Глава 4

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План

1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного бюджета.

2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения,

3. Бюджетное устройство в Российской Федерации.

4. Состав доходов и расходов бюджетной системы. Порядок их распределения между бюджетами.

Учебные цели: показать значение и содержание бюджета; дать представление о бюджетном устройстве России и ого принципах; определить основные характеристики бюджетного права как подотрасли финансового права России.

4.1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного бюджета

4.1.1 Понятие бюджета

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются централь­ным звеном финансовой системы Российской Федерации, как и любого дру­гого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответ­ствующего государственного или муниципального образования, которые обес­печивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и мест­ного самоуправления.

Бюджет рассматривается в материальном, экономическом и правовом (юри- IVTi

дическом) аспектах. -*- ^ -■-*

В материальном аспекте бюджет представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образо­ вания денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих [ органов государственной власти или местного самоуправления. I

Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, на­правления расходов и т. п.

Как экономическая категория бюджет — это совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распре- ] делением и использованием централизованных денежных фондов, предна­значенных для осуществления общих задач государственных и муниципаль­ных образований и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Понятие бюджета имеет и юридический (правовой) аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт, Бюджет — это основной финансовый I план образования, распределения и использования централизованного де- I нежного фонда государственного или муниципального образования, утвер­ ждаемый соответствующим представительным органом государственной J власти или местного самоуправления. |

Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности уча­стников бюджетных отношений.

33

Согласно Бюджетному кодексу (ст. 6), бюджет — это форма образования

и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового

I обеспечения задач и функций государства и хместного самоуправления. |

_{и Задание 4.1. Впишите ключевые слова в приведенных выше понятиях бюджета.}

Бюджет в материальном смысле — это... Бюджет в экономическом смысле — это... Бюджет в юридическом смысле — это...

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, средства государст­венного бюджета — это часть государственной казны, а средства местного бюджета — это часть муниципальной казны. То есть собственником бюджет-ных средств является не орган государственной власти или местного само­управления, а государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, города, районы и т. п.). Соот­ветствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция Российской Федерации (ст. 72) относит вопросы разграничения государственной собст­венности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

4.1.2, Роль бюджета

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу для функ­ционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими своих задач.

И государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны, С по­мощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народ­ного хозяйства, охране окружающей природной среды, укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию мате­риального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т. д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей территории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает воз­можности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах произ­водительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в рас­поряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправ­ления. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при рас­пределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и со­циальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны и т. д.

4.1.3, Правовая форма бюджета

Государственные (на уровнях Федерации и субъектов Федерации) и мест­ные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органа­ми власти. В результате бюджет приобретает определенную правовую форму.

34

Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации разраба­тываются и утверждаются в форме соответствующих законов, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило,— решений (ст. 11 БКРФ). Получив правовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: на конкретный период определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, му­ниципальных образований на получение, распределение и использование средств.

_NB

_I7f

ULJ Задание 4.2. Письменно ответьте на следующие вопросы:

Какие виды субъектов Российской Федерации вы знаете? В какой форме утверждаются;

• бюджет Российской Федерации?

• бюджеты субъектов Российской Федерации?

• бюджеты муниципалитетов?

4. fA Особые виды бюджетов в России

Согласно законодательству, кроме основных звеньев бюджетной системы составляется также консолидированный бюджет.

Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней на соот- I ветствующей территории, используехмый для расчетов и анализа. |

Он необходим для управления делами России в целом и ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития и формирования взаимо­отношений с выше- и нижестоящими органами власти. Составляются консо­лидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность . бюджета субъекта Российской Федерации и свода бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объеди­няющий федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъек­тов Российской Федерации. В результате в консолидированном бюджете Рос­сийской Федерация учитываются все бюджеты — от федерального до мест­ных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета применяется минимальная бюджетная обеспеченность, увязанная с минимальными государственными стандартами (ст. 5). Данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.

42. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

42,1\ Бюджетное право: понятие, регулируемые отношения

Бюджетное право — центральный раздел Особенной части финансового пра­ва, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обуслов­лено положением бюджета в финансовой системе Российской Федерации, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финан­сового права своим предметом, содержанием отношений, которые оно регу­лирует.

Бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъек­тов, муниципальных образований и соответствующих органов представи­тельной и исполнительной власти, возникающие в связи с образованием, рас­пределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее зна­чение для соответствующей территории.

35

Бюджетным правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их со­держания и субъектного состава:

• они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;

• права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формирова­нием и исполнением бюджета как основного финансового плана государ­ства, государственного или муниципального образования;

• в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство, госу­дарственные или муниципальные образования или соответствующие орга­ны государственной власти и местного самоуправления, представляющие

их интересы.

В бюджетном праве можно выделить институты или блоки норм, которые за­крепляют и регулируют;

1. бюджетное устройство в Российской Федерации (виды бюджетов, входя­щих в бюджетную систему Российской Федерации, принципы их взаим­ной связи, роль каждого из видов бюджетов);

2. состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;

3. компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципаль­ных образований в области бюджета;

4. бюджетный процесс (порядок формирования и реализации бюджета и от­четности о его исполнении).

Таким образом, можно сформулировать понятие бюджетного права в общем и с уточнением регулируемых им отношений:

Бюджетное право России — это раздел (подотрасль) финансового права, со- | стоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использовани-ем денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюд-I жетах.

