Раздел 2. Особенности рассмотрения отдельных категорий дел

Глава 17. Особенности рассмотрения дел из административных и иных публичных правоотношений

Несомненным достоинством ныне действующего арбитражно-процессуального законодательства является достаточно подробная регламентация правил рассмотрения споров, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений.

В отличие от АПК РФ 1995 г., содержащего всего лишь ряд отдельных норм, регулирующих особенности рассмотрения названных дел, действующий АПК предусматривает самостоятельный раздел "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим их административных и иных публичных правоотношений", содержащий несколько глав, регламентирующих особенности рассмотрения разных видов публичных споров, а именно дел об оспаривании ненормативных правовых актов публичных органов (глава 24), дел об административных правонарушениях (глава 25), дел о взыскании обязательных платежей и санкций (глава 26).

Специфика публичных правоотношений как отношений субординации, в которых одна из сторон по отношению к другой обладает властными полномочиями, с неизбежностью определяет и процессуальные особенности рассмотрения такого рода споров. Главное отличие от искового производства сводится к особому распределению бремени доказывания (ч. 3 ст. 189 АПК РФ): в делах, возникающих из публичных правоотношений, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия того или иного ненормативного правового акта, либо для взыскания обязательных платежей и санкций, возлагается на соответствующий орган публичной власти. Данное правило, равно как и право суда по своей инициативе истребовать доказательства (ч. 5 ст. 66 АПК РФ), позволяет уравновесить процессуальные возможности более слабой, незащищенной стороны при рассмотрении публичного спора. Необходимость обеспечения стабильности и определенности публичных правоотношений обусловила и установление законодателем особых сроков обращения заявителей в суд и сокращенных сроков рассмотрения судом ряда споров.

Необходимо отметить, что действующее арбитражно-процессуальное законодательство, несмотря на вышеуказанную специфику рассматриваемых правоотношений, предусматривает возможность завершения публичных споров мирным путем (ст. 190 АПК). Ранее такая возможность исключалась полностью <1>.

--------------------------------

<1> В п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 31 октября 1996 г. N 13 "О применении АПК РФ при рассмотрении дел в суде первой инстанции" указывалось, что заключение мирового соглашения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, не допускается.

Анализ судебной практики показывает, что на протяжении длительного времени новелла АПК 2002 г., провозгласившая возможность заключения мирового соглашения в споре, возникающем из публичных правоотношений, фактически бездействовала. Случаи заключения мировых соглашений в рассматриваемых спорах носили единичный характер. Этот факт в первую очередь обусловлен тем, что нормативно-правовые акты, определяющие компетенцию публичных органов, не регламентируют условия и порядок проведения должностными лицами таких органов примирительных процедур при рассмотрении публичных споров. Органы государственной власти и местного самоуправления, действующие строго в рамках своих полномочий, фактически лишены какой-либо правовой возможности совершать действия, направленные на мирное урегулирование публичного спора.

Представляется, что только внесение соответствующих изменений в нормативное регулирование полномочий публичных органов поможет коренным образом изменить создавшуюся ситуацию и значительно увеличить количество публичных споров, завершающихся примирительными процедурами.

Важный шаг в этом направлении был сделан ВАС РФ в Постановлении Пленума от 18 июля 2014 г. N 50 "О примирении сторон в арбитражном процессе", в котором впервые дан ряд разъяснений по применению ст. 190 АПК.

В частности, в п. 26 данного Постановления отмечено, что соглашения в порядке главы 15 АПК РФ могут заключаться органом, осуществляющим публичные полномочия, по делам об оспаривании его ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), а также по делам о взыскании обязательных платежей и санкций.

С учетом данного разъяснения следует вывод о невозможности примирительных процедур в делах об оспаривании нормативных правовых актов и в делах об административных правонарушениях (главы 23, 25 АПК).

