книги / Формирование системы мониторинга реализации программы социально-экономического развития региона
..pdfтодические положения использованы при разработке целевой программы муниципальных образований региона. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе университетов при изучении дисциплин: «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент», а также на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
11
Глава 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
1.1. Теоретические основы мониторинга результативности целевых программ
Теоретико-методологические основы мониторинга результативности целевых программ мы последовательно раскроем через рассмотрение таких понятий, как мониторинг программ, региональный мониторинг программ, мониторинг программ социально-экономического развития и результативность мониторинга.
Политика управления, направленная на социальноэкономическое развитие и конкурентоспособность территории, может иметь непредвиденные последствия, может неадекватно реализовываться либо не выполнять своих задач по различным причинам, но может быть и очень успешной и должна получать поддержку. Оценить степень успешности целевой программы, направленной на реализацию политики,
помогает мониторинг.
Уточним терминологию. Термин «мониторинг» обозначает в экономической литературе различное трактование и понимание. Сложность выяснения понятия мониторинга, прежде всего, связано с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений. Одно из них выражает совокупность отношений, обусловленных существованием различных систем в обществе. Другое же связано с формой практического использования управленческих решений, с зако-
12
нодательным оформлением соответствующих документов, потому и относится к надстроечным отношениям.
Многие ученые отмечают1, что смысл мониторинга – выполнение двух взаимосвязанных функций наблюдения (слежения) и предупреждения. Такой мониторинг нацелен на фиксацию отрицательных последствий хозяйственных действий и их вторичных эффектов и, таким образом, обладает низким прогностическим потенциалом. Предпринимаемые действия должны носить характер спасательных работ.
Как указано Г.Б. Поляком, термин мониторинг следует понимать как начальное наблюдение, измерение и анализ результатов деятельности органов государственной власти2, подразумевая под мониторингом инструмент управления; если же под мониторингом понимать совокупность отношений, его логичнее называть мониторинговые отношения.
В соответствии с определением В.В. Мыльника «мониторинг» представляет систему отношений, выражающих удовлетворение социально-экономических, политических и глобальных потребностей общества (рис. 1).
|
|
|
Мониторинг как |
|
Мониторинг как |
||
|
|
|
инструмент управления |
|
система отношений |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Система управления |
|
|
|
Социально-эконо- |
Мониторинг |
|
|
|
|
|
|
мическая система |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Власть |
|
|
Общество |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 1. Конкретизация термина «мониторинг»
1Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. 637 с.
2Поляк Г.Б. Бюджетная система России: учеб. для студ. вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 703 с. (Серия «Золотойфондроссийскихучебников»).
13
Сложность формулировки понятия «мониторинг» связана с принадлежностью его как к сфере науки, так и к сфере практики. Он может рассматриваться и как способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления различными видами деятельности посредством представления своевременной и качественной информации.
Рассматривая мониторинг как звено экономической политики и придерживаясь единого методологического подхода, вносящего некоторые уточнения, мы придерживаемся мнения,
что мониторинг – это совокупность отношений, связанных с мероприятиями по наблюдению, оценке и прогнозу выбранного объекта во времени и в пространстве с целью оперативной диагностики состояния объекта и следования к поставленным целям.
Далее рассмотрим определения мониторинга, которые в наибольшей степени в общем виде выражают сущность этого процесса применительно к такому субъекту, как социальноэкономические целевые программы.
А. Шанин, А. Александрова, Б. Ричман, например, считают, что мониторинг и оценка программ преследуют одну и ту же цель, а именно совершенствование политики или отдельных социально-экономических программ на основе систематического сбора и обработки информации. Однако организация регулярного мониторинга программ и проведение их периодической оценки – это две разные задачи, разные по уровню сложности, а также методологическим подходам и используемым технологиям3.
3 Шанин А., Александрова А., Ричман Б. Организация административного мониторинга социальных программ на региональном и местном уровнях / подред. А. Александрова; Ин-тэкономикигорода. М., 2002. С. 52.
14
И. Беляков, Л. Никонова определяют мониторинг программ как часть наиболее эффективных инструментов управления, а отдельные методы проведения оценки могут быть успешно внедрены на уровне города или региона даже в условиях сегодняшних ресурсных ограничений. Кроме того, они показывают, как соответствуют полученные результаты понесенным затратам при использовании различных технологий мониторинга и оценки, приводят примеры совершенствования управленческой практики в соответствии с рекомендациями оценки4.
