Mustafaev_Shibutov_Parlamentarizm

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

законопроекты должны быть приняты в первоочередном порядке в течение двух месяцев;

•освобождает от должности члена правительства в случае, если Мажилис решит, что тот нарушает законодательство;

•в порядке, предусмотренном Конституцией, может распустить парламент или Мажилис Парламента.

С правительством парламент взаимодействует гораздо чаще, чем с президентом, и это взаимодействие можно разделить на следующие сферы:

•кадровую,

•законодательную,

•бюджетную,

•мониторинга и контроля.

Всфере кадров у парламента есть определенное влияние на правительство: с 2007 года, когда сначала были внесены изменения в статью 56 Конституции, касающуюся полномочий Мажилиса, нижняя палата стала большинством голосов от общего числа депутатов давать согласие президенту на назначение премьер-министра.

В2017 году президентом Нурсултаном Назарбаевым

врамках расширения полномочий парламента был введен механизм консультаций с профильным комитетом Мажилиса при назначении члена правительства.

Эти два полномочия положительно сказались на политическом весе парламента и помогает ему находить лучший баланс во взаимоотношениях с правительством, причем как в целом, так и по отдельным фракциям. К примеру, 15 января 2021 года при голосовании в Мажилисе по кандидатуре премьер-министра Аскара Мамина фракции

«Ак жол» и Народной партии Казахстана воздержались, подтвердив свой статус парламентской оппозиции.

Парламентаризм и местное самоуправление

Крометого,упарламентаестьправовотуманедоверия правительству в трех случаях: один касается парламента в целом и два случая касаются Мажилиса. Перечислим их:

1.Неутверждение парламентом на совместном заседании палат отчета правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение парламентом вотума недоверия правительству.

2.Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов палаты по инициативе не менее одной пятой от общегочисладепутатовпалатывправевыразитьвотумнедоверия правительству.

3.В связи с непринятием внесенного правительством проекта закона премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат парламента вопрос о доверии правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о доверии. Если предложение о вотуме недоверия не наберет большинства голосов от общего числа депутатов каждой из палат, проект закона считается принятым без голосования. Однако правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Депутаты парламента еще могут входить в консульта- тивно-совещательные органы как при правительстве, так

ипри отдельных министерствах, таким образом гораздо сильнее участвуя в их работе, но это зависит от политического веса конкретного депутата и его взаимоотношений с членами правительства.

Само правительство никак не может влиять на кадро- выйсоставпарламента,ноестьодналазейка–самичлены правительства могут быть членами руководящих органов партии «Нур Отан», а премьер-министр обычно является

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

членом Бюро партии. То есть для большинства депутатов нижней палаты они являются однопартийцами и, более того, частью руководства партии, которое может отозвать депутата из Мажилиса. Пока таких прецедентов не было, но угроза такого воздействия есть.

Также с правительством идет взаимодействие в сфере законотворчества: поступившие в Мажилис законопроектысначалаидутвспециализированныйкомитет,затемтам создается рабочая группа по его рассмотрению, и потом идет работа над его доработкой. Позже он выносится на пленарное заседание и принимается палатой в первом, а может, и во втором чтении. Затем он отправляется в Сенат, и там процедура повторяется, но Сенат может вернуть законопроект в Мажилис или тоже его принять и отправить уже в Администрацию Президента на подпись. Все это время законопроект курирует кто-то из вице-министров, ответственных за него по должности.

Конечно, тут у депутатов есть много возможностей, но на самом деле есть и ограничения в виде плана законопроектных работ, партийной дисциплины, ну и общей политики компромиссов и уступок. Не надо забывать, что без положительного заключения правительства депутатам нельзя инициировать любой законопроект, подразумевающий изменение государственного бюджета.

