5.Возбуждение дела об адм правонаруш.

Возбуждение дела — начальная стадия производства по делам об административных правонарушениях, служащая установлению факта и обстоятельств административного правонарушения, их документированию (фиксации) и квалификации, определение подведомственности. Согласно ст. 28.1 КоАП РФ поводом для возбуждение дела являются все источники, из которых полномочные органы и должностные лица получают информацию о совершенном адм правонаруш, обязывающую их принять решение о начале производства по данному делу.

К таким поводам относятся:

• — непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

• — материалы, поступившие из правоохранительных или иных государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, и содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

• — сообщения и заявления физических и юридических лиц, средств массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением правонарушений, связанных с нарушением законодательства об охране труда — ч. 2 ст. 5.27; фиктивным и преднамеренным банкротством — ст. 14.12; неправомерными действиями при банкротстве — ст. 14.13; ненадлежащим управлением юридическим лицом — ст. 14.21; совершением сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий — ст. 14.22; осуществлением дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом — ст. 14.23). Поводы к возбуждению перечисленных исключений указаны в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов;

• — фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта РФ, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка, либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

• — подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, транспортное средство находилось во владении или пользовании другого лица.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, протокола об адм правонаруш, вынесения постановления прокурора, вынесения определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, постановления по делу об адм правонаруш в случае, если при его совершении физическим лицом назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа на месте совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ).

В случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об адм правонаруш, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства в виде временного запрета деятельности. Обо всех случаях возбуждения дел об указанных административных правонарушениях и применения указанной меры обеспечения производства должностное лицо, составившее протокол о временном запрете деятельности, уведомляет прокурора в течение 24 часов.

В случае отказа в возбуждении дела при наличии материалов, сообщений, заявлений, должностным лицом выносится мотивированное определение.

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4, ч. 1, 3 и 4 ст. 28.6 КоАП РФ. К содержанию и оформлению протокола предъявляются особые требования, обусловленные его процессуальной значимостью. В протоколе указываются:

• — дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, что необходимо для определения подведомственности дела, а также для исправления возможных ошибок;

• — сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело, фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, что необходимо для выяснения обстоятельств, подлежащих установлению по конкретному делу;

• — место, время совершения и событие административного правонарушения, что необходимо для юридической квалификации содеянного;

• — норма (пункт, часть, статья) КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность за данное правонарушение;

• — объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, привлекаемых к ответственности;

• — иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Перечень указанных сведений позволяет скрупулезно осветить все

подробности дела и принять по нему единственно правильное решение.

Одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, иным участникам производства их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ (знакомиться с материалами дела и делать замечания по их содержанию; давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать любое действие лица, уполномоченного составлять протокол), и процессуальная фиксация данного факта.

Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об адм правонаруш, что является их правом. Отказ указанных лиц от подписи не приостанавливает дальнейшего движения дела, но обязательно фиксируется в протоколе. Копия протокола вручается под расписку физическому лицу, законному представителю юридического лица, а также потерпевшему.

В ст. 28.3 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень лиц, наделенных правом составлять протоколы о конкретных правонарушениях (должностные лица ФОИВ, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов; должностные лица иных организаций: избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, Счетной палаты РФ, государственных внебюджетных фондов).

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными на то этими законами.

КоАП РФ устанавливает следующие сроки составления протокола об адм правонаруш: 1) немедленно после выявления административного правонарушения; 2) в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела; 3) при проведении административного расследования — в течение одного месяца, в исключительных случаях (при продлении срока расследования) — в течение двух месяцев, при нарушении таможенных правил — в течение шести месяцев (ст. 28.5 КоАП РФ).

Административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа назначается без составления протокола, если должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление о его назначении в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ. Если лицо, привлекаемое к ответственности, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, протокол об адм правонаруш составляется обязательно.

В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ, или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта России, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об адм правонаруш не составляется, а постановление по делу об адм правонаруш выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об адм правонаруш, и оформляется в порядке, предусмотренном ст. 29.10 КоАП РФ. Копии постановления по таким делам и иных материалов направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об адм правонаруш, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

При необходимости, на первой стадии, применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России.

