Mustafaev_Shibutov_Parlamentarizm

3.1.Эволюция системы Советов в преддверии обретения и в первые годы становления

Парламентаризм и местное самоуправление

ПРЕДИСЛОВИЕ

Сегодня страна на пороге реализации дальнейшего поэтапного совершенствования государственного устройства, политической системы, основы которых были заложены Первым Президентом страны Нурсултаном Назарбаевым в период становления и развития независимого Казахстана. И это отражает алгоритм последовательно осуществляемой в стране модернизации, согласно ставшей крылатой фразе Н. Назарбаева «Сначала – экономика,

потом – политика».

Данный тезис претворялся в жизнь еще с середины 1990-х гг., затем был сформулирован во многих выступлениях, интервью, программных документах. Такой подход подчас воспринимался неоднозначно либеральными кругами в стране и за рубежом, подвергался критике со стороны несистемной оппозиции. Но пройденный за три десятилетия казахстанский путь подтверждает, что этому курсу не было альтернатив. Следуя этой формуле, необходимо было сначала выстроить экономику и лишь затем приступить к кардинальным преобразованиям в политической сфере.

«Экономика – всегда основа политики. Сначала выстраивается экономика, потом надстраивается полити-

ка» 1, – отмечал в своё время Н. Назарбаев. Следуя этому

1 Назарбаев Н. Мыслями с народом поделюсь. – Алматы: «Мектеп», 2007. – С.208. – 286 с.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

постулату, в отличие от ряда других государств, образовавшихся после распада Советского Союза, Казахстану удалось успешно претворить в жизнь реформы, укрепить государственность, избежать социальных катаклизмов и потрясений, масштабных межэтнических конфликтов.

Поспешные политические реформы без выстраивания на новых началах основ экономики, которая обеспечивает достойную жизнь граждан, обусловили фиаско ряда постсоветских стран на пути модернизации. Например, после распада Советского Союза ускоренными темпами стали проводиться политические реформы в Кыргызстане, который тогда называли «островком демократии» в Центральной Азии. Но эта модель модернизации не стала успешной. Кыргызстан прошел тяжелый путь переворотов, цветных революций. В 2005 г. произошла «тюльпановая революция», свержение президента Аскара Акаева, в 2010 г. – апрельская революция, свержение президента КурманбекаБакиева.Вночьс5на6октября2020г.вБишкеке прошли события, которые ряд СМИ, экспертов окрестили третьей революцией 2.

Ставка М. Горбачева сначала на политические реформы без предварительных преобразований в экономике, провалы в экономической политике, повлекшие тотальный дефицит товаров, резкое падение уровня жизни граждан наряду со многими другими факторами стали одной из причин распада СССР.

2 Как происходили революции в Кыргызстане // Zakon.kz. 6.10.2020. //Режим доступа: https://www.zakon.kz/5042840-kak-proishodili- revolyutsii-v.html

Парламентаризм и местное самоуправление

Спустя три десятилетия после распада Советского Союза большинство политиков, участников событий тех лет, современных исследователей полагают, что в условиях кардинальной трансформации общественной системы переход к президентской форме правления был закономерным процессом. Инициированная Михаилом Горбачевым так называемая перестройка стала ярким примером неуспешной модернизации. Она привела к потере управляемости,конфронтациицентраисоюзныхреспублик,тотальному дефициту товаров первой необходимости, кровавым межэтническим конфликтам в Нагорном Карабахе, Сумгаите, Северной Осетии, Фергане, Ошской области, Приднестровье.

Был выбран неверный в реалиях того времени алгоритм модернизации, что привело к потере управляемости. «Процесс пошёл» – одно из известных выражений М. Горбачева, которое стало синонимом необратимости процессов, повлекших последующий распад Советского Союза.

Вусловияхнараставшегохаосавстране15марта1990г. III внеочередным Съездом народных депутатов СССР был введен пост президента Советского Союза. Первым, как показала история, и последним президентом Союза стал М. Горбачев. Вслед за этим посты были учреждены и избраны президенты в других союзных республиках – Узбекистане, Казахстане, Молдавии, Кыргызстане, Грузии, России, Азербайджане, Туркмении, Таджикистане, Украине3.