Более того, в том же пункте конкретизировано, что по вышеуказанным спорам результатами примирения сторон, которые могут содержаться в соглашении между ними, являются: признание обстоятельств дела, соглашение сторон по обстоятельствам дела; соглашение сторон, содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим в деле, или статуса и характера деятельности этого лица; частичный или полный отказ от требований, частичное или полное признание требований вследствие достижения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях. В частности, предметом соглашения, заключаемого на основании ст. 70 АПК антимонопольным органом, может быть в том числе обоснование размера доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, ограничения конкуренции, методики расчетов в целях определения суммы дохода, а также иные обстоятельства, подлежащие доказыванию при принятии решения арбитражным судом.

В п. 27 данного Постановления также особое внимание уделено особенностям урегулирования налоговых споров с учетом их публично-правовой природы: предметом рассматриваемого соглашения не может являться изменение налоговых последствий спорных действий и операций в сравнении с тем, как такие последствия определены законом. Вместе с тем в соглашениях об урегулировании налогового спора сторонами могут быть признаны обстоятельства, от которых зависит возникновение соответствующих налоговых последствий (например, признание налоговым органом не учтенных в ходе мероприятий налогового контроля сумм расходов и налоговых вычетов, влияющих на действительный размер налоговой обязанности, признание наличия смягчающих обстоятельств и др.), которые содержат правовую квалификацию деятельности лица, участвующего в деле, влекущую изменение размера его налоговой обязанности. В таком случае в соглашении об урегулировании спора могут содержаться условия о скорректированном размере налоговой обязанности. Соглашение об урегулировании налогового спора может охватывать вопросы, не относящиеся напрямую к предмету судебного разбирательства, например имеющие отношение к предыдущим налоговым периодам, не охваченным оспариваемым в суде решением налогового органа. Вопрос об отсрочке или рассрочке уплаты соответствующих сумм налогов, пеней и штрафов также может быть решен при утверждении судом заключаемого в соответствии со ст. 190 АПК соглашения исходя из условий о порядке уплаты соответствующих сумм, указанных в данном соглашении.

Важность данных разъяснений высшей судебной инстанции для развития примирительных процедур в публичных спорах трудно переоценить, поскольку именно в них видится тот вектор развития настоящего института, который должен быть воспринят законодателем при определении необходимых полномочий властных органов.

Как показывает судебная практика, наибольшее количество публичных споров рассматривается арбитражными судами в порядке главы 24 АПК РФ "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц". Сложность рассмотрения таких дел обусловлена многообразием материально-правовых отношений, порождающих соответствующие споры. Однако и с точки зрения процессуального права имеются проблемные вопросы, некоторые из которых получили свое разрешение в правоприменительной практике, а некоторые еще требуют проработки.

Одним из первых вопросов, который встает перед арбитражным судом при рассмотрении заявления о признании недействительным того или иного акта публичной власти, является вопрос о том, обладает ли такой акт признаками ненормативного правового акта, - ведь, если таковые признаки отсутствуют, производство по делу суду надлежит прекратить на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

В условиях отсутствия легального определения рассматриваемого понятия арбитражный суд должен ориентироваться на критерии, выработанные судебной практикой.

Впервые понятие ненормативного правового акта, хотя и применительно к налоговым правоотношениям, было приведено в Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой НК РФ".

В п. 48, в частности, отмечалось, что понятие "акт налогового органа" как предмет судебного оспаривания не совпадает с понятием "акт", используемым в ст. 100, 101 НК.

Под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Кроме того, отдельно указывалось на возможность обжалования в суде требования об уплате налога, пеней и требования об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование.

Данные рекомендации были крайне необходимы арбитражной практике в тот период в условиях новизны как налогового, так и арбитражного процессуального законодательств. Помимо того, что впервые были предприняты попытки сформулировать определяющие признаки ненормативного правового акта, были решены актуальнейшие на тот период времени вопросы возможности (невозможности) обжалования в суде акта налоговой проверки (ст. 100 НК) и требования об уплате налога (ст. 69 НК).

