книги / Минерально-сырьевые ресурсы Пермского края

ты были выведены из гражданского оборота, ауправление отношениями недропользования было построено в полном соответствии с пра­ вилами командно-административной системы. Управление горными предприятиями осуще­ ствлялось централизованно отраслевыми ми­ нистерствами и ведомствами, а право пользо­ вания недрами предоставлялось только госу­ дарственным предприятиям и в исключитель­ ных случаях — старательским артелям.

Кодекс СССР «О недрах», принятый в 1976 г., полностью исключил все экономиче­ ские рычаги управления горными отношени­ ями. Предметом регулирования Кодекса являлся лишь доступ к недрам. И только в 1992 г. с принятием Закона РФ «О недрах» была восстановлена плата за пользование не­ драми. Фактически с принятием этого Зако­ на отношения недропользования были вве­ дены вновь в гражданский оборот.

Источниками норм горного права РФ, за­ крепленных в законодательстве о недрах, яви­ лись несколько основополагающих докумен­ тов. Прежде всего, это Конституция РФ (1993 г.). Согласно ст. 72 Конституции РФ пользование, владение и распоряжение зем­ лей, недрами и другими природными ресурса­ ми является предметом совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Конкретизируя это положение Конституции РФ, Закон РФ «О недрах» четко разграничил компетенцию в сфере регулирования недропользования между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов Федерации. Кпол­ номочиям РФ отнесены разработка и совер­ шенствование законодательства РФ «О нед­ рах», определение и реализация федеральной политики недропользования, определение стратегии использования, расширения иулуч­ шения минерально-сырьевой базы страны, распоряжение совместно с субъектами РФ го­ сударственным фондом недр и другие вопро­ сы. Закрепленный вЗаконе «О недрах» прин­ цип «двойного ключа», т. е. совместное (Фе­ дерации и субъектов Федерации) распоряже­ ние государственным фондом недр, явился вто время весомым вкладом в развитие федерализ­ ма в России. Вместе с тем, это позволило су­ щественно повысить ответственность регио­ нов за принимаемые решения в сфере недро­ пользования, поскольку Закон РФ «О недрах» не только предоставил значительные права ре­

гионам, но и возложил на них не менее значи­ тельные обязанности. Так, в Пермском крае финансирование работ по развитию мине­ рально-сырьевой базы иработ по охране недр, осуществляемое за счет средств региональ­ ного бюджета, составило за 1995—2000 гг. 364,4 млн. руб., что сопоставимо с объемом фи­ нансирования, выделяемым на эти цели феде­ ральным бюджетом.

Еще одним важным источником норм, зак­ репленных в Законе РФ «О недрах», послужил Указ Президента РФ от 20 августа 1991 г. «Об укреплении экономической основы суверени­ тета РСФСР». Указ определил, что разведка и разработка месторождений должны прово­ диться по специальным разрешениям (лицен­ зиям). Это положение Указа явилось законо­ дательной основой для закрепления в разра­ ботанном Законе «О недрах» (1992 г.) соот­ ветствующей нормы.

Важным источником норм права в недро­ пользовании явился Гражданский кодекс Рос­ сийской Федерации (ГК РФ), который отнес участки недр кнедвижимому имуществу. Соб­ ственно, именно это положение ГК РФ ияви­ лось причиной внесения поправок (1995 г.) в Закон РФ «О недрах» (1992 г.).

Вполне очевидна и не требует особых по­ яснений тесная связь законодательства о не­ драх с экологическим и налоговым законода­ тельством и, прежде всего, с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и Налоговым кодексом РФ. Важной составной частью законодательства о недрах является «Положение о порядке лицензиро­ вания пользования недрами», утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ в 1992 г., которое определяет порядок предос­ тавления специальных разрешений (лицен­ зий) на право пользования недрами.

Предметом регулирования законодатель­ ства о недрах являются отношения, возника­ ющие в связи с геологическим изучением, ис­ пользованием и охраной недр территории РФ и ее континентального шельфа, а также в свя­ зи с использованием отходов горнодобываю­ щего и перерабатывающих производств. При этом под недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя либо ниже земной поверхности и дна водо­ емов идоступная для геологического изучения и освоения. Законодательство РФ о недрах

обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также защиту прав пользо­ вателей недр.