3 Судьбы первых президентов бывших советских республик // Коммерсантъ – 2019, № 48, 20 марта. – С.4. // Режим доступа: https://www. kommersant.ru/doc/3916843

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Опыт распада Советского Союза и начальный этап становления и развития новых независимых государств показывает, что президентская система правления была востребована в условиях создания правовой базы политической демократии и рыночной экономики. Важно, что после создания правовых основ государственности, экономики, наступает этап принятия оптимальных, с учетом исторических особенностей тех или иных стран, обществ, разновидностей форм правления, возрастания роли представительной власти, парламента и местного самоуправления.

В Казахстане представительной властью стали парламент и маслихаты. Парламент является высшим представительным органом власти, осуществляющим законодательные функции. В законодательном процессе участвует также глава государства, в законотворческом процессе – правительство в лице Министерства юстиции, центральных уполномоченных органов (министерств, ведомств), Института законодательства и правовой информации 4. В действующей Конституции Республики Казахстан, принятой на референдуме 30 августа 1995 г., зафиксировано: «Парламент Республики Казахстан является высшим

4 Об утверждении Правил законотворческой работы Правительства Республики Казахстан: постановление Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 907 – Информационно-пра- вовая система нормативных правовых актов РК Әділет (далее – ИПС «Әділет») // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ P1600000907

Парламентаризм и местное самоуправление

представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» 5.

На нынешнем этапе модернизации в Казахстане четко обозначилась актуальность дальнейших преобразований в политической сфере, усиления роли представительных органов власти – парламента и маслихатов.

Политические реформы, направленные на усиление роли парламента и маслихатов назрели. Это веление времени. Прежние полномочия парламента были оптимальны, адекватны предыдущим этапам развития страны, но реалии жизни показывают, что ныне они недостаточны. Этоощущаютипредставителибизнес-сообщества,малого и среднего бизнеса, политического класса, молодежь, другие социальные группы общества и просто рядовые граждане Казахстана. Требуют решения инициативы предпринимателей в сфере бизнеса, предложения политических и общественных движений о выборном законодательстве, проблемы самореализации молодежи, вопросы занятости людей предпенсионного возраста, проблемы поддержки социально уязвимых групп населения. Многое связано с изменениями в законодательстве. И всё это предполагает качественно новый уровень работы парламента, его роли, полномочий и функций.

Современный парламент традиционно исполняет три основные функции: представительную, законодательную

5 Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. Алматы: Жетi жарғы, 1995. – Раздел IV. Парламент. Ст. 49. (Позднее, в действующую Конституцию был внесен ряд изменений и дополнений).

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

и контрольную. В балансе ветвей власти важным является усиление контрольных функций парламента в отношении исполнительной власти – правительства.

Известный правовед, доктор юридических наук Н. Н. Турецкий отмечает:

«На наш взгляд, парламентский контроль – это опосредованный вид народного контроля через избранных депутатов. <…> Соглашаемся с мнениями ученых и практиков, которые отмечают, что действующая Конституция Республики не наделяет парламент широким кругом контрольных функций в отношении органов исполнительной власти. Следует отметить, что становление института парламентского контроля в Казахстане идет крайне медленно и малоэффективно» 6.

По мнению автора, основные контрольные функциям парламента Казахстана включают:

1)импичмент;

2)издание законов;

3)утверждение республиканского бюджета и отчетов правительстваиСчетногокомитетапоконтролюзаисполнением республиканского бюджета о его исполнении;

4)вотум недоверия;

5)депутатские запросы и вопросы;

6)дача согласия на назначения;

7)парламентские слушания;

8)правительственный час;

6 Турецкий Н. Н. О контрольных полномочиях парламента // Проблемы права и экономики (Костанай). – 2013, Вып. 5, № 2. – С. 89 [С.88–95.].

Парламентаризм и местное самоуправление

9) право депутата на безотлагательный прием должностными лицами 7.

Издание законов, депутатские запросы, парламентскиеслушания,правительственныйчас,праводепутатана безотлагательный прием должностными лицами широко практикуются, применяются в полной мере. Однако такая широко известная во многих современных демократиях форма парламентского контроля, как парламентское расследование, практически не нашла отражения в деятельности парламента Казахстана.

Парламентскоерасследование–формаиспособпарла- ментского контроля, предусмотренная законодательством ряда стран. Право на проведение такого расследования реализуется через создание палатами специализированных комиссий парламента по расследованию преступлений особой общественной значимости.