Акт налоговой проверки, согласно ст. 100 НК, представляет собой документ, фиксирующий обстоятельства совершения налогового правонарушения и в связи с этим являющийся основным доказательством по налоговому спору. В таком случае акт проверки сам по себе не порождает для налогоплательщика каких-либо обязанностей, а является основанием для вынесения налоговым органом решения, например, о доначислении того или иного налога, которое и будет тем самым ненормативным правовым актом - предметом судебного обжалования.

Данная позиция была позитивно воспринята арбитражными судами в отношении не только налоговых споров, но и иных публичных споров применительно к актам проверки различных административных органов. Производство по делам об оспаривании актов проверок подлежит прекращению по п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК, за исключением тех редких случаев, когда такой акт помимо фиксации правонарушения содержит еще и властные указания публичного органа, обязательные для проверяемого лица.

Что же касается возможности обжалования в суде требования об уплате налога, то после принятия ВАС РФ вышеуказанных разъяснений практика по данному вопросу стала единообразной: требование об уплате налога, несмотря на содержащееся в нем предложение добровольно уплатить причитающуюся сумму налогового платежа, расценивается судами как ненормативный правовой акт, являющийся первым обязательным этапом принудительного взыскания. Данный подход был успешно распространен и на требования таможенных и иных органов, выставляемые в процессе взыскания тех или иных платежей.

Примеры из судебной практики более поздних периодов также указывают на необходимость проведения судом тщательного анализа правовой сути спорного документа, исходящего от публичного органа, для целей выявления в таком документе признаков ненормативного правового акта.

Например, в судебной практике отсутствовал единый подход к вопросу о том, обладает ли признаками ненормативного правового акта предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Арбитражными судами высказывалась позиция о том, что данный документ такими признаками не обладает, а производство по делу о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа подлежит прекращению на основании ч. 1 ст. 150 АПК.

Такой подход ВС РФ признал ошибочным с учетом правовой природы рассматриваемого документа, определенной в ст. 39.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". На основании анализа данной нормы высшая судебная инстанция пришла к выводу о том, что предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, поскольку принимается уполномоченным государственным органом на основании ст. 22 и 39.1 названного Закона в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на такого субъекта обязанность и влияющее тем самым на его права в сфере предпринимательской деятельности <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 3 Обзора по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом ВС РФ 16 марта 2016 г.

Аналогичным образом высшей судебной инстанцией решен вопрос о том, подлежит ли представление прокурора оспариванию в порядке, определенном главой 24 АПК <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вопрос 19 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2015), утвержденного Президиумом ВС РФ 25 ноября 2015 г.

В силу положений Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. 24, 28) прокурор при осуществлении надзора за соблюдением и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц. Таким образом, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Еще одним вопросом, который возникает у арбитражного суда при разрешении названной категории дел, является вопрос разграничения ненормативного правового акта и нормативно-правового акта.

Легально существенные признаки нормативного правового акта не определены, в связи с чем большое практическое значение имеют подходы, выработанные опять же высшими судебными инстанциями <1>, суть которых сводится к тому, что нормативно-правовой акт отличается от ненормативного тем, что затрагивает права неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"; Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Своеобразным ориентиром служат и приводимые высшей судебной инстанцией примеры, из которых следует, что при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания.

Так, акты органов публичной власти об утверждении (принятии) генеральных планов поселений и схем территориального планирования носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

В то же время акты органов публичной власти об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК.

Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами, однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц.

Одной из проблем, с которой может столкнуться арбитражный суд при рассмотрении дела в порядке главы 24 АПК, является, например, отмена вышестоящим органом оспариваемого ненормативного правового акта на момент рассмотрения дела в суде.

Президиумом ВАС РФ в информационном письме от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения АПК РФ" предложен следующий правовой подход к решению данной проблемы (п. 18): отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя; установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт (отмененный или утративший силу в связи с истечением срока его действия) не нарушал законные права и интересы заявителя, арбитражный суд прекращает производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК.