Основной задачей государственного регу­ лирования отношений недропользования яв­ ляется обеспечение воспроизводства мине­ рально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах ны­ нешнего и будущих поколении народов Рос­ сии. Государственное регулирование отноше­ ний недропользования осуществляется по­ средством управления, лицензирования, уче­ та и контроля.

Для государственного регулирования и уп­ равления отношениями недропользования в структуре исполнительных органов власти со­ здается специально уполномоченный орган. В настоящее время таким органом является Федеральное агентство по недропользова­ нию (Роснедра), подчиненное и структурно входящее в систему Министерства природ­ ных ресурсов РФ. Роснедра являются право­ применительным органом в сфере регулиро­ вания отношений недропользования, кото­ рый для реализации своих полномочий на местах создает свои территориальные орга­ ны в субъектах Федерации. Субъекты Феде­ рации для реализации своих полномочий в сфере недропользования вправе создавать свои собственные органы управления. В на­ шем регионе таким органом является Главное управление природопользования Пермского края.

Недра в границах территории РФ являют­ ся государственной собственностью. Законо­ датель не разграничил эту государственную собственность по уровням (т. е. между Феде­ рацией и субъектами Федерации), определив лишь, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совмест­ ном ведении РФ и ее субъектов.

Оборот этой государственной собственно­ сти и ее отчуждение запрещены Законом, она может быть передана на определенных усло­ виях в пользование. Цели (виды) пользования определены Законом в конечном виде и рас­ ширению не подлежат. Всего Законом опре­ делено шесть видов пользования, основными из которых являются: геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископае­ мых, а также строительство и эксплуатация

подземных сооружений, не связанных с добы­ чей полезных ископаемых.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы являются собственностью того, кто пх добыл, если иное не оговорено в усло­ виях лицензии. Пользователями недр могут быть все субъекты предпринимательской дея­ тельности, т. е. юридические и физические лица, включая иностранные. В рамках этого общего правила существуют определенные ограничения по некоторым видам полезных ископаемых. Так, при разработке радиоактив­ ных полезных ископаемых или захоронении в недрах радиоактивных и токсичных материа­ лов пользователями недр могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории РФ и имеющие лицензию на этот вид деятельности. В соответствии с Законом РФ «О драгоценных металлах и камнях» при разработке месторождений этого вида полез­ ных ископаемых пользователь недр не может иметь долю иностранного участника (юриди­ ческого или физического лица), прямо или косвенно превышающую 49%.

Срок пользования недрами в каждом кон­ кретном случае указывается в лицензии, он может быть как определенным, так и без огра­ ничений. Законом «О недрах» определены ос­ нования получения права пользования недра­ ми. По общему правилу таким основанием яв­ ляется решение указанных в Законе органов власти. Эти решения принимаются по 14 обо­ значенным вЗаконе основаниям, их число ко­ нечно и не может быть расширено. К числу таких оснований относится, например, реше­ ние, принимаемое по результатам конкурса или аукциона на право пользования каждого конкретного участка недр. Порядок организа­ ции и проведения таких конкурсов и аукцио­ нов регламентирован Законом.

Особо следует отметить случай установле­ ния факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводив­ шим геологическое изучение недр за счет соб­ ственных средств. В этом случае решение о предоставлении права пользования участком недр с целью разведки и добычи принимается без проведения конкурса или аукциона.

Содержание лицензии и ее неотъемлемых частей также регламентировано Законом РФ «О недрах». В обязательном порядке влицен­

зии должны содержаться условия, связанные с платежами за пользование недрами, и усло­ вия выполнения установленных законодатель­ ством стандартов и требований по охране недр и охране окружающей среды, безопасному ведению работ, а также ряд сведений о пользо­ вателе недр и об участке недр, предоставляе­ мом в пользование. В случае нарушения усло­ вий пользования недрами, оговоренных в ли­ цензии, право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию в случаях, определенных Законом. В случае несогласия пользователя недр с этим решением, он может обжаловать его в адми­ нистративном или судебном порядке.