Бюджетное право Российской Федерации — это совокупность финансово- правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в Российской Федера­ ции, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной систе- [ I мы. компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюд- [ жетный процесс. j

422, Принципы бюджетного права

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федера­лизма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому пра­ву в целом.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность само­стоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с еди­ной бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализо­вать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении пол­номочий органов местного самоуправления по самостоятельному формирова­нию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

36

4.2,3. Субъекты и источники бюджетного права

В круг субъектов бюджетного права Российской Федерации входят:

• государство и его территориальные подразделения — Российская Феде­рация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, об­ласти, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);

• органы государственной власти и местного самоуправления — предста­вительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и ме­стного самоуправления.

Задание 4.4. т^ Обратитесь к дополнительной литературе и письменно ответьте на вопрос: могут ли (если могут,

то в каких случаях) в качестве субъектов бюджетного права выступать лица, не наделенные государственно-властными полномочиями ?

Среди норм бюджетного права более четко, чем в других разделах финансо- IVIT^

вого права, выделяются материальные и процессуальные. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохож­дения каждой из стадий бюджетного процесса, формы взаимоотношений ор­ганов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюд­жетного права, механизм их осуществления.

Среди источников бюджетного права Российской Федерации, прежде всего, следует назвать Конституцию Российской Федерации, Ряд ее статей непосред­ственно устанавливает исходные начала и принципы бюджетной деятельности в Российской Федерации: это статьи 71 и 72, определяющие компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности в данной области с субъектами Федерации, статьи 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, а также статья 132, повествующая о бюджетных правах органов местного са­моуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в облас­ти бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, за­щиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ред. 03.06.2006 г.) и «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. (ред. от 28.12.2004 г.) определяют основные положения роли местных бюд­жетов, бюджетные права муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти.

Установленные названными законодательными актами основы правового регу­лирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к ис­точникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

37

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Пре­зидента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Фе­дерации, правовые акты Министерства финансов Российской Федерации, ко­торым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.

^у—^ Принятый 31 июля 1998 г. (введен в действие с 1 января 2000 г.) Бюджетный

]_%j Jl5 кодекс Российской Федерации играет важную роль в обеспечении бюджет-

ных отношений необходимой правовой основой. Он оказывает воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов Российской Феде­рации и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления.

I ^w I Задание 4.5. ■_► В какой редакции в настоящее время действует Бюджетный кодекс Российской Федерации? Какова структура этого нормативно-правового акта?

4.3, Бюджетное устройство в Российской Федерации

4.8.1. Понятие бюджетного устройства

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представ­ляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации 1998 г. (ст. 6 и 10), в нее помимо бюджетов всех уровней входят внебюджетные государст­венные социальные фонды (ст. 13).

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принци­пы ее построения, т. е. бюджетное устройство.

Бюджетное устройство — это организация и принципы построения бюджет- [ ной системы. 1

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают ви­ды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право госу­дарства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоя­тельности в его использовании.

Ш Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройст-

вом. В бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трех уровней:

1-й уровень — Федеральный бюджет;

2-й уровень — региональные бюджеты;

3-й уровень — местные бюджеты.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответст­вующих органов государственной власти или местного самоуправления.

4.3.2, Принципы бюджетного устройства России

Законодательно закреплены в качестве основы бюджетного устройства прин­ципы единства и самостоятельности бюджетов.

Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федера­ции, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно явля­ется необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой политики в стране и проявляется во взаи­модействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие

38

осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих до­ходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и ре­гиональных фондов.

Законодательство определяет организационно-правовые и экономические га­рантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также стати­стической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидиро­ванные бюджеты; согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 29) указывает и на другие про­явления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджет­ной документации, акций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгал­терского учета.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается; правом самостоятельного ут­верждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти; правом определять направления использования и расходо­вания бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов; запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполне­ния бюджета доходов и сумм превышения доходов над расходами, экономии по расходам.

Обобщенное выражение эти принципы находят в принципах федерализма, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом,

и развитии местного самоуправления.

I,Гл. 11 Задание 4.5. Запишите, чем обеспечивается:

1. единство бюджетной системы;

2. самостоятельность каждого уровня бюджетной системы.

4А Состав доходов и расходов бюджетной системы. Порядок их распределения между бюджетами

АЛЛ. Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов, Бюджетная классификация

Бюджеты состоят из доходной и расходной частей, в составе которых обра­зуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или соз­даваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Все доходы и расходы бюджет­ной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

Г Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это опре­ деление видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каж- | дый из бюджетов. 1

Доходы должны закрепляться за определенным уровнем бюджетной системы таким образом, чтобы их было достаточно для покрытия необходимых расхо­дов и чтобы они довольно просто, с минимальными усилиями, могли быть аккумулированы на данном уровне.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следующих основных принципов:

1) соответствия состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

39

2. учета подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

3. учета значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и по­следствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет;

4. самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

С учетом значения каких-либо организаций, учреждений и (или) осуществ­ляемых ими мероприятий финансирование их расходов может производиться из бюджета не соответствующего уровня, а вышестоящего. Например, суды всех уровней, как и органы системы МВД, финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия и в целях создания независимости от местных властей.

LZm 11 Задание 4.6* Ф Приведите примеры нормативно-правовых актов, разграничивающих доходы и расходы бюджетов различных уровней.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюджетов класси­фикацию доходов и расходов, обусловленную принципом единства бюджет­ной системы, что обеспечивает сопоставимость их показателей.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюдже­ тов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам класси- I фикации группировочных кодов. _]

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федера­ции и местного самоуправления вправе производить дальнейшую детализацию

объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее по­строения и единства.

442, Классификация доходов бюджетов

Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономиче­скому признаку подразделяются на несколько групп:

1WTTO 1) доходы от предприятий и других организаций разных форм собствен-

нести;