Вышеизложенные рекомендации не утратили актуальность и в настоящее время. Аналогичные подходы предложены высшей судебной инстанцией также применительно к делам с участием судебных приставов-исполнителей: отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого постановления привело к нарушению прав, свобод и законных интересов заявителя <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства".

В завершение рассмотрения темы о предмете оспаривания в порядке главы 24 АПК хотелось бы отметить следующее.

Исполнительный или иной документ, по которому взыскание проводится в бесспорном порядке (например, инкассовое поручение налогового органа, вынесенное на основании ст. 46 НК, либо постановление налогового органа о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика в порядке ст. 47 НК), ненормативными правовыми актами не являются, соответственно, их оспаривание может осуществляться исключительно путем подачи заявлений о признании не подлежащими исполнению таких документов.

Такие требования имеют имущественный характер, рассматриваются в порядке искового производства при уплате государственной пошлины в сумме, соответствующей размеру денежных средств, подлежащих взысканию на основании оспариваемого документа НК, в частности, не содержит специальных правил об обязательной досудебной процедуре урегулирования таких споров <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 64, 65 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 57 "О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой НК РФ".

Существуют также иные требования, хотя и вытекающие из публичных правоотношений, но имеющие имущественный характер. Таковыми являются требования о признании обязанности по уплате налога и сбора исполненной, а также о возврате излишне уплаченных (взысканных) публичных платежей. Они не относятся к категории дел, рассматриваемых по правилам главы 24 АПК РФ, а подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства с учетом положений главы 22 АПК <1>. Заявления государственных органов об аннулировании лицензии также возникают из публичных правоотношений. Однако специальные правила арбитражного судопроизводства для рассмотрения указанной категории дел федеральным законом не предусмотрены (ч. 1 ст. 189 АПК), в связи с чем такие дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 31 января 2006 г. N 9316/05 по делу N А56-33002/2004; Постановление Президиума ВАС РФ от 15 января 2013 г. N 7034/12 по делу N А53-20653/11; Постановление Президиума ВАС РФ от 10 февраля 2009 г. N 8605/08 по делу N А73-83/2007-63.

<2> См.: Протокол Рабочей группы по АПК РФ Арбитражного суда Уральского округа от 19 июля 2006 г. N 1.

Помимо установления признаков ненормативного правового акта у документа, являющегося предметом оспаривания в порядке главы 24 АПК, суду, а также заявителю необходимо также разрешить вопрос о соблюдении срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК.

Согласно данной норме соответствующее заявление может быть подано в арбитражный суд в течение 3 месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Введение срока обращения в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК в арбитражное процессуальное законодательство, учитывая, что в ст. 198 АПК не установлены последствия пропуска рассматриваемого срока, повлекло множество дискуссий относительно правовой природы последнего. Высказывались мнения о том, что срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК, имеет процессуальный характер, а значит, его пропуск влечет невозможность принятия такого заявления к производству суда (ст. 115 АПК).

Другой подход состоит в том, что срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК, несмотря на его установление в процессуальном законе, имеет материально-правовой характер. Данный срок следует рассматривать как давностный, пропуск срока при отсутствии оснований для его восстановления не является основанием для отказа в принятии заявления, а влечет отказ в удовлетворении заявления.

Судебная практика пошла по второму пути <1>.

--------------------------------

<1> Определение КС РФ от 17.06.2013 N 980-О; Постановление Президиума ВАС РФ от 26.07.2011 N 18306/10 по делу N А72-1883/2010.

Несмотря на схожесть правовой природы, срок для оспаривания ненормативного правового акта не является сроком исковой давности, поэтому на него не распространяются положения гражданского законодательства о сроке исковой давности <1>. Так, обстоятельства соблюдения заявителем срока, установленного ч. 4 ст. 198 АПК, подлежат выяснению судом вне зависимости от того, сделано ли соответствующее заявлением противоположной стороной в процессе или нет.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 09.11.2010 N 8148/10 по делу N А41-16045/07.