Парламентское расследование существенно отличается от расследований правоохранительных органов, поскольку парламент не принимает решений, имеющих уго- ловно-правовые последствия, а может лишь констатировать нарушения закона и передать материалы компетентным структурам, которые в случае необходимости могут провести полноценное расследование.

Очень широкими возможностями для парламентского расследования обладает Конгресс США. Хорошо известныпарламентскиерасследованиявотношениипрезидента Ричарда Никсона в 1972–1974 гг. в связи с Уотергейтским

7 Там же. С. 91.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

скандалом (англ. Watergate scandal) и президента Дональда Трампа в 2017 г.

Контрольная функция присуща парламенту изначально и исторически восходит еще к Средним векам – к 1215г.,когдавАнглиибылапринятаВеликаяхартиявольностейвходеборьбызнати,купцовипредставителейгородов с королём. Хотя как неотъемлемая часть политической системыпарламентаризмпоявляетсянаисторическойарене после провозглашения независимости в США в 1776 г., Великой французской революции 1789 г. во Франции и начинает утверждаться в Западной Европе лишь в XIX в.

Дальнейший импульс становлению парламентаризма в странах мира придали распад Российской, Австро-Вен- герской, Германской империй после Первой мировой войны; Британской и Французской империй, глобальной колониальной системы после Второй мировой войны.

Сегодня очевидно, что огромный вклад в становление и укрепление независимости, формирование политической системы страны внес Первый Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев. Если на начальных этапах, на заре независимости, когда необходимо было оперативное, без промедлений принятие решений, особую роль играли глава государства, президент, обеспечивающий согласованное функционирование всех ветвей государственной власти, исполнительная власть, то сегодня в повестке дня – бóльшие полномочия парламента и маслихатов.

Инициатором внесения корректив в баланс трех ветвей власти, как это было и на начальном этапе становления независимого Казахстана, когда утверждались сильная президентская власть, конфигурация системы власти, вновь стал президент Н. Назарбаев.

Парламентаризм и местное самоуправление

Двадцать пятого января 2017 г., незадолго до своего выступления с ежегодным Посланием народу, президент Н. Назарбаев выступил со Специальным обращением к народу страны о перераспределении полномочий между ветвями власти в котором сообщил, что наступает новый этап в развитии страны. Сильная президентская власть была необходима на начальном этапе становления государства. Теперь же назрела необходимость перераспределения полномочий. Распоряжением президента создана рабочая группа, которая подготовила реформу, предусматривающую перераспределение полномочий между ветвями государственной власти, передачу ряда полномочий президента парламенту и правительству. Проект конституционных реформ предлагается вынести на всенародное обсуждение.

В специальном обращении было заявлено: «Предстоящая реформа опирается на логику нашего

развития и логику современного развития в целом. Основная суть: президент отдает ряд своих полномочий парламенту и правительству. Сильная президентская вертикаль нужна была нам в ходе преодоления огромных трудностей становления государства. Она себя в то время оправдала. Все наши достижения были реализованы именно при этой системе. <…>

Суть предлагаемой реформы состоит в серьезном перераспределении властных полномочий, демократизации политической системы в целом. Для президента в новых условиях приоритетами станут стратегические функции, роль верховного арбитра в отношениях между ветвями власти. <…>

Важно усилить роль парламента в формировании пра-

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

вительства, повысить ответственность Кабинета министров перед депутатским корпусом. Победившая на парламентских выборах партия будет решающим образом влиять на формирование правительства. Исходя из этого, будет закономерным, если правительство станет слагать полномочияпередвновьизбраннымМажилисом,анепрезидентом, как это было раньше.

Следует упростить порядок выражения недоверия членам правительства со стороны палат парламента. Это усилит контроль законодательной ветви власти за исполнительной» 8.

Избранный 9 июня 2019 г. главой государства ныне действующий президент Касым-Жомарт Токаев, занимавший тогда пост председателя Сената, так прокомментировал в те дни грядущую конституционную реформу:

«Добровольная передача действующим главой государства компетенции ветвям власти – это очень редкое явление в политической жизни мирового сообщества. Очевидно, что запланированные изменения в Конституцию станут поворотным моментом в деле совершенствования демократическихпроцессоввнашейстранеивцеломразвития нашего государства», – отметил спикер Сената.

Он подчеркнул, что политическая система Казахстана будетбазироватьсянаконцепции«Сильныйпрезидент,авторитетный парламент, подотчетное правительство».