Ну и наконец, наиболее важным для правительства является утверждение бюджета в парламенте. Согласно законодательству, бюджетный процесс выглядит довольно просто: осенью после республиканской бюджетной комиссии и сведения всех заявок в один документ бюджет идетсначалавнижнюю,апотомиверхнююпалатыпарламента, а затем, после правок в конце года, подписывается президентом.

Парламентаризм и местное самоуправление

Однако в нашей практике бюджет правится в течение года несколько десятков раз, и поэтому на самом деле это непрерывный процесс, в который постоянно вовлечены как парламент, так и правительство. В этом вопросе правительство сильно зависит от парламента. Весь вопрос в том, пользуются ли этим депутаты для исполнения обещаний избирателям или нет.

В рамках разделения власти законодательная должна контролировать исполнительную, однако с этим у нас есть проблемы по разным причинам, в том числе из-за сокращения полномочий парламента и партийного контроля правительства над парламентом.

Помимо того что раз в год правительство отчитывается за исполнение республиканского бюджета и этот отчет сопоставляется с отчетом Счетного комитета, есть много разных мероприятий, которые позволяют парламенту контролировать правительство. На правительственном часе отчитывается кто-то из министров, на парламентские слушания приходят все приглашенные чиновники, на совместном заседании палат присутствует все правительство. Кроме того, в год только Мажилис отправляет около 250 запросов, большинство из которых идет как раз премьер-министру.

С органами, подчиенными президенту, парламент взаимодействует, с одной стороны, больше, а с другой стороны, меньше, чем с правительством. У парламента больше кадровыхвозможностейпоназначениюихпервыхруководителей, но, с другой стороны, отчитываются и приходят в парламент они гораздо меньше. С точки зрения бюджетного и законотворческого процесса с правительством тут нет разницы.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

3) типовой регламент маслихата 224.

ЕслиговоритьоКонституции,тоза27летотносительно маслихатов были внесены следующие изменения:

•увеличен срок полномочий с 4 до 5 лет;

•если раньше решение о роспуске маслихата принимал Сенат, то потом это стал делать президент после консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента;

•маслихаты стали согласовывать акимов областей, городов республиканского значения и столицы;

•изменилось количество депутатов для выражения вотума недоверия акиму – если раньше достаточно было голосования двух третей от общего числа депутатов, то потом сначала для постановки вопроса на голосование нужна одна пятая, а затем простое большинство от числа депутатов для выражения недоверия.

Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» за 21 год изменялся 123 раза – это связано в основном с изменениями, касающимися акиматов. Он состоит из следующих глав:

•Глава 1. Общие положения;

•Глава2.Образование,компетенцияиорганизациядеятельности маслихатов;

•Глава 3. Акимы и акиматы. Образование, компетенция и организация деятельности;

•Глава 3-1. Участие граждан в местном самоуправле-

нии;

224Указ Президента Республики Казахстан от 3 декабря 2013 года

№704. Об утверждении Типового регламента маслихата // Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000704#z1

Парламентаризм и местное самоуправление

• Глава 4. Заключительные и переходные положения. Типовой регламент маслихата устанавливает порядок проведения сессий маслихата, заседаний его органов, внесения и рассмотрения на них вопросов образования и избрания органов маслихата, заслушивания отчетов об их деятельности, отчетов о проделанной работе маслихата перед населением и деятельности его постоянных комиссий, рассмотрениядепутатскихзапросовголосования;полномочия, организацию деятельности депутатских объединений, работы аппарата маслихата и другие процедурные и организационные вопросы. Он состоит из следующих глав:

•Глава 1. Общие положения;

•Глава 2. Порядок проведения сессии маслихата;

•Глава 3. Порядок принятия актов маслихата;

•Глава 4. Порядок заслушивания отчетов;

•Глава5.Порядокрассмотрениядепутатскихзапросов:

•Глава 6. Должностные лица, постоянные комиссии и иные органы маслихата, депутатские объединения маслихата;

•Глава 7. Правила депутатской этики;

•Глава 8. Повышение квалификации депутатов масли-

хата;

•Глава 9. Организация работы аппарата маслихата.