А. Швецов, Е. Андреева под мониторингом понимают оценку, прогноз, систему наблюдения и анализа экономической и социальной обстановки, складывающейся на территории, а также разработка рекомендаций по принятию рациональных управленческих решений. А мониторинг социально-экономи- ческого развития непосредственно связан с его объектом, предметом и субъектом5.
В.Н. Лексин, В.Е. Селиверстов, А.Н. Швецов под мониторингом программ понимают специально организованную и постоянно действующую систему учета (статистической отчетности), сбора, анализа и распространения информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований (опросы населения и т.п.) и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общетерриториальных ситуаций и конкретных региональных проблем6.
4Александрова А., Беляков И., Никонова Л. Мониторинг социальных программ: практические примеры/ Ин-тэкономикигорода. М., 2006. С. 112.
5Швецов А., Андреева Е. Управление социально-экономическими системами: развертывание методолого-теоретических и прикладных исследований // Рос. экон. журн. 2006. №3.
6Лексин В.Н., Селиверстов В.Е., Швецов А.Н. О формировании государственной системы мониторинга социально-экономической, нацио- нально-этнической и политической ситуации в регионах Российской Фе-
дерации. URL:// http://www.ieie.nsc.ru.
15
По мнению Б.П. Титаренко, мониторинг целевой программы– это система повторных наблюдений одного или более элементов окружающей среды в пространстве и во времени с определенными целямиивсоответствиисзаранееразработаннойпрограммой7.
Л.И. Якобсон приводит свое понимание мониторинга, в соответствии с которым мониторинг связан с оперативным сбором данных о сложных явлениях и процессах, описываемых достаточно небольшим количеством ключевых, особо важных качественных показателей с целью оперативной диагностики состояния объекта и следования в динамике8.
Традиционно под мониторингом социально-экономи- ческой обстановки на территории принято понимать процесс системного наблюдения за ходом и характером изменения в различных сферах жизнедеятельности. Однако современное определение территориального мониторинга связано с представлением его в качестве системы территориальной поддержки управления административно-территориальным образова-
нием, реализующей функции |
наблюдения, оценки, анализа |
и прогноза складывающейся |
ситуации, подготовки проекта |
управленческого решения9.
Приведенные выше определения, несомненно, более полно отражают содержание мониторинга целевых программ, но вместе с тем носят оттенок наблюдательной теории, поэтому мы постарались изложить сущность в традиции позитивной теории.
7Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов. 3-е изд. М.: Академический проект; Трикста, 2004.
8Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и практика: учеб. для вузов. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2000. С. 35.
9О проведении ежемесячного мониторинга социально-экономи- ческого развития регионов: распоряжение Правительства РФ от 20.12.1997
№1773-р.
16
PNRPU
Проанализировав вышеизложенное, мы пришли к выводу, что мониторинг программ является многофункциональной категорией, и, следовательно, его сущность должна базироваться, во-первых, на теории управления (власть), во-вторых, на системе отношений, возникающих в социально-экономическом росте (общественность). Кроме того, в теории управления мониторинг программ можно рассматривать с разных сторон: как метод оперативного и стратегического управления, контроля, регулирования, планирования и прогнозирования. В связи с этим особую ценность имеет социально-экономический подход в создании системы мониторинга целевых программ с четко заданными параметрами объекта, субъекта, инструментария.
В результате проведенного анализа подходов к понятию мониторинга программ нами была сформулирована система понятий с точки зрения иерархического подхода (табл. 1).
По нашему мнению, понятие «мониторинг программ» необходимо рассматривать и как инструмент управления экономикой, икак систему отношений, возникающихвпроцессемониторинга.
Таким образом, мониторинг программ – это совокупность постоянных мероприятий по наблюдению, оценке и прогнозу выбранной целевой программы во времени и в пространстве для оперативной диагностики состояния реализации целевой программы и следования к поставленным целям.
Мониторинг целевой программы социально-экономи- ческого развития региона показывает организацию управления социально-экономическим процессом. При этом эффективность проводимых преобразований в экономике региона с помощью целевых программ социально-экономического развития отследить сложно. Поэтому, по нашему мнению, необходимость применения индикативного подхода, отражающего эффективность, а следовательно, и результативность проводимой целевой программы, очевидна.
