49. Экологические ограничения землепользования в городе (регулирование земельных отношений)

Земля является важнейшим элементом природных ресурсов государства. Социально-экономические преобразования в России привели к отмене государственной монополии на землю как объект собственности, что повлияло на земельные отношения. В условиях рыночной экономики земля стала не только средством производства, территориальным базисом и природным ресурсом, но и объектом недвижимости, а также имущественных правоотношений.

Земля как объект управления выполняет такие роли: экологическую, социальную и экономическую.

В экологическом понимании – это природный объект, составная часть окружающей среды, взаимодействующая с другими объектами природы, лесами, недрами, водами, а в широком смысле – охватывающая все природные ресурсы. Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте.

С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной деятельности и является материальной базой любого производства. Она – ресурс (источник) удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

В социальном отношении – это объект собственности.

Основной целью управления земельными ресурсами является создание и функционирование системы земельных отношений и землепользования, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни, развитии эффективной предпринимательской, общественной и иной деятельности, формировании условий сохранения и восстановления свойств земли, получить максимум поступления финансовых средств в федеральный, региональный и местный бюджеты.

Одним из принципов на основе которых осуществляется регулирование земельных отношений является обеспечение приоритета экологической безопасности.

Под землепользованием понимают использование поверхности земли для удовлетворения различных потребностей общества. Землепользование в Российской Федерации регулируется Земельным кодексом РФ. Основой землепользования являются земельные ресурсы, под которыми понимают поверхность земли, которая тем или иным образом может быть использована для удовлетворения потребностей общества.

Под рациональным землепользованием обычно в литературе понимается такое использование земель, при котором наряду с производством экономически целесообразного качества продукции для народного хозяйства будет сохраняться экологическое равновесие всех природных факторов.

Земельные ресурсы города являются ресурсом многофункционального использования, выступая фактором, обеспечивающим взаимосвязанность всех процессов, происходящих в городе.

Под рациональным землепользованием в городе будем понимать такое использование земель, которое, с одной стороны, нацелено на получение максимального экономического эффекта от распределения земельных участков между различными конкурирующими вариантами землепользования, а с другой стороны, направлено на сохранение экологического равновесия всех природных объектов и улучшение экологической ситуации в городе.

Экологический эффект от землепользования направлен на сохранение экологического равновесия всех природных объектов и улучшение экологической ситуации в городе.

На сравнительно небольшой территории города сосредоточено большое количество людей и крупных промышленных предприятий. В связи с этим основные природные объекты, к которым относятся земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и животный мир являются наиболее загрязненными. При недостаточно эффективной экологической политике это приводит к снижению показателей здоровья населения и, следовательно, огромным затратам государства на его восстановление.

Одним из главных экологических инструментов улучшения экологической ситуации в городе является экологический аудит действующих предприятий, так как он позволяет составить наиболее полное представление о выполнении этими предприятиями экологических норм, а также об эффективности использования ими природоохранного оборудования. Составленный в результате проведения экологического аудита экологический паспорт предприятия дает возможность разработать конкретные меры по оздоровлению экологической обстановки в районе расположения этого предприятия.

Земли населенных пунктов используются в соответствии с положениями градостроительного и земельного законодательства как пространственный базис для целей застройки, удовлетворения социально-экономических, экологических, санитарно-гигиенических нужд жителей данного населенного пункта. В связи с множественностью выполняемых городскими землями функций территория населенного пункта разбивается на множество функционально ориентированных территориальных зон, среди которых есть жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, рекреационные зоны.

Деление города на территориальные зоны осуществляется в соответствии с таким нормативным документом, как Правила землепользования и застройки, утверждаемым муниципальными органами власти, и фиксируется на схеме зонирования, являющейся приложением к этому нормативному документу. Правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны утверждаются градостроительные регламенты.

Градостроительный регламент – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Эколого-экономический механизм землепользования как одна из подсистем механизма рационального землепользования должен обеспечить использование земли в соответствии с её экономической ценностью и одновременной наибольшей охраной земли от деградации.

Для предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном постановлением Правительства РФ . Так, Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» утверждено постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555.

В целях реабилитации земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению разрабатываются специальные экологические программы на основе ФЗ от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории».

Ограничение в использовании земель – это полное или частичное запрещение какой-либо деятельности, а также забирание части права землепользователя.

Ограничения землепользования в городах действуют чаще, чем на землях иных категорий ввиду плотности застройки и скученности проживания населения.

