініціатива Комісії. Ініціатор представляє проект рішення до Ради. За цим слідує запит Радою думки Європейського парламенту щодо проекту рішення. Далі Європейський парламент висловлює свою думку по проекту у вигляді ув'язнення, який оформлюється резолюцією. Після чого Рада приймає рішення одноголосно (або кваліфікованою більшістю голосів) або відхиляє його. Юридично Рада не зобов'язаний враховувати висновок Європейського парламенту, але Рада зобов'язаний дочекатися його надходження. Як сформулював Суд у своєму Рішенні у справі SA Requeue Freres v. Council, дане положення є істотним процедурним вимогою і його недотримання тягне анулювання затвердженого акта.

Що являє собою процедура співпраці?

Лейтмотивом прийнятого в 1986 р. Єдиного європейського акта була введена ним нова для того часу законодавча процедура - процедура співпраці. Дана процедура складніша, ніж процедура консультацій, і роль Європейського парламенту при прийнятті рішень у процедурі співпраці значно вище. Певну схожість процедура співробітництва має з процедурою спільного ухвалення рішень, однак процедура співпраці значно простіше неї. Справедливо буде відзначити, що "процедура спільного ухвалення рішень є логічним продовженням процедури співпраці". Так само як і процедура спільного ухвалення рішень, процедура співпраці описується в спеціальній статті - ст. 252 Договору про ЄС.

Процедура співпраці починається, що абсолютно природно, з правотворчої ініціативи Комісії. Проект рішення надсилається до Європейського парламенту і в Раду. Далі Європейський парламент дає висновок щодо проекту рішення (так зване перше читання) і направляє його Раді. У разі отримання позитивного висновку парламенту Рада затверджує рішення. При негативному висновку Європейського Парламенту Рада на основі викладених у висновку зауважень виробляє спільну позицію (схвалюючи її кваліфікованою більшістю) щодо проекту рішення і направляє її Європейському парламенту.

Європейський парламент розглядає спільну позицію (так зване друге читання), та за результатами розгляду далі процедура може розвиватися таким чином.

Якщо Європейський парламент дає позитивний висновок щодо спільної позиції або не розглядає її протягом трьох місяців, то Рада безумовно затверджує рішення кваліфікованою більшістю голосів.

Якщо Європейський парламент дає негативний висновок по загальній позиції, на основі абсолютної більшості голосів відхиляє її (відкладальне вето), то Рада одноголосно може затвердити рішення, ігноруючи негативний висновок Європейського парламенту з загальної позиції.

Якщо Європейський парламент абсолютною більшістю голосів вносить поправки до спільної позиції, то дані поправки направляються Комісії. Комісія протягом місяця розглядає дані поправки і направляє пропозиції по них до Ради. Рада чи кваліфікованою більшістю затверджує рішення з поправками Європейського парламенту і з урахуванням пропозиції Комісії, або одностайно, відхиляючи поправки з пропозиціями, затверджує рішення в редакції спільної позиції. На кожну стадію процедури дається не більше трьох місяців (за винятком спеціального терміну для розгляду Комісією поправок Європейського парламенту з спільної позиції - один місяць). За спільною згодою Ради та Європейського парламенту є можливість продовження терміну максимально ще на один місяць.

Колись процедура співробітництва була одою з найбільш поширених при прийнятті рішень. Маастрихтський, а потім Амстердамський договори звели застосування даної процедури до мінімуму. Сьогодні вона використовується тільки при прийнятті деяких рішень з економічного і валютного союзу (ст. 99, 102, 103, 106 Договору про ЄС). Зниження значимості процедури співпраці не дозволяє включити її до числа основних законодавчих процедур Європейського Союзу. Після вступу в силу Лісабонського договору 2007 р. ця процедура повинна повністю зникнути.

Як здійснюється процедура спільного ухвалення рішень?

На відміну від процедури консультації, процедура спільного ухвалення рішень відносно нова і найскладніша з усіх процедур Союзу. Вона була введена Маастрихтським договором 1992 Спеціально опису процедури спільного ухвалення рішень присвячена ст. 251 Договору про ЄС. Відмінною рисою процедури також є впливова роль у ній Європейського парламенту, виступаючого разом з Радою в якості "созаконодатель" в процесі прийняття рішень. Дана процедура сьогодні найбільш широко поширена (наприклад, застосування її передбачають ст. 47, 95, 141, 156 Договору про ЄС). Вона застосовується при прийнятті багатьох рішень Співтовариства і є однією з основних законодавчих процедур.