17
Таблица 1
Иерархия теоретических подходов к понятию мониторинга социально-экономических программ
Иерархический |
Авторы |
Авторское понимание |
|
вид |
исследования |
||
|
|||
|
|
|
|
|
|
Совокупность отношений, свя- |
|
|
Р. Мон, |
занных с мероприятиями по на- |
|
|
блюдению, оценке и прогнозу вы- |
||
|
Л. Якобсон, |
||
Мониторинг |
Е. Андреева, |
бранного объекта во времени и в |
|
|
Г. Поляк и др. |
пространстве с целью оперативной |
|
|
|
диагностики состояния объекта и |
|
|
|
следования к поставленным целям |
|
|
|
Совокупность постоянных ме- |
|
|
|
роприятий по наблюдению, оценке |
|
|
В.Лексин, |
и прогнозу выбранной целевой |
|
Мониторинг |
В.Селиверстов, |
программы во времени и в про- |
|
программ |
И.Беляков, |
странстве с целью оперативной |
|
|
Л. Никоноваидр. |
диагностики состояния реализа- |
|
|
|
ции целевой программы и следо- |
|
|
|
вания к поставленным целям |
|
|
|
|
|
|
|
Совокупность отношений, воз- |
|
|
|
никающих между участниками |
|
|
|
социально-экономической целевой |
|
Мониторинг |
|
программы региона по оценке, |
|
целевых |
А. Швецов, |
координации и прогнозированию |
|
программ |
результативности целевой про- |
||
социально- |
А. Шанин, |
граммы на основе методического |
|
экономическо- |
А. Александрова, |
инструментария с целью принятия |
|
го развития |
Б. Ричман |
рациональных управленческих |
|
|
|||
региона |
|
решений о своевременном преду- |
|
|
|
преждении процессов, ведущих |
|
|
|
к негативным изменениям в соци- |
|
|
|
ально-экономической системе |
|
|
|
|
Рассмотрим существующие альтернативные варианты определения термина «мониторинг результативности».
18
М.Ю. Гараджа вводит понятие мониторинг результативности, который определяется как метод, помогающий определить и повысить результативность деятельности органов власти по применению и исполнению программ.
Мониторинг результативности связан с системой показателей, позволяющих соотнести полученные результаты с поставленными целями. М.Ю. Гараджа указывает, что предметом мониторинга являются затраты на осуществление той или иной деятельности, определенные количественными и качественными результатами. Продуктом является количество предоставленных услуг по программе10. Мониторинг трудно вести без четкого планирования деятельности, иными словами, надо четко представлять ответы на вопросы:
•кто получит выгоду от предоставленных услуг целевой программы?
•какие мероприятия необходимы для осуществления проекта целевых программ?
•какие затраты повлечет предоставление услуги (прямые затраты, административные затраты и др.)?
•какое качество услуг ожидается получить?
•какие задачи будут решены в ходе достижения поставленных целей и какие мероприятия следует провести дополнительно?
•каким образом оценивать качество услуг и результаты деятельности администрации?
Несмотря на фрагментарный характер мониторинга результативности, роль его в управлении экономики определена
четко – система, позволяющая оценивать, контролировать,
10 Гараджа М.Ю. Мониторинг результативности бюджетных расходов: основные этапы внедрения на местном уровне / Фонд «Институт экономики города». М., 2002. С. 23.
19
управлять и совершенствовать деятельность тех, кто предоставляет услуги населению.
Группа зарубежных авторов предлагает выделить четыре основных вида индикаторов для определения результативности: индикаторы ресурсов, продуктов (услуг), результатов и эффективности11. Это, на наш взгляд, совершенно верно, так как именно эти стадии определяют процесс управления. Аналогичную точку зрения высказывают отечественные ученые Г. Ветров, Д. Визгалов, А. Шанин12.
С нашей точки зрения, необходимо не только выделить группы индикаторов, определяющих результативность, но и классифицировать мониторинг целевых программ в зависимости от вида индикаторов (рис. 2).
Под мониторингом ресурсов понимаем отношения, возникающие в ходе измерения количества потребляемых ресурсов (затрат). Например, для целевых программ сферы образования ресурсами будут, например, учителя, административные работники, помещения, книги и другие наглядные материалы. И все ли эти ресурсы используются эффективно?
Под мониторингом продуктов понимаем отношения, возникающие в ходе измерения количества предоставленных услуг. Продуктами работы управления муниципального транспорта будут, например, число пассажиров, количество поездок на метро и автобусе, количество пассажиро-километров, количество километров отремонтированных дорог, а для здравоохранения – число обслуженных пациентов, количество выполненных заявок на медицинские услуги.
11 How Effective Are Your Community Services? Procedures for Measuring Their Quality / Hatry, Harry P., Louis H. Blair, Donald M. Fisk [et al.]. 2nd ed. Washington, D.C.: The Urban Institute and International City/County
Management Association (ICMA), 1992.
12 Ветров Г., Визгалов Д., Шанин А. Индикаторы социальноэкономического развития муниципальных образований / Ин-т экономики города. М., 2002. С. 136.
20