Ограничения можно разделить на 3 группы:

- ограничения, связанные с охраной природы;

- ограничения, связанные с негативным воздействием;

- ограничение, связанные с эколого-хозяйственным состоянием земель.

Ограничения, связанные с охраной природы возникают тогда, когда земельный участок, находящийся во владении, пользовании, аренде, выполняет одновременно определенные хозяйственные и природоохранные функции. По действующему законодательству это земли природоохранного, природнозаповедного, рекреационного, оздоровительного, историко-культурного назначения, находящиеся в составе других категорий земель.

Ограничения, связанные с негативным воздействием возникают тогда, когда земельный участок владельца, пользователя, арендатора находится в зоне негативного влияния промышленного, сельскохозяйственного и других предприятий, загрязняющих природную среду; в зоне влияния ЛЭП, линии связи, нефтепроводов, газо-, водопроводов, инженерных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных дорог, аэропортов), объектов утилизации.

Ограничения, связанные с эколого-хозяйственным состоянием земель возникает при наличии нарушенных деградированных земель, в результате негативных антропогенных воздействий, проявлений негативных природных процессов, связанных с естественным генезисом агроландшафта: зона с ограничением в использовании, зона восстановления, зона консервации.

Отметим, что при размещении, технико-экономическом обосновании проекта, проектировании, строительстве и реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике, водном, коммунально-бытовом хозяйстве, прокладке коммуникаций, линий связи, электропередач, трубопроводов, каналов и других объектов, оказывающих прямое или косвенное влияние на состояние окружающей природной среды, должны выполняться требования экологической безопасности и охраны здоровья населения, предусматриваться мероприятия по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.

А механизм управления потенциальным экологическим резервом производства предлагалось осуществлять при помощи введения для каждого предприятия экологического паспорта. Необходимость установления экологических ограничений вытекает из анализа причин деградации отдельных экосистем, а также из анализа экологической обстановки по отдельным регионам.

Первый вид ограничений представляет собой годовые объемы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов по территориям и экосистемам с учетом их ежегодного снижения и доведения в конечном итоге до нормативного уровня. Такие ограничения могли устанавливаться исходя из экологической емкости территории на основе региональных экологических программ.

Данные ограничения (лимиты) устанавливаются в настоящее время территориальными органами в виде выдачи разрешений на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия. Следует учитывать, что указанные экологические ограничения могут устанавливаться как для конкретного предприятия, так и для города в целом, бассейна реки и т. д.

Граница возможной нагрузки на состояние окружающей среды территории, города и т. д. может корректироваться исходя из уровня достижения нормативного качества окружающей среды, состояния экологической инфраструктуры, финансовых возможностей по очистке существующих выбросов, экологических предпочтений населения на проживаемой территории и т. д.

Для нормальной регенерации загрязнения и воспроизводства качества окружающей среды, в том числе — на основе ассимиляционного потенциала территории, необходимо наличие определенного свободного пространства («экологического резерва») для развития. Кроме того, данный подход может быть использован при развитии системы торговли квотами на выбросы загрязняющих веществ.

Второй вид ограничений характеризует предельно допустимый уровень годового изъятия природных ресурсов, при котором соблюдается экологическое равновесие в экосистеме. К примеру, биологические ресурсы должны использоваться лишь в пределах их природной способности к восстановлению.

С принятием ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» были созданы законодательные предпосылки для введения экологических ограничений хозяйствования в форме лимитов природопользования. Данные лимиты являются системой экологических ограничении по территориям и могут устанавливаться предприятиям-природопользователям на определенный срок с указанием объемов предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и размещение отходов.

При формировании территориально-производственных комплексов, развитии промышленности, энергетики, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов, управлении демографическими процессами также необходимо устанавливать и учитывать предельно-допустимые нагрузки на окружающую среду с учетом потенциальных ее возможностей, уровня использования природных ресурсов и отходов с целью обеспечения наиболее благоприятных условий жизнедеятельности населения, недопущения разрушения естественных экологических систем и необратимых изменений в окружающей среде.

При формировании системы экологических ограничений окружающая среда может рассматриваться как:

а) производственный базис для размещения производительных сил

б) источник ресурсов для материального производства;

в) среда, в которой формируются условия жизнедеятельности населения;

г) среда, где происходит воспроизводство экологических благ включая сохранение биоразнообразия.

Система ограничений должна включать такие из них, достижение которых обеспечит экологическую безопасность населения на данной территории, необходимые масштабы воспроизводства и сохранения качества природных ресурсов, а также соблюдение санитарно-гигиенических норм. Такое соблюдение режимов регламентаций и ограничений природопользования должно надежно гарантировать соблюдение допустимых порогов воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды.

