§ 2. Особенности доказывания по делам,

возникающим из публичных правоотношений

В период действия ГПК РСФСР был сделан справедливый и для современного правового регулирования вывод о том, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и особое производство представляют собой исключение из правил, поскольку в этих видах судопроизводства специальные установления сгруппированы в институты, обособленно вошедшие в Кодекс <1>. Сказанное в полной мере можно отнести и к доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений в гражданском и арбитражном процессах <2>. Как указывается в литературе, особенностью рассмотрения дел данного вида производства является то, что закон заранее определяет круг тех фактов и обстоятельств, которые должны быть установлены по делу; в отличие от этого в делах искового производства предмет доказывания определяется совокупностью материально-правовых юридических фактов, лежащих в основании иска или возражений против него <3>.

--------------------------------

<1> См.: Баулин О.В. Специальные нормы в гражданском процессуальном праве. С. 77, 88 - 89.

<2> Как известно, в гражданском и арбитражном процессах имеется разночтение в наименовании данного вида производства: ГПК РФ именует его как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, а АПК РФ - как производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Мы оставляем за собой право при освещении проблем доказывания в гражданском и арбитражном процессах (как непосредственно не связанных с проблемами деления процесса на виды производств) обозначать данное производство более лаконичным термином, принятым в гражданском процессе.

<3> См.: Чечот Д.М. Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений // Курс советского гражданского процессуального права. М.: Наука, 1981. Т. 2: Судопроизводство по гражданским делам. С. 166 - 167.

Важнейшей особенностью доказывания по делам, возникающим из публично-правовых отношений, подчеркиваемой в процессуальной литературе, является то, что суд более активен в процессе доказывания, чем в исковом производстве <1>. Доказывание в данном виде производства основывается на трех важнейших постулатах, нашедших свое закрепление в законе: 1) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, в АПК РФ данное положение воспроизведено по отношению к отдельным категориям дел рассматриваемого вида производства - ч. 5 ст. 194, ч. 7 ст. 210); 2) бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ); 3) при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ; АПК РФ провозглашает указанное положение как в виде общего правила (ч. 5 ст. 66), так и виде правил рассмотрения отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений (ч. 6 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 5 ст. 210, ч. 5 ст. 215)).

--------------------------------

<1> См.: Решетникова И.В. Доказывание в гражданском процессе. С. 387.

Приведенные положения применимы к доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, на различных стадиях гражданского и арбитражного процессов. Так, в п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее - Постановление N 2) <1> было разъяснено, что "при рассмотрении дел данной категории по кассационным (разъяснение было дано в период функционирования кассационной инстанции в качестве суда второй инстанции. - Прим. авт.) жалобам и представлениям прокурора обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, совершенных действий (бездействия), возложенная частью 1 статьи 249 ГПК РФ на орган или лицо, принявшие такое решение или совершившие такое действие (бездействие), сохраняется за этими лицами и на стадии кассационного производства по делу при исследовании принятых судом кассационной инстанции новых доказательств, которые не могли быть представлены в суд первой инстанции либо в исследовании которых судом первой инстанции было незаконно отказано".

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 4.

Особенностью доказывания по делам, возникающим из публично-правовых отношений, является то, что органы власти, участвующие по таким делам равным образом в качестве заинтересованных лиц или в качестве заявителей в силу своего официального статуса, документируют все принимаемые ими акты и совершаемые действия. В отличие от этого по делам искового производства "частные субъекты" зачастую склонны не облекать свои юридически значимые волеизъявления в документальную форму, ограничиваясь оформлением отношений (их изменением, прекращением) "на словах", что впоследствии порождает серьезные проблемы в доказывании <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно см.: Юдин А.В. Некоторые особенности юридического быта современной России и их влияние на гражданское судопроизводство // Вестник гражданского процесса. 2011. N 1. С. 86 - 102.