Процедура ініціюється Комісією, яка вносить проект рішення до Ради і Європейського парламенту. Європейський парламент розглядає проект (так зване перше читання), і залежно від результатів розгляду процедура розвивається таким чином. Якщо Європейський парламент схвалює проект рішення або зовсім не розглядає його, то рішення кваліфікованою більшістю затверджується Радою. Якщо Європейський парламент вносить поправки до проекту рішення (або іншим чином висловлює свою незгоду з проектом рішення), то Рада може погодитися з поправками Європейського парламенту і затвердити кваліфікованою більшістю рішення або, діючи також на основі кваліфікованої більшості, виробити спільну позицію щодо проекту рішення. Дана спільна позиція щодо проекту рішення направляється Європейському парламенту на розгляд (так зване друге читання).

Розглянувши загальну позицію, Європейський парламент може, по-перше, схвалити спільну позицію (чи не розглядати її) та затвердити рішення, по-друге, абсолютною більшістю голосів відхилити спільну позицію і проект рішення в цілому ( абсолютне вето). Нарешті, по-третє, Європейський парламент абсолютною більшістю голосів може внести поправки до спільної позиції по проекту і направити їх на розгляд до Раду та Комісію. Після отримання всіх матеріалів з Комісії Рада чи кваліфікованою більшістю схвалює поправки Європейського парламенту до спільної позиції з урахуванням думки Комісії (а якщо думка Комісії було негативним, то Рада діє одностайно) і затверджує рішення, або не схвалює поправки до спільної позиції, і тоді Голова Ради та Голова Європейського парламенту скликають Погоджувальна комітет.

Погоджувальна комітет створюється з числа членів Ради (або їх представників) і такого ж числа представників Європейського парламенту при участі в засіданнях комітету представників Комісії. Метою Погоджувальної комітету є доопрацювання проекту рішення, приведення його тексту в такий стан, яке могло б задовольняти інтереси кожної зі сторін. Якщо протягом встановленого строку Погоджувальна комітет не схвалить доопрацьований проект рішення (або навіть не зможе доопрацювати текст), то проект рішення вважається відхиленим. Якщо Погоджувальна комітет кваліфікованою більшістю представників Ради і простою більшістю представників Європейського парламенту схвалює доопрацьований проект, то він направляється на одночасне голосування в Раду і Європейський парламент (так зване третє читання). Для затвердження рішення необхідно абсолютна більшість голосів депутатів Європейського парламенту і кваліфікована більшість членів Ради. Якщо доопрацьований проект рішення не набирає необхідної кількості голосів хоча б в одному з інститутів, проект вважається відхиленим.

Для проходження кожної стадії процедури Договором про ЄС надається три місяці, за винятком скликання Погоджувальної комітету та періоду його роботи (на ці дії дається по шість тижнів).

Процедура спільного прийняття рішення є результатом компромісу між демократизацією законодавчого процесу в Європейському Союзі шляхом посилення позицій Європейського парламенту і збереженням традиційної ролі Ради як основного законодавчого органу. Лісабонський договір 2007 значно розширив сферу застосування процедури спільного ухвалення рішень, визнавши її по суті найважливішою законодавчою процедурою Європейського Союзу. Звідси випливає нове, введене Лісабонським договором, назва розглянутої процедури: "звичайна законодавча процедура".

У якому порядку здійснюється процедура санкціонування?

Процедура санкціонування поширена незначно (ст. 105, 161, 190 Договору про ЄС), її характерною рисою є ключова роль Європейського парламенту в процесі прийняття рішень.

Процедура санкціонування протікає аналогічно процедурі консультацій, але, на відміну від останньої, Рада запрошувати не думка Європейського парламенту щодо проекту рішення, а згоду, санкцію на затвердження рішення. У разі негативної відповіді Європейського парламенту рішення відхиляється.

Описаний вище порядок уособлює так звану позитивну процедуру санкціонування. Договором про ЄС відома також негативна процедура санкціонування (ст. 195), в якій Рада та Європейський парламент як би міняються місцями - Європейський парламент запрошувати схвалення і повноважний стверджувати рішення, а Рада дає санкцію на затвердження рішення.

Разом з процедурою спільного ухвалення рішень, процедура санкціонування є процедурою, в якій роль Європейського парламенту найбільш висока. Після вступу в силу Лісабонського договору 2007 процедура санкціонування у всіх розглянутих варіантах, а також розглянута вище процедура консультацій (див. питання N 71) виступатимуть як різновидів "спеціальної законодавчої процедури".

ТЕМА 7