Важным этапом первой стадии является административное расследование в целях получения дополнительных сведений и материалов для возбуждении дела, когда отсутствует ясность в вопросе о материальных основаниях к его возбуждению и необходимо дополнительно проверить обстоятельства административного правонарушения. Оно осуществляется в случаях выявления правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства России и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте.

Административное расследование требует значительных временных затрат на проведение экспертиз, ревизий, инвентаризаций, контрольных закупок, истребование предметов и документов и т. д.

Определение о его проведении сразу после обнаружения административного правонарушения выносит должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы (прокурор — постановление). Административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения лицом, возбудившим дело, либо другим лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, согласно решению руководителя органа, в производстве которого находится данное дело.

По окончании административного расследования составляется протокол об адм правонаруш либо выносится постановление о прекращении дела.

Завершающим этапом первой стадии производства по делу является направление протокола либо постановления прокурора об адм правонаруш на рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об адм правонаруш, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об адм правонаруш. При административном аресте данные материалы передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.

Протокол может быть возвращен для устранения недостатков, если он составлен неправомочным лицом, составлен и оформлен с ошибками, материалы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмотрении дела. При этом на устранение недостатков дается трое суток и одни сутки — на возвращение материалов дела обратно.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 КоАП РФ, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об адм правонаруш, выносят постановление о прекращении по нему производства.

Поводами к возбуждению дела об адм правонаруш являются:

• непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

• поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

• сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Поводами к возбуждению дел о некоторых административных правонарушениях, которые определены ст. 28.1 КоАП РФ, являются также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Эти материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. В случае если рассмотревшее их должностное лицо отказало в возбуждении дела, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об адм правонаруш.

Дело об адм правонаруш считается возбужденным с момента:

• составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об адм правонаруш;

• составления протокола об адм правонаруш или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об адм правонаруш;

• вынесения определения о возбуждении дела об адм правонаруш при необходимости проведения административного расследования;

оформления предупреждения или с момента назначения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол об адм правонаруш не составлялся.

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев возбуждения дела прокурором, а также предусмотренных ст. 28.6 КоАП РФ случаев назначения административного наказания без составления протокола.

В протоколе об адм правонаруш указываются:

• дата и место его составления;

• должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

• сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об адм правонаруш;

• фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если они имеются;

• место, время совершения и событие административного правонарушения;

• статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

• объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

• иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об адм правонаруш физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об адм правонаруш, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об адм правонаруш, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об адм правонаруш. Эти лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Протокол об адм правонаруш подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об адм правонаруш. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об адм правонаруш, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об адм правонаруш.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются прежде всего должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела о данных административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса.

Помимо этого, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Государственные органы, уполномоченные составлять протоколы о конкретных административных правонарушениях в дополнение к органам, рассматривающим дела об этих правонарушениях, указаны в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Перечень должностных лиц данных органов, уполномоченных составлять такие протоколы, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных некоторыми статьями КоАП РФ, вправе составлять: члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума; члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; инспектора Счетной палаты РФ; должностные лица государственных внебюджетных фондов.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

Протокол об адм правонаруш составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Однако в случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об адм правонаруш, протокол об адм правонаруш составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования протокол об адм правонаруш составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ для административного расследования.

Если при совершении административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда (а при нарушении таможенных правил — в размере, не превышающем 10 МРОТ), протокол об адм правонаруш не составляется. Уполномоченным на то должностным лицом оформляется предупреждение либо назначается и взимается административный штраф прямо на месте совершения административного правонарушения1. Однако если лицо, в отношении которого возбуждено дело об адм правонаруш, оспаривает наличие события административного правонарушения или назначенное ему административное наказание либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения правонарушения, то протокол об адм правонаруш составляется и в этом случае.

В тех случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении дела об адм правонаруш и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об адм правонаруш, либо прокурором немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Такое решение принимается должностным лицом в виде определения, а прокурором — в виде постановления.

В определении о возбуждении дела об адм правонаруш отражаются:

• дата и место составления определения;

• должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение;

• повод для возбуждения дела об адм правонаруш;

• данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

• статья КоАП РФ либо закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать одного месяца с момента возбуждения дела об адм правонаруш. В исключительных случаях этот срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца (а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев). По окончании административного расследования составляется протокол об адм правонаруш либо выносится постановление о прекращении дела об адм правонаруш.