В судебной практике на протяжении достаточно длительного времени высказывалась позиция о том, что срок для оспаривания ненормативного правового акта необходимо исчислять с момента принятия такого акта публичным органом.

О недопустимости такого подхода высказался КС РФ в Определении от 2 декабря 2013 г. N 1908-О, отметив, что согласно буквальному смыслу ч. 4 ст. 198 АПК для исчисления процессуального срока следует исходить не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо в действительности узнало о соответствующем нарушении.

В качестве наглядного примера той ситуации, когда лицо узнало о нарушении своих прав позднее даты принятия оспариваемого ненормативного правового акта публичного органа, можно привести дело, рассмотренное Президиумом ВАС РФ (см. Постановление от 26 февраля 2008 г. N 12493/07 по делу N А28-1704/07-28/18), в котором высшей судебной инстанцией было выявлено, что налогоплательщик фактически узнал о нарушении своего права не в момент вынесения решения налогового органа, а при фактическом получении данного документа по почте. Иначе решается вопрос о начале течения рассматриваемого срока в том случае, когда с заявлением о признании недействительным того или иного ненормативного правового акта публичного органа в суд обращается прокурор. В данной ситуации течение срока подачи прокурором соответствующего заявления начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе".

С учетом того что в большинстве случаев законодателем предусматривается досудебная процедура обжалования ненормативных правовых актов государственных органов в вышестоящие органы, актуальным является вопрос, с какого момента исчислять рассматриваемый срок при соблюдении заявителем такого досудебного порядка.

В п. 5 Обзора судебной практики ВС РФ N 1, утвержденного Президиумом 4 марта 2015 г., изложена следующая позиция: срок на подачу заявления в суд об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) таможенных органов начинает течь с момента получения заявителем копии решения вышестоящего таможенного органа, которому подано заявление в процессе обжалования этих актов, действий (бездействия) в досудебном порядке.

В п. 26 Постановления Пленума ВС РФ от 12 мая 2016 г. N 18 "О некоторых вопросах применения судами таможенного законодательства" также отмечено, что право на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов предоставлено в равной мере лицам, избравшим административный способ обжалования в вышестоящий таможенный орган и обратившимся непосредственно в суд. Поскольку лицо, избравшее административный способ обжалования, не может быть ограничено в праве на судебную защиту, период административного обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа, в том числе если жалоба не была рассмотрена по существу, не включается в срок обращения в суд.

Представляется, что предложенные подходы имеют универсальный характер, в связи с чем они подлежат применению не только к таможенным делам, но и к иным публичным спорам.

В случае же, когда вышестоящий орган нарушил сроки рассмотрения жалобы, данное обстоятельство может быть рассмотрено как уважительная причина пропуска заявителем срока, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК.

Такое правило напрямую закреплено ч. 6 ст. 219 КАС, арбитражным судам следует применять данные положения при сходных обстоятельствах по аналогии закона (ч. 5 ст. 3 АПК).

Каковы же полномочия судов вышестоящих (апелляционной и кассационной) инстанций при пересмотре дел, по которым срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК, восстановлен судом первой инстанции или имел место отказ в восстановлении?

Суд кассационной инстанции в рамках своих полномочий, предусмотренных ст. 287 АПК, не лишен права признать восстановление рассматриваемого срока незаконным либо признать неправомерным отказ в его восстановлении, не выходя за пределы рассмотрения дела (ст. 286 АПК), например, если соответствующее процессуальное решение не мотивировано судом (ч. 4 ст. 15 АПК). При этом суд кассационной инстанции не вправе самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие об уважительности (неуважительности) причин пропуска срока на обращение в суд. По смыслу ст. 268, 269, 270 АПК арбитражный суд апелляционной инстанции вправе признать восстановление срока подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта незаконным либо признать неправомерным отказ в его восстановлении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Уральского округа N 2/2011.

