1.2. История возникновения крупнейших налогоплательщиков

В большинстве развивающихся стран и государств с переходной экономикой, наиболее актуальной причиной создания механизмов контроля за крупными налогоплательщиками является потребность в получении дохода от налогов (т. е. либо принимаются меры к тому, чтобы налоговые поступления не падали ниже определенного уровня, либо мобилизуются дополнительные налоговые поступления, в основном за счет снижения неплатежей и случаев сокрытия доходов) и во внедрении базовых систем контроля нарушений со стороны налогоплательщиков. Среди стран Латинской Америки Аргентина стала первой страной, которая в 1974 г. ввела ОКН (.Отдел по работе с крупными налогоплательщиками). Позднее в 1980-е гг. несколько латиноамериканских государств организовали специальные подразделения по работе с крупными налогоплательщиками – в основном с целью ужесточения контроля за основными источниками государственных доходов. Хотя главный упор делался на сбор налогов, большинство ОКН того периода (что рекомендуется и в настоящее время) осуществляло все основные функции налогового управления (например, обработка налоговых деклараций, принудительное взыскание задолженности и аудит). Однако в начале, к функциям ОКН не относили некоторые приоритетные, например аудит. Только один ОКН, созданный в то время – в Уругвае – занимается исключительно обработкой налоговых деклараций и платежей.⁷ Внедрение ОКН помогает обеспечить стабильность налоговых поступлений, т. к. в большинстве стран, в особенности развивающихся и с переходной экономикой, высокий процент всех налоговых сборов приходится на небольшое число налогоплательщиков. В таких странах самая большая часть доходов поступает от тех, кто выплачивает не только свои налоги, но и налоги других налогоплательщиков за счет системы удержания налогов (Приложение № 2).¹⁰

Во многих из этих стран нарушителей из числа крупных налогоплательщиков нередко выявляют с опозданием, что часто ставит под угрозу налоговые поступления. Как показывает опыт, если крупные недоимки остаются не выявленными в течение нескольких месяцев или даже лет, в дальнейшем их практически невозможно взыскать.

Некоторые страны (например, Боливия, Сальвадор, Венгрия, Уганда) приняли ОКН в качестве экспериментальных проектов для введения новой организационной структуры, систем и методов налогового ведомства. Ряду государств удалось продолжить реформы, которые начались с ОКН, и распространить их на остальные сферы налоговой системы. Такие реформы включали в себя новые организационные принципы (часто базирующиеся на функциях), новые системы выявления налогоплательщиков, новый порядок сбора налогов (например, в начале 1990-х гг. совместная процедура подачи деклараций и перечисления налоговых платежей через банк или позднее электронная процедура подачи декларации и осуществления налогового платежа) и новые автоматизированные информационные системы.

В промышленно развитых странах одним из основных мотивов создания специализированных механизмов контроля за крупными налогоплательщиками стало повышение качества аудита крупных налогоплательщиков. Как следует из Приложения № 1, большинство механизмов контроля за крупными налогоплательщиками, введенных в промышленно развитых странах до 1990 г., было направлено исключительно на аудит. В странах ЕС, к примеру, первоначально основанием для учреждения специального департамента, занимающегося крупными налогоплательщиками, стала потребность в оптимизации программ аудита, в особенности после введения налога на добавленную стоимость (НДС) в 1960-70 гг. В Австралии и США механизмы контроля за крупными налогоплательщиками изначально были ориентированы на проверку правильности уплаты налога на прибыль компаний (НПК).

Очевидно, что для аудита крупных, часто транснациональных корпораций необходимы специальные программы и высоко квалифицированные кадры, поскольку такой аудит предполагает анализ сложных операций и сделок между несколькими компаниями, входящими в одну группу, а также контроль за налогообложением основных акционеров. Более того, несколько из этих экономических единиц могут быть связаны с другими, которые расположены в зарубежных странах, поэтому запросы, возможно, понадобится направлять в зарубежные налоговые ведомства. Аудиторам, специализирующихся на крупных налогоплательщиках, необходимо также владеть информацией о международной системе переложения прибылей, трансфертном ценообразовании и узкой капитализации.

Кроме того, открытие в развивающихся странах или странах с переходной экономикой отделов по работе с крупными налогоплательщиками с привлечением сплоченного коллектива аудиторов может позволить более тщательно проверять и контролировать результаты и ход проведения аудита главными аудиторами. Это повысит шансы того, что случаи коррупции будут своевременно выявлены, а виновные наказаны.

За последние десять лет ряд передовых налоговых ведомств произвели реорганизацию, сосредоточив свою деятельность на конкретном сегменте налогоплательщиков (в частности в соответствии с размером налогоплательщика), исходя из того, что стратегии, учитывающие риски непоступления налоговых платежей, которые в свою очередь зависят от типа налогоплательщика, являются наиболее эффективными средствами обеспечения более добросовестного исполнения налоговых обязательств. В начале 1990-х гг. в Нидерландах была предпринята реорганизация Налогово-таможенного управления по четырем отделам: крупные компании, предприятия малого и среднего бизнеса, прочие налогоплательщики, и таможня. В 1994 г. Налоговое управление Австралии (НУА) (Australian Tax Office (ATO)) реструктуризировало свое ведомство в соответствии с сегментами налогоплательщиков (крупные компании, предприятия среднего и малого бизнеса и предприниматели без образования юридического лица). В том же 1994 г. Департамент налогов и сборов (ДНС) (Inland Revenue Department (IRD)) Новой Зеландии переориентировался на три основных сегмента: «корпорации» (старый сегмент, включающий большие компании), новый сегмент – малый бизнес и сегмент, состоящий из физических лиц.