Приведенная закономерность в большей степени проявляется в делах, возбуждаемых на основании заявления органа власти, поскольку закон требует от заявителя, наделенного публично-правовым статусом, представления заранее определенных документов (в гражданском процессе - по делам о реадмиссии, об административном надзоре; в арбитражном процессе - по делам о привлечении к административной ответственности, о взыскании обязательных платежей и санкций), и в меньшей степени в делах, возбуждаемых на основании заявления частного лица.

В последнем случае, например, при оспаривании бездействия органа власти какие-либо письменные акты могут отсутствовать, хотя в силу закона они должны существовать, и при этом существовать в заранее установленной форме. Так, в абз. 4 п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. N 5 "О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> было разъяснено, что под "уклонением от принятия решения, являющимся одной из форм бездействия избирательной комиссии, комиссии референдума, следует понимать случаи, когда избирательная комиссия, комиссия референдума в силу закона обязаны были рассмотреть вопрос на своем заседании в коллегиальном составе и принять по нему решение, облеченное в соответствующую форму или закрепленное в соответствующем протоколе. однако свою обязанность не выполнили". В Постановлении N 2 акцент сделан на возможности оспаривания именно устных актов органов власти, которые также охватываются понятиями "решение" (абз. 2 п. 1) и "действие" (абз. 3 п. 1), однако, как правило, в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд имеет дело с уже сформировавшимся документальным оформлением отношений сторон.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. N 6.

Отмеченная закономерность определенным образом влияет на деятельность по доказыванию в делах, возникающих из публичных правоотношений.

1. По делам, возникающим из публичных правоотношений, в качестве доказательств преимущественно используются письменные акты, существование которых не вызывает разногласий сторон и представление которых, как правило, не представляет сложностей. Так, например, лицо, обжалующее в суд незаконное решение органа власти, представляет в качестве доказательства полученный им письменный ответ органа. Такой ответ содержит все официальные реквизиты, подписан неким должностным лицом и отражает позицию органа по адресованному ему вопросу. Следовательно, логика доказывания по делам, возникающим из публично-правовых отношений, заключается более в интерпретации имеющихся доказательств определенным образом, в том числе путем представления иных доказательств. Например, заявитель, указывая на неуправомоченность должностного лица разрешать поставленный перед органом власти вопрос, представляет в обоснование этого факта должностную инструкцию, позволяющую сделать подобный вывод.

Многие акты органов власти, выступающие доказательствами по делу, официально опубликованы, содержатся в правовых базах или размещены на официальных сайтах органов власти в сети Интернет. В п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее - Постановление N 48) <1> Верховный Суд РФ рекомендует судам при проверке соблюдения порядка государственной регистрации нормативного правового акта выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

--------------------------------

<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 1.

2. Процессуальный закон заранее определяет круг необходимых доказательств по делу и (или) круг фактов, подлежащих обязательному установлению. Данное суждение также основывается на выделенной нами закономерности, поскольку формализация отношений между органом власти и частным лицом делает предсказуемым как круг доказательств, используемых по делу, так и круг фактов, подлежащих установлению. Например, к заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ, п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 193 АПК РФ). Законом предписано, что по делу об установлении административного надзора к заявлению прилагаются копия приговора суда и постановление начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания (ч. 3 ст. 261.6 ГПК РФ); к заявлению органа внутренних дел об установлении, о продлении административного надзора или дополнении ранее установленных административных ограничений прилагаются документы и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений (ч. 4 ст. 261.6 ГПК РФ); к заявлению о досрочном прекращении административного надзора или частичной отмене ранее установленных административных ограничений прилагаются документы и материалы, содержащие сведения, характеризующие лицо, в отношении которого установлен административный надзор (ч. 5 ст. 261.6 ГПК РФ). По делу о привлечении к административной ответственности заявитель обязан приложить к заявлению протокол об административном правонарушении (ч. 2 ст. 204 АПК РФ).