Особенности публично-правовых отношений соответствующим образом определяют и специфику обеспечительных мер, которые могут быть приняты судом при рассмотрении дел в порядке главы 24 АПК.

В частности, ч. 3 ст. 199 АПК установлено, что арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Под приостановлением действия ненормативного правового акта следует понимать не признание такого акта недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются оспариваемым ненормативным правовым актом.

При рассмотрении данного ходатайства необходимо учитывать соответствующие положения главы 8 АПК РФ, в том числе об основаниях обеспечительных мер и о порядке рассмотрения заявления об обеспечении иска. В то же время в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 3 ст. 199 АПК РФ" установлено одно существенное условие приостановления действия ненормативного правового акта, которое присуще только рассматриваемой обеспечительной мере.

В п. 3 данного письма особо отмечено, что является недопустимым приостановление действия ненормативных правовых актов публичных органов, если есть основания полагать, что приостановление действия такого акта может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.

Таким образом, помимо условия ч. 2 ст. 90 АПК о возможности причинения значительного ущерба заявителю в локальный предмет доказывания при рассмотрении ходатайства в порядке ч. 3 ст. 199 АПК входит также и то обстоятельство, что у заявителя по окончании судебного разбирательства будет в наличии достаточно средств для незамедлительного исполнения оспариваемого ненормативного правового акта. Возможность исполнения оспариваемого ненормативного правового акта при отказе в удовлетворении требований заявителя по существу спора не должна быть утрачена. В качестве примера можно привести следующую ситуацию. Организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения налогового органа о доначислении налоговых платежей в общей сумме 50 млн руб. При этом было заявлено ходатайство в порядке ч. 3 ст. 199 АПК о приостановлении действия соответствующего решения налогового органа. В обоснование данного ходатайства налогоплательщик ссылался на то, что при принятии налоговым органом мер принудительного взыскания указанной суммы налоговых платежей единовременное взыскание денежных средств в размере 50 млн руб. неизбежно повлечет значительный ущерб заявителю. В то же время налогоплательщик указывал, что возможность исполнения решения налогового органа в случае отказа в удовлетворении требований заявителя не будет утрачена.

Вышеизложенные обстоятельства налогоплательщик подтвердил бухгалтерским балансом на последнюю отчетную дату, по данным которого денежные средства налогоплательщика составляют 30 млн руб., что указывает на потенциальную возможность причинения значительного ущерба экономической деятельности организации в случае изъятия оспариваемой суммы (50 млн руб.). При этом согласно данным бухгалтерского баланса у налогоплательщика имеются основные средства стоимостью более 100 млн руб., что может выступать своего рода гарантией того, что в случае вынесения судебного акта не в пользу налогоплательщика у налогового органа будет иметься реальная возможность взыскания налога за счет указанного имущества налогоплательщика.

При таких обстоятельствах принятие обеспечительной меры в виде приостановления действия решения налогового органа будет носить обоснованный характер при соблюдении баланса публичных и частных интересов.

Разнообразие ненормативных правовых актов публичных органов также влечет особенности применения положений ч. 3 ст. 199 АПК.

В силу положений п. 10 ст. 101 НК после вынесения решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения руководитель налогового органа вправе принять обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения указанного решения. Для принятия обеспечительных мер руководитель налогового органа выносит решение, вступающее в силу со дня его вынесения.

Безусловно, такое решение инспекции обладает всеми признаками ненормативного правового акта и подлежит обжалованию налогоплательщиком в порядке главы 24 АПК.

По общему правилу в случае обжалования такого решения может быть применена норма ч. 3 ст. 199 АПК, предусматривающая возможность приостановления судом по ходатайству заявителя действия оспариваемого акта.