4.2.3. Структура

Структура всех маслихатов достаточно простая и состоит из следующих частей, представленных на схеме. Отмечу, что, так как секретарь маслихата является единственным депутатом, получающим заработную плату, поэтому он посвящает депутатской работе все свое рабочее время, в отличие от других депутатов. Так как он контро-

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

лирует аппарат и осуществляет представительские функции от имени всего маслихата, то он главный.

Председатель сессии избирается временно, и он выполняетфункциимодератораипредседательствующегона заседаниях маслихата. Аппарат маслихата невелик – даже в самых больших маслихатах это не больше 10 человек. В отличие от парламента, в маслихатах у депутатов нет помощников;еслионииесть,тоихнанимаютзасобственный счет.

Секретарь

маслихата

Аппарат Председатель маслихата сессии

Фракции партий появились в седьмом созыве после выборов 10 января 2021 года по партийным спискам. Если в составе маслихата 3 или более депутатов из одной партии, то они могут создать фракцию. Если 5 и более депутатов решат объединиться по какому-либо вопросу, то они могут создать свою депутататскую группу.

Но самыми важными в составе маслихата являются постоянныекомиссии.Ониосновныерабочиеорганымаслихата и действуют на все время созыва.

Пример первый – набор постоянных комиссий маслихата города Алматы:

1) по стратегическому планированию, бюджету и эффективности;

Парламентаризм и местное самоуправление

2)по развитию транспорта и коммунальной инфраструктуры;

3)поградостроительству,жильюиземлепользованию;

4)по развитию предпринимательства, инноваций, информационных технологий и креативной индустрии;

5)по вопросам местного государственного управления и безопасности;

6)по социально-культурному развитию, молодежи и общественным коммуникациям;

7)по вопросам экологии, туризма и развития общественных пространств.

Пример второй – набор постоянных комиссий маслихата Акмолинской области:

1)постоянная комиссия по вопросам экономики и бюджета;

2)постоянная комиссия по социальным вопросам;

3)постоянная комиссия областного маслихата по вопросам депутатской этики, законности, экологии и природопользования;

4)постоянная комиссия по аграрным вопросам и ин- дустриально-инновационного развития.

Как видно, ни количество, ни функции комиссии не определены строго и при каждом созыве их можно поменять в зависимости от навыков депутатов, а также сложности возникающих проблем в той или иной отрасли. Еще депутаты могут создавать временные комиссии, но они, как правило, ограничиваются решением одного вопроса.

4.2.4. Компетенция маслихатов и права депутатов

К компетенции маслихатов относится:

• утверждение планов, экономических и социальных

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

программразвитиясоответствующейтерритории,местного бюджета и отчетов об их исполнении, в том числе утверждение бюджетных программ, реализуемых акимами района

вгороде (отдельно по каждому району в городе);

•утверждение по представлению акима схемы управления административно-территориальной единицей, сформированной на основе базовых структур местного государственного управления, утверждаемых правительством Республики Казахстан, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан;

•решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

•утверждениеправилподготовкиипроведенияотопительного сезона;

•утверждение правил благоустройства территорий городов и населенных пунктов;

•утверждение правил содержания и защиты зеленых насаждений;

•согласование решением сессии маслихата персонального состава соответствующего акимата по представлению акима;

•рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представленийопривлечениикответственностидолжностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

•избрание в соответствии с законодательным актом Республики Казахстан о выборах членов территориальных и участковых избирательных комиссий путем проведения тайного или открытого голосования;

•контроль за исполнением местного бюджета, про-

грамм развития территорий;

Парламентаризм и местное самоуправление

•рассмотрение годового отчета об исполнении бюджета ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы;

•внесение предложений в ревизионные комиссии областей, городов республиканского значения, столицы для включения объектов государственного аудита и финансового контроля в план работ ревизионных комиссий;