Круг фактов, подлежащих установлению по делу, как правило, сводится к установлению ряда обстоятельств, характеризующих совершенное органом власти действие с формальной <1> (статус органа власти, его компетенция, соблюдение порядка принятия решения и др.) и с содержательной сторон (соответствие акта закону, иному нормативному правовому акту и др.). Так, например, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет две группы обстоятельств (сообразно предложенному нами разделению): 1) формальные - наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение; соблюдение установленного порядка привлечения к ответственности; отсутствие факта истечения срока давности привлечения к административной ответственности; 2) содержательные - законность и обоснованность оспариваемого решения, наличие законных оснований для привлечения к административной ответственности (ч. 6 ст. 210 АПК РФ).

--------------------------------

<1> Обозначение таких обстоятельств как "формальные", разумеется, не умаляет их важности при проверке законности оспариваемых актов органов власти.

Подобный алгоритм проверки законности позволяет определить круг необходимых доказательств по делу. Так, в абз. 1 п. 12 Постановления N 48 судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству предписано истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов. При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определены структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований.

В п. 21 Постановления N 2 судам рекомендовано в порядке подготовки дела к судебному разбирательству истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен. При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определены структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований. При оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать к материалам дела тексты должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия указанных лиц.

3. Орган власти, противостоящий заявителю по делу, располагает доказательственными возможностями, превосходящими аналогичные возможности заявителя и позволяющими ему как получать доказательства по делу, так и формировать необходимые доказательства. В процессуальной литературе традиционным является указание на орган власти как на "сильную" сторону по делу в противовес "слабой" стороне - заявителю (административный орган в отличие от стороны по делу искового производства "всегда может сам осуществить и во многих случаях осуществляет свое право в отношении обязанного лица" <1>). Этим объясняется такая важная (уже отмеченная нами) особенность доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений, как возложение обязанности доказать законность своих действий на орган власти.

--------------------------------

<1> Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы (цит. по: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 377).

Получение доказательств органом власти возможно как путем "обретения" их в собственном ведомстве, так и путем запроса от других органов власти. Кроме того, орган власти может получить доказательства по делу посредством направления лицу, выступающему заявителем по делу, обязательного требования о предоставлении документов в рамках существующего между ними административного правоотношения либо посредством проведения проверки деятельности заявителя (с учетом положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Но отмеченная закономерность не исчерпывается только возможностью "льготного" получения определенных доказательств органом власти. Здесь необходимо вести речь о возможности формирования доказательств самим органом власти в зависимости от развития процессуальной ситуации. Это возможно, например, посредством внесения изменения в имеющиеся акты органов власти или посредством принятия новых актов, способных повлиять на существо дела (так, возвращаясь к вышеприведенному примеру, можно предположить, что путем издания приказа о возложении обязанностей орган власти может из "неуправомоченного лица" сделать "лицо управомоченное").

Орган власти как субъект публичного правоотношения, наделенный правом юридического влияния на заявителя, может использовать такое влияние в контексте рассматриваемого судом спора. Например, передача определенных вопросов в ведение другого должностного лица или органа (в рамках одной системы органов управления) сделает невозможным удовлетворение судом требований заявителя об обязании должностного лица или органа, ранее ведающих этими вопросами, к совершению неких действий. Не случайно в ч. 4 ст. 253 ГПК РФ указывается на то, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта - законодатель пытается купировать возможные проявления дискреции органа власти в сфере нормотворчества, которые фактически бы означали игнорирование состоявшегося судебного решения, однако не вполне понятно, что означает такой запрет в практическом плане (считается ли новый акт недействующим автоматически, или решение суда каким-то образом распространяет свою силу на новый акт, и т.п.).

Излишне говорить о возможности влияния органа власти на участника процесса в тех случаях, когда такой участник находится не только в юридической, но и в фактической власти органа. Так, например, временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении на основании решения суда осуществляется в отношении иностранного гражданина, уже помещенного в специальное учреждение (ст. 32.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>), т.е. находящегося под властью органа, обращающегося в суд.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Разумеется, что во всех перечисленных случаях речь идет о действиях органа власти, совершаемых на основании закона, но в рамках имеющейся у органа власти дискреции, в которую суд, как правило, вторгаться не может.