В то же время при рассмотрении ходатайств о приостановлении действия оспариваемого решения налогового органа о принятии обеспечительных мер судам нельзя не учитывать особенности, вытекающие из характера данного решения, в частности: необходимость соблюдения баланса публичных и частных интересов; основания, по которым обжалуется решение; адекватность и соразмерность принятых налоговым органом в отношении налогоплательщика обеспечительных мер.

Так, если принятые налоговым органом обеспечительные меры фактически ведут к полной остановке деятельности налогоплательщика (являются несоразмерными), то приостановление судом действия соответствующего решения налогового органа до рассмотрения спора не нарушает баланс частных и публичных интересов и является обоснованным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Уральского округа N 2/2012.

В ином случае, когда предметом оспаривания в порядке главы 24 АПК выступает предписание антимонопольного органа, согласно которому в действиях заказчика при проведении аукциона выявлено нарушение требований законодательства о контрактной системе и предписано приостановить процедуру закупки, принятие обеспечительной меры в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного правового акта приведет к возобновлению торгов, а ее принятие не будет направлено на сохранение существующего состояния отношений между сторонами, а, по сути, предопределит итог рассмотрения спора и может привести к невозможности исполнения судебного акта.

Таким образом, рассматриваемая обеспечительная мера не может быть применена, если соответствующее приостановление приводит к возобновлению процедуры проведения торгов <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 43 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г.

Еще одной процессуальной особенностью рассмотрения публичных споров является специфика исполнения судебного акта.

По общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 182 АПК, решение суда приводится в исполнение после его вступления в законную силу. В ч. 2 ст. 182 и ч. 7 ст. 201 АПК предусмотрено специальное правило, согласно которому решения суда по делам об оспаривании ненормативных актов органов публичной власти подлежат немедленному исполнению. Такая специфика обусловлена тем, что суть решения, выносимого судом в порядке главы 24 АПК, состоит в констатации факта законности или незаконности того или иного ненормативного правового акта, что не требует каких-либо активных действий, направленных на исполнение решения суда. Как установлено в ч. 8 ст. 201 АПК, со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.

Как отмечено в информационном письме Президиума ВАС РФ от 24 июля 2003 г. N 73 "О некоторых вопросах применения частей 1 и 2 ст. 182 и части 7 ст. 201 АПК РФ", при применении названных положений АПК РФ судам необходимо исходить из того, что в данном случае речь идет о требованиях организационного, а не имущественного характера. Соответственно, при удовлетворении судом таких требований какие-либо выплаты из бюджета в пользу заявителя не предполагаются.

Если фактической целью заявителя является взыскание (возмещение) из бюджета денежных средств, не выплачиваемых ему вследствие неправомерного (по мнению заявителя) бездействия конкретного государственного органа, такого рода интерес носит имущественный характер независимо от того, защищается ли он путем предъявления в суд требования о взыскании (возмещении) соответствующих денежных средств либо посредством предъявления требования о признании незаконным бездействия конкретного государственного органа (должностного лица).

При предъявлении заявителем в суд требования о признании незаконным бездействия государственного органа, выразившегося в отказе возвратить (возместить, выплатить) из бюджета определенную денежную сумму, и удовлетворении названного требования судом такое решение суда приводится в исполнение по общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 182 АПК, то есть после его вступления в законную силу.

В силу вышеуказанной специфики, в отличие от общего правила ч. 2 ст. 318 АПК, решения арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов публичных органов выдачи исполнительных листов на принудительное исполнение не предполагают.

В то же время, если резолютивные части таких судебных решений содержат указание на обязанность соответствующих публичных органов совершить определенные действия для устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя (ч. 4, 5 ст. 201 АПК), исполнительные листы на принудительное исполнение таких решений в соответствующей части подлежат выдаче <1>.

--------------------------------

<1> См.: Рекомендации Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Уральского округа N 1/2012; п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства".