Глава 1. Обзор нормативно правовых актов и нормативно технической литературы.

Конституция РФ – высший нормативный правовой акт Российской Федерации. Конституция обладает высшей юридической силой, закрепляющей основы конституционного строя России, государственное устройство, образование представительных, исполнительных, судебных органов власти и систему местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 05.04.2013) - кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий градостроительные и отдельные связанные с ними отношения на территории Российской Федерации.  В связи с поступающими обращениями в адрес Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о разъяснении положений Градостроительного Кодекса Российской Федерации в части осуществления государственного строительного надзора и постановления Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» сообщаем следующее. В соответствии с частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов. В случае, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, то в соответствии с частью 3 указанной статьи, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации[3]. Таким образом, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации [1]. К ним относятся, в частности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Несмотря на отсутствие специального указания на законодательство о градостроительной деятельности как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации, указанное законодательство в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2005 г. № 468-О). Такой вывод подтверждается системой законодательства о градостроительной деятельности, определенной в статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с частью 3 которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Это означает недопустимость введения при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства административных процедур (например, согласований проектной документации), требований о предоставлении документов (например, ордеров и разрешений на производство строительно-монтажных работ) и иных действий, не предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации. Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации вступают в силу в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Положения нормативных правовых актов, принятых с целью реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступают в силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Принятые правовые нормы регулирует отношения по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, возникшие после вступления в силу таких норм. Таким образом, в случае, если государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте каких – либо объектов капитального строительства до принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществлялся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, но после вступления в силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит осуществлению федеральным органом исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации не вправе продолжать осуществлять государственный строительный надзор применительно к строительству, реконструкции, капитальному ремонту таких объектов капитального строительства. До вступления в силу норм, подлежащих принятию в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, в том числе и в сфере государственного строительного надзора, следует руководствоваться статьей 7 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации" от 28.09.2001 N 136-ФЗ (ред. от 05.04.2013) - кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся основным источником земельного права в России. Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Земельный кодекс является одним из основных нормативно – правовых документов, устанавливающих правила ведения кадастра, а так же порядок проведения землеустроительных и кадастровых работ. Согласно пункту 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации, установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов или исключение земельных участков из границ населенных пунктов осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" определен состав и порядок согласования документации, необходимой для включения земельных участков в границы населенных пунктов в целях рекреационного использования, в том числе и земель лесного фонда.

В соответствии с указанной статьей лицо, заинтересованное во включении участка лесного фонда в границы населенного пункта, направляет в орган местного самоуправления муниципального района мотивированное заявление о включении земельного участка в границы населенного пункта. К указанному заявлению прилагается кадастровый паспорт земельного участка, включаемого в границы населенного пункта, а также копии документов, удостоверяющих личность заявителя. Физические лица представляют также правоустанавливающие документы на земельные участки, включаемые в границы населенного пункта.

Орган местного самоуправления муниципального района подготавливает и направляет в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации поступившее заявление о включении земельного участка в границу населенного пункта, прилагаемые к нему документы, заключение о возможности и целесообразности включения земельного участка в границы населенного пункта.

В случае предполагаемого включения земельного участка в границы населенного пункта из состава земель лесного фонда исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации направляет такие документы для согласования в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение участками лесного фонда.

В течение месяца с момента поступления документов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на распоряжение участками лесного фонда, в письменной форме согласовывает включение земельного участка в границу населенного пункта или дает мотивированный отказ в согласовании.

В случае не поступления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации от федеральных органов исполнительной власти информации в письменной форме о согласовании заявления о включении земельного участка в границы населенного пункта в установленный срок данное заявление считается согласованным с указанными органами.

Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации по истечении тридцати дней с даты поступления документов из органа местного самоуправления муниципального района принимает решение о включении участка лесного фонда в границу населенного пункта или отказывает в принятии решения.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.04.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации - местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации например ст.11 «Границы муниципальных образований» регламентирует требования по установлению и изменению границ муниципальных образований.

Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ (ред. от 18.07.2011) – устанавливает регулирование проведения землеустройства, проведение землеустройства, а так же порядок и оформление землеустроительной документации.

Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (ред. от 28.07.2012) - настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (далее - кадастровые отношения). Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений.

Федеральный закон от 26.12.1995 N 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (ред. от 28.02.2012) - Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области геодезии и картографии. Настоящий Федеральный закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также условий для функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области геодезии и картографии.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 № 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» - устанавливает регламенты к оформлению карты (плана), а так же текстовой части. Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер и границы объекта землеустройства, а также иные его характеристики. Карта (план) объекта землеустройства составляется в результате описания местоположения границ объекта землеустройства и (или) установления границ объекта землеустройства на местности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности.

Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» - настоящее положение определяет порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (далее именуется - фонд данных), а также их использования. В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами, органами санитарно - эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления.

Постановление Правительства РФ от 03.03.2007  № 139 «Об утверждении правил установления местных систем координат» - настоящие Правила определяют порядок установления местных систем координат на территории Российской Федерации. Под местной системой координат понимается условная система координат, устанавливаемая в отношении ограниченной территории, не превышающей территорию субъекта Российской Федерации, начало отсчета координат и ориентировка осей координат которой смещены по отношению к началу отсчета координат и ориентировке осей координат единой государственной системы координат, используемой при осуществлении геодезических и картографических работ.