Особое внимание следует обратить на от­ ношения недропользования, основанные на договорах о разделе продукции (СРП). Эти отношения могут быть квалифицированы как подрядные. Действительно, договор СРП оформляет предоставление государством ин­ вестору на возмездной и срочной основе ис­ ключительного права на производство поис­ ков, оценки, разведки и разработки месторож­ дения на определенном участке недр. При этом риск и расходы по поискам до того мо­ мента, как будет сделано коммерческое откры­ тие и начнется разработка месторождения, ложатся на инвестора (подрядчика).

Существенными условиями такого видадо­ говоров являются: возмещение затрат инвес­ тора частью произведенной продукции, раздел между государством и инвестором прибыль­ ной продукции и система налогообложения, при которой с инвестора взимаются только плата за пользование недрами и налог на при­ быль. Каждая сторона свободна в распоряже­ нии своей доли продукции, хотя на инвестора может быть возложена обязанность продавать государственную долю продукции и отчиты­ ваться перед государством за полученную вы­ ручку. Уникальность Закона о СРП (и это очень важно) состоит втом, что он позволяет установить индивидуальные условия налого­ обложения для каждого отдельного месторож­ дения в зависимости от его продуктивности и конкретных условий освоения.

Перспективы увеличения объемов добычи углеводородов в России связаны с вовлечени­ ем в разработку большого количества мелких

и средних месторождений и доработкой пре­ жних «гигантов», находящихся в стадии па­ дающей добычи. В качестве иллюстрации можно рассмотреть любой «старый» нефте­ газодобывающий регион —Башкирию, Татар­ стан и Пермский край. На каждые два-три десятка разрабатываемых месторождений здесь используется столько же мелких место­ рождений. Именно эти месторождения и яв­ ляются потенциалом развития СРП.

Однако надеждам многих на то, что с при­ нятием Закона о СРП процесс освоения мел­ ких месторождений интенсифицируется, не суждено было сбыться. За десятилетний пери­ од существования этого Закона случаев раз­ работки месторождений на условиях СРП единицы, в Пермском крае пока таких случаев вообще не имеется. Причин этому достаточ­ но много, но главные — это сложная процеду­ ра заключения соглашений и отсутствие необ­ ходимых нормативно-правовых актов. Если в области геологии и добычи они в основном имеются, то экономическая часть почти не разработана.

В Пермском крае адаптация отношений недропользования к рыночным условиям на­ чаласьзначительно ранее принятия Федераль­ ного закона «О недрах». Еще в 1991 г. по­ становлением облисполкома было утвержде­ но «Положение о порядке предоставления в пользование участков недр Пермской облас­ ти». Ключевые моменты этого Положения оказались идентичными многим нормам, зак­ репленным в Законе РФ «О недрах», приня­ том год спустя после утверждения Положе­ ния. Как показала жизнь, курс на опережение оказался оправданным. К моменту введения в

действие Закона РФ «О недрах» (1992 г.) все субъекты отношений недропользования ока­ зались готовыми кего скорейшей реализации. В кратчайшие сроки в крае была введена сис­ тема лицензирования пользования недрами, был подготовлен и принят пакет необходимых нормативно-правовых документов. На 1 ян­ варя 2005 г. в Пермской области количество действующих лицензий на право пользования недрами составляет 856, количество предприя- тий-недропользователей — 580.

Ниже приводится необходимый для прак­ тической работы краткий перечень основных нормативно-правовых актов в сфере недро­

—Методические рекомендации по поряд­ ку формирования перечня объектов в про­ граммах лицензирования пользования недра­ ми (Приказ МПР РФ № 238 от 24.03.2003 г.);

—Положение о порядке подготовки и рас­ смотрения материалов при предоставлении лицензий на пользование участками недр для целен разведки и добычи полезных иско­ паемых из месторождений, открытие ко­ торых осуществлено пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению участков недр за счет собствен­ ных средств (Приказ МПР РФ № 576 от 13.09.2002 г.);

—Инструкция о порядке установления факта открытия месторождения полезных ис­ копаемых пользователями недр, проводивши­ ми работы по геологическому изучению недр (Приказ МПР РФ № 33 от 10.04.2000 г.);

—Методические рекомендации по уста­ новлению геолого-географических критери­ ев обоснования конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами (Приказ МПР РФ № 558 от 05.09.2002 г.);

—ст. 13 Федерального закона от 22.08.2004 г.