•образование постоянных комиссий и иных органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

•осуществление организационного обеспечения деятельности Общественного совета;

•утверждение по представлению акима персонального состава консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера;

•присвоение по представлению акима звания «Почетный гражданин области (города, района)»;

•утверждение правил присвоения звания «Почетный гражданин области (города, района)», разработанных и представленных акиматом области, города республиканского значения, столицы;

•разработка и утверждение положения о награждении Почетной грамотой области (города, района);

•осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

•содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов президента и правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных го-

сударственных органов.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Это достаточно большой перечень вопросов, правда, не все они равнозначны. Плюс у маслихатов разных уровней есть особые права, которые определяются также законом.

Кроме того, у депутата есть свои права (перечислим самые важные):

•предлагатьвопросыдлярассмотрениянасессиимаслихата и его постоянных комиссий и иных органов, участвовать в их рассмотрении и принятии решений;

•проводить встречи и собрания с избирателями своего округа, а также с иными органами местного самоуправления и организациями;

•вносить предложения о заслушивании на сессии отчетов должностных лиц местного исполнительного органа и организаций, расположенных на территории соответствующего маслихата, по вопросам, отнесенным к компетенции маслихата;

•принимать участие в работе заседаний соответствующего акимата;

•оглашать на сессии маслихата обращения граждан, имеющие общественное значение;

•высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, которые избираются или назначаются маслихатом;

•вносить в маслихат предложения о необходимости проверки исполнения законов Республики Казахстан и подзаконных нормативных правовых актов Республики Казахстан государственными органами, общественными объединениями и иными организациями, расположенными на территории соответствующей административ- но-территориальной единицы;

Парламентаризм и местное самоуправление

•вносить поправки к проектам актов, принимаемых маслихатом;

•ставить вопрос о доверии составу органов, образованных, избранных или утвержденных маслихатом, а также должностным лицам, избранным или утвержденным маслихатом.

Каждому депутату маслихата гарантируется защита его прав, чести и достоинства.

Также депутат вправе по вопросам депутатской деятельности беспрепятственно посещать государственные органы, общественные объединения и государственные организации, расположенные на территории соответствующего маслихата, за исключением организаций, деятельность которых связана с государственными секретами.

Руководители и другие должностные лица государственных органов, общественных объединений и государственных организаций обязаны безотлагательно принимать депутатов маслихата и оказывать им необходимое содействие в осуществлении возложенных на них полномочий.

Депутат маслихата вправе при выявлении нарушения прав граждан или иных нарушений законности потребовать прекращения нарушения, а в необходимых случаях обратиться в соответствующие органы и к должностным лицам с требованием пресечь нарушение.

4.2.5. Взаимоотношения с другими ветвями власти

С маслихатами из исполнительной власти в основном взаимодействуют акиматы. Спектр вопросов, по которым маслихаты взаимодействуют с территориальными филиа-

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

лами центральных государственных органов, небольшой и сводится в основном к информированию.

Маслихаты имеют следующие кадровые полномочия по отношению к акиматам:

1)дают согласие на назначение акима.

2)утверждают персональный состав акимата, то есть коллективного руководства государственным учреждением (подробней об этом в главе 7.4.2).

3)утверждают по представлению акима персональный состав консультативно-совещательных органов при акимате по вопросам межведомственного характера.

Кроме того, депутаты могут объявить вотум недове- рияакиму–дляэтогопоинициативенеменееоднойпятой от общего числа депутатов маслихата вопрос может быть поставлен на голосование. Если маслихат большинством голосов от общего числа его депутатов поддержит инициативу, то дальше уже ставится вопрос о его освобождении отдолжностисоответственнопередпрезидентомлибовышестоящим акимом.

Основаниями для рассмотрения маслихатом вопроса о выражении недоверия акиму являются:

• двукратное неутверждение маслихатом представленных акимом отчетов об исполнении планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета;

• инициирование собранием местного сообщества вопроса об освобождении от должности акима города районного значения, села, поселка, сельского округа.

В случае если президент либо вышестоящий аким отклоняетвотумнедоверияакиму,депутатымаслихатабольшинством голосов от общего числа вправе по истечении

Парламентаризм и местное самоуправление

шести месяцев со дня первого выражения вотума недоверия повторно выразить вотум недоверия. В этом случае президент либо вышестоящий аким освобождает от должности акима. Но прецедентов выражения вотума недоверия акимам со стороны маслихатов практически не было.

Однаковсеэтокомпенсируетсязасчетпартийныхсвязей – аким региона, как правило, является главой филиала партии «Нур Отан», которая последние годы имела подавляющее большинство депутатов, и поэтому депутаты подчиняютсяемув рамкахпартийной дисциплины.Асейчас, когда депутаты маслихатов избираются от партий и исключение из партии означает и сдачу мандата, контроль акима над его однопартийцами-депутатами еще сильнее. В общем, тут во взаимоотношениях есть существенный перекос в сторону акимата.

Принятие местного бюджета – это главная обязанность маслихата и, как и в парламенте, это не проходит одномоментно.Бюджетвтечениегодапостояннопересматривается, и поэтому соответствующая комиссия маслихата работает над этим постоянно. Тут все идет в рамках компромиссов: депутаты хотят исполнения их обещаний избирателям, акимат хочет получить деньги на свои приоритеты. После обсуждений все приходят к решению, которое устраивает всех.

Хотямаслихатыимеютправосамиразрабатыватьсвои постановления, но, как правило, им в этом помогают профильные подразделения акимата. Проблемой является то, что у депутатов обычно не хватает времени или квалификации для разработки документа, а аппарат маслихатов дляэтогослишкоммалочислен.Поэтомутутналичествует определенный перекос в сторону акимата.

Нуртай МУСТАФАЕВ, Марат ШИБУТОВ

Опять же, в этом вопросе, как и в парламенте, есть ограничение,чтопроектырешениймаслихатов,предусматривающие сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть внесены на рассмотрение лишь при наличии положительного заключения акима.

Маслихат осуществляет контроль за следующими направлениями работы акимата:

•исполнение местного бюджета;

•выполнение программы/плана развития территории;

•исполнение решений маслихата.

Если найдены недостатки, то маслихат может обратиться в компетентные органы для внесения представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов и организаций.

Кроме самих депутатов маслихата, в мониторинге и контроле помогают ревизионные комиссии, которые действуют согласно статье 13 закона «О государственном аудите и финансовом контроле». Их членов набирает на работу маслихат, и депутаты определяют план проверок. Эти комиссии проводят в пределах соответствующей ад- министративно-территориальной единицы аудит консолидированной финансовой отчетности местного бюджета, аудит финансовой отчетности администраторов бюджетных программ и государственных учреждений. А также они имеют следующие полномочия:

•обеспечивают в пределах своей компетенции принятие мер по противодействию коррупции;

•заслушивают соответствующую информацию должностных лиц объектов государственного аудита по вопро-

сам, связанным с проведением внешнего государственного аудита;

Парламентаризм и местное самоуправление

•по итогамгосударственногоаудитавносят предложения о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности лицам, их назначившим;

•принимают меры по устранению выявленных (выявляемых) в ходе государственного аудита и экспертно-ана- литических мероприятий нарушений и недостатков;

•вносят в маслихат предложения по выявленным фактам несоблюдения должностными лицами нормативных правовых актов Республики Казахстан, а также по результатам аудита эффективности;

•размещают информацию о своей деятельности в средствах массовой информации с учетом обеспечения режима секретности, служебной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.

Однакоэффективностьработыревизионныхкомиссий низкая – мало обнаруженных нарушений, мало переданных материалов для возбуждения уголовных дел, низкая транспарентность деятельности.