Региональные экологические нормативы и ограничения должны определяться на основе комплексного изучения и анализа состояния природных систем и устанавливать допустимые значения потребления природных ресурсов и воздействия на окружающую среду.

Одним из подходов по установлению экологических ограничений является нормализация экологической обстановки в конечном водоеме стока, в соответствии с которым на основе анализа экологической обстановки в конечном водоеме стока могут устанавливаться квоты изменений всех характеристик стока в устьевых створах рек, впадающих в конечный водоем стока.

Установление экологических ограничений по территориям и отдельным экосистемам в рамках соответствующих экологических программ будет способствовать структурной перестройке экономики, переходу народного хозяйства на малоотходные и ресурсосберегающие технологические процессы и производства.

ДОПОЛНИТЕЛЬНО:

Под нормированием в области охраны земель понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов качества земель, почв в соответствии с экологическими требованиями в области охраны окружающей среды с целью ограничения негативного воздействия. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Согласно ч. 5 ст. 13 ЗК РФ и главе V ФЗ «Об охране окружающей среды» для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

Система экологических нормативов:

1. Нормативы качества окружающей среды. К этим нормативам относятся предельно допустимые нормы воздействия и предельно допустимые концентрации вредных веществ (ПДУ (предельно допустимый уровень), ПДК (предельно допустимая концентрация), ПДС (предельно допустимые сбросы), ПДВ (предельно допустимые выбросы)).

2. Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются путем выдачи предприятию - природопользователю лимитов 95 на изъятие природного ресурса либо размещение в окружающей среде отходов производства, выброса и сброса загрязняющих веществ.

3. Нормативы санитарных и защитных зон. Нормирование земель – установление пределов (норм) владения и пользования земельными участками на любом праве. При разработке и утверждении законодательными органами субъектов РФ предельных (максимальных и минимальных) размеров и количества земельных участков, находящихся в собственности, владении и пользовании гражданина и юридического лица, учитываются природно-экономические, экологические и социальные условия на основе рекомендаций научно-исследовательских учреждений о районировании земель и нормировании земель.

Охрана земель включает систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное и целевое использование земель всех категорий. Мероприятия по охране земель должны предотвращать их деградацию путем стимулирования природоохранных технологий, осуществления компенсационных выплат за ухудшение качества земель. Они предусматривают действия по экономии ценных и продуктивных угодий.

В интересах охраны здоровья людей, окружающей природной среды установлены нормативы предельно допустимых концентраций химических, бактериальных, радиоактивных и других вредных веществ в почве. В процессе проектирования, размещения, строительства и ввода в эксплуатацию новых и реконструируемых зданий, строений, сооружений и других объектов, а также при использовании технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны строго выполняться природоохранные нормативы. Последствия влияния защитных мероприятий на состояние земель оцениваются по результатам государственных санитарно-гигиенической и экологической экспертиз.

Для повышения заинтересованности собственников земель, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности предусмотрено экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель. Собственникам земель, землепользователям и арендаторам в ряде случаев предусматривается полная или частичная компенсация затрат, связанных с земельными улучшениями.

Предприятия, организации и граждане, допустившие радиоактивное, химическое или иное загрязнение земель, ухудшение их качества как объекта недвижимости, компенсируют затраты на дезактивацию, возмещают убытки собственникам земель, землепользователям, а также потери.

Составляются схемы комплексного использования и охраны вод в городе, взаимоувязываются вопросы комплексного использования ресурсов города и близлежащих районов области, определяются экологические требования к использованию отходов производства и к технологическим процессам выработки инженерных услуг.

При размещении объектов строительства, особенно промышленных комплексов и узлов, необходимо согласование проектных решений с возможностями их обеспечения местными природными ресурсами, инженерными услугами, межведомственной сбалансированностью экологических затрат на природоохранные мероприятия.

Такой принцип оптимизации проектных решений по размещению объектов строительства обеспечивает не только минимизацию народнохозяйственных затрат, но и достижение высокого социально-экономического эффекта при улучшении условий труда и быта работников, рационального использования природных ресурсов, которые становятся все более дефицитными.

Ограниченность природных ресурсов оказывает влияние на развитие отдельных ресурсоемких производств, а экологические результаты деятельности предприятий – на их территориальное размещение в городе.

Распределение промышленных комплексов в специальных зонах создает условия для более рационального использования (за счет повторного применения) условно чистых вод, сокращения территории за счет уменьшения размеров санитарных зон, а также организации групповых и более эффективных природоохранных средств.