С октября 2000 г. в США НСС заменила свою географическую организационную структуру из трех звеньев (государственное, региональные и окружные управления) на структуру, ориентированную на обслуживание налогоплательщиков с одинаковыми потребностями: физические лица, малые предприятия, большие корпорации, и организации, имеющие налоговые льготы. Главное налоговое управление Франции также разработало план реорганизации своей деятельности по трем направлениям: физические лица, предприятия малого и среднего бизнеса и крупные корпорации. Первый этап реформы заключается в создании полномасштабного Управления по крупным предприятиям (Direction des Grandes Enterprises) в январе 2002 г. В Великобритании и ТАУ и НУ осуществляют функции контроля за крупными налогоплательщиками.⁸

Опыт Нидерландов и Новой Зеландии особенно актуален для развивающихся стран и государств с переходной экономикой, о которых идет речь в настоящей работе, поскольку они объединили функции контроля за крупными налогоплательщиками, которые охватывают все основные государственные налоги, в том числе подоходные налоги и НДС. В других промышленно развитых державах, где налоговые ведомства разбиты по сегментам налогоплательщиков, например в таких как Австралия и США, отделы по работе с крупными налогоплательщиками в основном занимаются налогом на прибыль компаний.

В конце 1998 года. был создан отдел по работе с крупными налогоплательщиками, входящее в центральное ведомство, которое осуществляет как государственное регулирование, так и некоторые рабочие функции; ряд региональных и межрегиональных отделов по работе с крупным налогоплательщиками на территории Российской Федерации. Причина создания: повышение собираемости налогов, уменьшение процента задолженности по налогам.

Первоначальные критерии выявления компаний, которые должны находится в ведении ОКН: особые компании (так называемые «естественные монополии») и другие компании, отвечающие нескольким критериям, основанным на обороте, налогах, уплаченных и подлежащих оплате, и активах.

Были внесены изменения в часть первую Налогового Кодекса, что позволило Министерству по налогам и сборам предписывать, где налогоплательщики обязаны проходить регистрацию, куда подавать налоговые декларации и т. д.

Количество налогоплательщиков, первоначально находившихся под контролем ОКН: 23600. Впоследствии это число сократилось до порядка 8000.

Налоги, исчисленные в 1999 г для уплаты в федеральный бюджет (составляет примерно 49 процентов от всех налогов, уплаченных на общегосударственном уровне): начислено 300 миллиардов рублей; уплачен 247 миллиардов рублей (что составляет 68,4 процента от общего дохода федерального бюджета).

Принудительное взыскание налогов (только налоги, подлежащие уплате в федеральный бюджет): общая задолженность по налогам (1999 г.): 162 миллиарда рублей. Общие штрафы и проценты (конец 1999 г.): 151 миллиард рублей. Результаты мероприятий по принудительному взысканию платежей: 80 миллиардов рублей (порядка 30 процентов от всех сборов за 1999 г.), из которых 60,4 миллиарда было уплачено по требованию, 9,0 миллиарда в результате направления банкам поручений на инкассо, 1,33 миллиарда в результате списания наличных средств и 1,3 миллиарда в результате продажи конфискованной собственности.⁹

Специальные мероприятия по мониторингу: Ежедневный мониторинг самых крупных налогоплательщиков, включая налогоплательщиков в таких секторах, как нефтегазовая промышленность, электроэнергетика и железные дороги. Специальные договоренности об уплате полной задолженности наличными. В 1999 г. были отмечены значительные успехи по увеличению наличных платежей, полученных от компаний данной группы. Например, в январе 1999 г. нефтяные компании в среднем выполняли лишь 23 процента своих обязательств по начисленным налогам. К концу года они производили полную оплату начисленных налогов. В железнодорожном секторе в 1999 г. платежи составили 102 процента от обязательств по начисленным налогам, по сравнению с 83 процентами в 1998 г.

Таким образом создание новых налоговых органов в виде ОКН только положительно сказались на поступлениях налоговых платежей в бюджет. В настоящее время произошло много реформ в сфере налогообложения крупнейших налогоплательщиков. Также настоящее время ведется рассмотрении о консолидации налоговых обязательств крупнейших налогоплательщиков.

Консолидированной группой налогоплательщиков признается добровольное объединение налогоплательщиков налога на прибыль организаций на основе договора в порядке и на условиях, предусмотренных настоящим Кодексом, в целях консолидации своих обязанностей по налогу на прибыль организаций. При этом консолидированная группа налогоплательщиков может быть образована из российских организаций, отнесенных к категории крупнейших налогоплательщиков.