№122-ФЗ «О внесении изменений взаконо­ дательные актыРоссийской Федерации и при­ знании утратившими силу некоторых законо­ дательных актов Российской Федерации всвя­

зи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений идополнений вФеде­ ральный закон «Об общих принципах органи­ зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 01.04.2005 г.);

—глава 26 «Налог на добычу» части вто­ рой Налогового кодекса Российской Феде­ рации от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 30.12.2004 г.);

—Закон Пермской области от 06.06.2005 г.

№499 «О порядке предоставления недр для

разработки месторождений общераспростра­ ненных полезных ископаемых на территории Пермской области»;

—Указ губернатора Пермской области от 27.10.2000 г. № 275 «Об утверждении инст­ рукции по оформлению горных отводов для

разработки общераспространенных полезных ископаемых на территории Пермской о б ­ ласти»;

— Указ губернатора Пермской области от 06.03.2001 г. № 58 «Об утверждении положе­

ния о порядке выдачи разрешений на право до­ бычи пресных подземных вод мелким водопотребптелям в Пермской области»;

—Закон Пермской области от 10.06.2003 г.

№840-159 «Об областной целевой програм­ ме «Развитие и использование минеральносырьевой базы Пермской области на 2003— 2005 годы и на перспективу до 2010 года» (в ред. от 08.04.2005 г.).

Более чем десятилетняя практика примене­ ния выявила существенные недостатки и про­ блемы действующего законодательства о не­ драх. Эти недостатки, теоретического и прак­ тического плана, широко обсуждаются в пе­ чати, в кругах научной общественности и среди недропользователей. Резюмируя резуль­ таты этих обсуждений, назовем два положения действующего законодательства, вызывающих критику:

—лицензионно-административный метод управления недропользованием, основанный на властном акте, не отвечает требованиям либерализации экономики. Отношения не­ дропользования не являются властными от­ ношениями, это отношения равноправных сторон, и они должны оформляться соответ­ ствующим договором, находящимся в сфере действия гражданского законодательства. То, что эти отношения возникают на основе вла­ стного решения государственных органов, не переводит их в отношения административ­ ные;

—система платного недропользования имеет сегодня жесткий и сугубо фискальный характер. Для основной части недропользова­ телей, разрабатывающих низкорентабельные месторождения, платежи при пользовании недрами (налог на добычу) удорожают себе­ стоимость добычи и делают таких недрополь­ зователей неконкурентоспособными.

Удругой части недропользователей за счет лучших горно-геологических условий образу­ ется сверхнормативная прибыль (рентный до­ ход). Государство, как собственник фонда недр, должно изымать эту ренту. Однако се­ годня действующая система платежей при пользовании недрами не позволяет этого сде-

дать. В результате доходы консолидированно­ го бюджета, формируемые за счет налога на добычу, занижаются более чем в 2 — 3 раза.

Для устранения этих недостатков разраба­ тывается новый закон «О недрах», который должен сохранить преемственность основных концептуальных положений действующего за­ кона. Частично действующее законодатель­ ство о недрах уже претерпело изменения. 22 августа 2004 г. Президент России В. В. Пу­ тин подписал Закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Россий­ ской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Рос­ сийской Федерации в связи с принятием Фе­ деральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­ нов государственной власти субъектов Рос­ сийской Федерации» и «Об общих принци­ пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим федеральным законом уточнены полномочия федеральных органов государственной власти и органов го­

сударственной власти субъектов РФ. Приме­ нительно к Закону РФ «О недрах» основным новшеством в этих изменениях является то, что решение о возникновении права пользо­ вания недрами по основным видам полезных ископаемых принимается комиссией, создава­ емой федеральными органами государствен­ ной власти. В состав комиссии включаются также представители органов исполнительной власти субъектов РФ. Порядок работы конкур­ сных и аукционных комиссий, а также поря­ док и условия их проведения определяются Федеральным органом управления Государ­ ственным фондом недр или его территориаль­ ными органами.