«Президент выступил инициатором передачи части

8 Обращение Президента Республики Казахстан по вопросам перераспределения полномочий между ветвями власти. г. Астана, 25 января 2017 года // Казахстанская правда. – 2017, 26 января.

Парламентаризм и местное самоуправление

своих полномочий исполнительной и законодательной ветвям власти. Без преувеличения, предусматриваемые изменения в Конституцию станут поворотным моментом в совершенствовании демократических процессов в Казахстане и развитии государственности в целом. <…> Я уверен, что депутаты Сената проведут масштабную работу среди населения по активной пропаганде обращения президента» 9, – резюмировал Касым-Жомарт Токаев.

В чём суть парламентаризма? Известны множество определений, дефиниций этого феномена политической организациигосударства.Темнеменеевобществе,вСМИ подчас бытует трактовка, основанная на преувеличении, гиперболизации роли парламента. Так, в опубликованной уже в новейшее время в 2004–2017 гг. «Большой российской энциклопедии» (в 35 томах) фиксируется следующая однозначная и лаконичная формулировка: «Парламентаризм – особая система управления государством при главенствующей роли парламента» 10.

Доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института государства и права РАН Юрий Л. Шульженко отмечает, что даже в специальных исследованиях, парламентаризм нередко трактуется как «система организации государственной власти, где в качестве основы называется принцип верховенства права (закона) при веду-

9 Сатаева А. Токаев выступил перед Сенатом в связи с обращени-

ем Назарбаева. – Tengrinews. 26.01.2017. // Режим доступа: https:// tengrinews.kz/kazakhstan_news/tokaev-vyistupil-senatom-svyazi- obrascheniem-nazarbaeva-310899/

10 Парламентаризм. – см.: сайт Большая российская энциклопедия //

Режим доступа: https://bigenc.ru/law/text/2321244

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

щей роли парламента», либо как «политический режим, показателями которого называются политическая демократия, разделение властей, их баланс между собой при доминирующей роли парламента» 11.

На наш взгляд, акцентирование «верховенства», «доминирующей роли» парламента над другими ветвями власти не совсем оправдано, оно сужает широкое понимание парламентаризма, проистекает из смешения парламентаризма и парламентской формы правления. Между тем парламентаризм известен не только при парламентской, но и при президентской форме правления, функционирует и реализуется в действенной системе сдержек и противовесов трех ветвей власти.

Известный ученый, юрист Гайрат Сапаргалиев, исследуя систему сдержек и противовесов в Казахстане, не случайноподчеркивал:«…сдержкиипротивовесыслужат для того, чтобы ни одна из ветвей государственной власти не могла узурпировать всю государственную власть» 12.

Исследователь С. А. Махмудова констатирует: «Развитие в мире демократических институтов обусловило возникновение такого сложного политико-правового явления, как парламентаризм. В настоящее время ученые-по- литологи часто используют это понятие, тем не менее, в

11Шульженко Ю. Л. Конституционализм и парламентаризм: понятия, соотношение // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2018. – № 3 (47). – С.15 [С. 5–24]. – DOI 10.21685/2072-3016-2018-3-1.

12Сапаргалиев Г. С. О системе сдержек и противовесов в деятельности органов государственной власти // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. – 2006, № 2. – С.6 [С.5–15].

Парламентаризм и местное самоуправление

политической науке пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, определения и содержательной характеристики данного явления» 13.

На наш взгляд, парламентаризм – система государ-

ственного устройства, при которой четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти, парламент имеет реальные функции и оказывает существенное влияние на политические процессы.

Нарядусдругимиопределениямитакаятрактовкапарламентаризма представлена в исследованиях С. А. Махмудовой, ряда других авторов, в некоторых справочных, энциклопедических изданиях.

Степень изученности проблемы. В СССР парламен-

таризм как форма государственного устройства, как правило, рассматривался с точки зрения классового подхода в отношении буржуазных государств. Система Советов как представительных органов трактовалась как форма народовластия. Лишь в поздний советский период в начале 1980-х гг. обозначаются иные подходы в исследовании парламентаризма,историиегозарождения,роливполитической системе государств.

Зарождение парламентаризма в нашей стране восходит к периоду её включения в орбиту Российской импе-

13 Махмудова С. А. Становление и развитие парламентаризма в Казахстане, Киргизии, Узбекистане: конец XX – начало XXI вв.: Автореф. дисс…канд. полит. наук. – Москва, 2011. – С.11 [26 с.].