Местные системы координат устанавливаются для проведения геодезических и топографических работ при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров и осуществлении иных специальных работ.

Приказ Минэкономразвития РФ от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» - настоящий Порядок определяет правила описания местоположения границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территорий, а также границ частей указанных территорий и зон. Описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сведений и документов государственных картографо-геодезических фондов и иных предусмотренных законодательством документов и сведений. Местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства (то есть точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - установленная система координат). Координаты характерных точек границ объектов землеустройства определяются с точностью не ниже нормативной точности определения координат характерных точек границ земельных участков, в пределах которых расположены такие характерные точки границ объектов землеустройства. Выбор метода определения координат характерных точек границ объектов землеустройства (геодезический метод; метод спутниковых геодезических измерений (определений); фотограмметрический метод; картометрический метод, аналитический метод) осуществляется в зависимости от нормативной точности определения координат характерных точек границ объектов землеустройства. Если характерная точка границ объекта землеустройства совпадает с характерной точкой границы учтенного в государственном кадастре недвижимости земельного участка, в качестве описания местоположения такой точки принимаются координаты характерной точки границы указанного земельного участка, за исключением случаев, если сведения государственного кадастра недвижимости о местоположении границы такого земельного участка требуют уточнения.

Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 25.11.2004 № 63-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» - наделяет статусом городского округа город Нефтеюганск в границах, установленных согласно приложениям 7, 8 к настоящему Закону, с находящимся в его составе населенным пунктом городом Нефтеюганском (административный центр).

Письмо Минэкономразвития РФ от 04.07.2011 N Д23-2811 - границы населенных пунктов должны устанавливаться с учетом сведений государственного кадастра недвижимости о земельных участках и такие границы не должны пересекать границы земельных участков. Согласно ст. 1 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ 'О землеустройстве' (далее - Закон о землеустройстве) территории населенных пунктов являются объектами землеустройства.

В соответствии с п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1. утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2. утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Определение местоположения границ объекта землеустройства (в том числе населенного пункта) осуществляется посредством выполнения работ по землеустройству (описанию местоположения границ объектов землеустройства). В результате таких работ согласно ст. 20 Закона о землеустройстве подготавливается карта (план) объекта землеустройства, форма и Требования к составлению которой утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 N 621 (далее - Постановление).

Таким образом, по мнению Департамента недвижимости, с даты вступления в силу Постановления описание местоположения границ населенных пунктов может быть внесено в государственный кадастр недвижимости на основании карты (плана) объекта землеустройства. Порядок описания местоположения границ объекта землеустройства утвержден Приказом Минэкономразвития России от 03.06.2011 N 267 (в настоящее время находится на государственной регистрации в Минюсте России). Указанным Порядком в том числе предусмотрено, что описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости и то, что границы муниципальных образований, границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках. Кроме того, согласно п. 2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. При этом в отношении земельных участков, границы которых представляют собой несколько замкнутых контуров (далее - многоконтурный земельный участок), пересечением границы муниципального образования и (или) границы населенного пункта, по мнению Минэкономразвития России, изложенному в Письме от 22.12.2009 N 22409-ИМ/Д23, являются:

1. пересечение любым контуром границы многоконтурного земельного участка;

2. расположение хотя бы одного из контуров границы многоконтурного земельного участка за границей соответствующего муниципального образования и (или) населенного пункта (то есть расположение какого-либо контура границы на территории другого муниципального образования и (или) населенного пункта)

Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 4.02. 2010 г. N 42 - В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" государственный кадастр недвижимости (ГКН) является систематизированным сводом сведений о недвижимом имуществе, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, о геодезической и картографической основе ГКН и кадастровом делении территории Российской Федерации (далее - кадастровые сведения) и состоит из содержащих такие сведения разделов:

1. реестра объектов недвижимости;

2. кадастровых дел;

3. кадастровых карт.

Порядок ведения государственного кадастра недвижимости (далее - Порядок) устанавливает структуру, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, а также структуру, состав и правила ведения кадастровых дел.

Порядок не определяет правила воспроизведения кадастровых сведений на кадастровых картах.

Порядок не применяется в отношении сооружений (линейных и тому подобных), расположенных на территории более чем одного кадастрового округа.

При внесении кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости уполномоченными должностными лицами органа кадастрового учета выполняются следующие кадастровые процедуры:

1. внесение сведений о ранее учтенных объектах недвижимости;

2. постановка на государственный кадастровый учет (далее - кадастровый учет) объекта недвижимости;

3. учет изменений объекта недвижимости (в том числе учет части объекта недвижимости и учет адреса правообладателя объекта недвижимости);

4. снятие с кадастрового учета объекта недвижимости;

5. внесение кадастровых сведений в соответствии с документами, поступающими в орган кадастрового учета из органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке информационного взаимодействия при ведении ГКН (статья 15 Закона о кадастре) (далее - порядок информационного взаимодействия);

6. исправление технических и кадастровых ошибок в кадастровых сведениях.