Несмотря на эти изменения, полномочия субъектов РФ в сфере регулирования отно­ шений недропользования остались достаточ­ но объемными. Серьезным изменением в За­ коне является передача субъекту РФ полно­ мочий по организационной системе лицен­ зирования общераспространенных полезных ископаемых.

В. И. Рогальников, В. С. Полошкин, В. Н. Быков

С ранних периодов истории человек начал использовать элементы геологической среды в своих целях: место укрытия и обитания (пе­ щеры), источники получения воды, энергии и сырья для изготовления предметов хозяй­ ственного обихода. С развитием производи­ тельных сил использование человеком элемен­ тов геологической среды все более интенси­ фицировалось. Все разнообразие современ­ ных материальных и энергетических ресурсов было получено в результате одноили много­ стадийной переработки ресурсов недр земли.

Наступившее третье тысячелетие продол­ жает тенденции овладения ресурсами плане­ ты, предлагая новые темпы освоения жизне­ обеспечивающего пространства, поскольку первоисточником материального и энергети­ ческого потенциала человеческого общества были, есть и будут ресурсы земли.

В настоящее время в мире ежегодно извле­ кается из недр около 60 млрд, т полезных ис­ копаемых и горных пород, что в расчете на

душу населения Земли составляет около 10 т. Однако в развитых странахуровень потребле­ ния минеральных ресурсов в несколько раз превышает этот средний показатель. Так, на­ пример, в наиболее развитой стране мира (США) уровень потребления минеральных ресурсов на душу населения в год приближа­ ется к 40 т. Известно, что США потребляют 40% добываемых энергетических ресурсов мира при населении, составляющем всего 5% от населения Земли. Для этой страны харак­ терны бурный рост потребностей в минераль­ ном сырье на ранних стадиях индустриализа­ ции (до 70-х гг. прошлого века) и постепен­ ное их снижение по мере увеличения эффек­ тивности технологии производства.

За прошедшее столетие многие страны мира исчерпали собственные минеральные ресурсы, в то же время темпы погашения вы­ явленных запасов полезных ископаемых бы­ стро возрастают. С учетом прогнозируемого прироста населения Земли на 80 млн. человек

в год объемы горного производства также дол­ жны расти на 700—800 млн. т. Это обстоятель­ ство обусловливает необходимость разработ­ ки национальной стратегии освоения недр, обеспечивающей устойчивое развитие эконо­ мики и минерально-сырьевую независимость страны.

Россия — одна из немногих стран мирово­ го сообщества, которые по основным видам полезных ископаемых обладают минеральносырьевой независимостью. Уместно напом­ нить результаты расчетов, выполненных спе­ циалистами в 70-е гг. прошлого столетия. Эти расчеты показали, что валовая потенциальная ценность разведанных запасов полезных ис­ копаемых СССР превышает в 2,5 раза цен­ ность запасов США. Между тем, 80% этих уч­ тенных запасов бывшего СССР сосредоточе­ но в России. Приведенные цифры свидетель­ ствуют, что минерально-сырьевой комплекс

России обладает высоким потенциалом. За последние 15 лет реформирования экономи­ ки России именно горное производство сохра­ няло фундаментальное значение для экономи­ ки страны иудерживало другие отрасли от еще более глубокого кризиса.

Минерально-сырьевой комплекс имеет большое значение и для развития Пермского края. Производство минерального сырья в крае осуществляют многочисленные крупные и малые предприятия, расположенные на всей его территории. Ряд промышленных предпри­ ятий края используют минеральное сырье, полученное за пределами региона, в частно­ сти, ОАО «Чусовской металлургический за­ вод» завозит железную руду из Свердловской области, а ОАО «Ависма» завозит титановый концентрат из Мурманской области.

Причем в Пермском крае разведаны место­ рождения ряда полезных ископаемых, которые