Протокол (или постановление прокурора) об адм правонаруш направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об адм правонаруш, в течение суток с момента составления протокола (или вынесения постановления). Протокол (постановление прокурора) об адм правонаруш, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу об адм правонаруш, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, выносят постановление о прекращении производства по делу об адм правонаруш.

Возбуждение дела, являясь начальной стадией производства, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию. На этой стадии создаются предпосылки для объективного и быстрого рассмотрения дела, применения к виновному предусмотренных законом мер воздействия.

Основанием для возбуждения административного дела является совершение деяния, содержащего признаки административного правонарушения. Действия, сходные по фактическим обстоятельствам с правонарушением, но не запрещенные нормами административного права, не могут рассматриваться в качестве основания для возбуждения дела.

Возбуждению дела предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки административного правонарушения, т.е. наличие повода к возбуждению и расследованию дела, ибо латентное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на каждый сигнал о совершенном правонарушении.

Поводами для начала производства по делу могут быть сообщения, заявления граждан и юридических лиц, средств массовой информации, материалы, поступившие из правоохранительных и иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также непосредственное обнаружение неправомерного деяния уполномоченным должностным лицом.

Последний повод отличается от других тем, что вопрос о возбуждении административного дела решается по инициативе лиц, осуществляющих административный надзор. Здесь нет внешнего побудительного начала, толчка к тому, чтобы эти лица занялись решением вопроса. Данный повод имеет некоторые особенности. Во-первых, непосредственное усмотрение как известное действие нигде не фиксируется, поэтому не всегда поддается контролю. Во-вторых, предположение о правонарушении возникает лишь в сознании уполномоченного лица. В случае неподтверждения этого предположения нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального документа.

Непосредственное обнаружение должностным лицом административного правонарушения не является препятствием для дальнейшего его разрешения данным субъектом. В уголовном процессе презюмируется, что лицо, имея заранее сложившееся убеждение, не сможет бесстрастно исследовать все существенные по делу факты и вынести правильное, основанное исключительно на материалах дела решение. Указанное обстоятельство не может быть механически перенесено на производство по делам об административных правонарушениях, поскольку исследование обстоятельств дела лицом, являвшимся очевидцем административного правонарушения, позволяет ему немедленно предпринять все необходимые действия по пресечению правонарушения, задержанию виновного, отысканию и закреплению доказательств. Так, инспектора дорожно-патрульной службы ГИБДД во всех случаях меры воздействия к нарушителям применяют непосредственно после обнаружения правонарушений.

При нарушении правил дорожного движения, в качестве повода к возбуждению дела об адм правонаруш, рассматриваются также фиксация правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, либо подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в названном случае транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица.

Дело об адм правонаруш может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об адм правонаруш.

В ст. 24.5 КоАП РФ названы обстоятельства, при наличии которых административное дело не возбуждается, а возбужденное дело подлежит прекращению. Таковыми являются: 1) отсутствие события административного правонарушения; 2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего противоправные действия; 3) совершение лицом действия в состоянии крайней необходимости; 4) издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания; 5) отмена закона, устанавливающего административную ответственность; 6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; 7) наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об адм правонаруш, либо постановления о возбуждении уголовного дела. Это основание может иметь место в случаях, когда надзор за исполнением административно-правовых норм возложен на несколько органов; 8) смерть лица, совершившего административное правонарушение.

В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ дело об адм правонаруш считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об адм правонаруш, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ;

3) составления протокола об адм правонаруш или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об адм правонаруш;

4) вынесения определения о возбуждении дела и проведении административного расследования. Оно может быть назначено, когда имеющихся данных недостаточно для возбуждения дела. Расследование позволяет получить дополнительные материалы, необходимые для правильного разрешения дела. Результаты расследования фиксируются в протоколе об адм правонаруш;

5) оформления предупреждения или с момента назначения (взимания) административного штрафа на месте совершения правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол не составляется;

6) вынесения постановления по делу о нарушении правил дорожного движения, зафиксированного в автоматическом режиме.

Протокол об адм правонаруш составляется немедленно после его выявления. В случае необходимости выяснения дополнительных обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. При проведении административного расследования протокол составляется после его окончания. При этом срок расследования не может превышать одного месяца. В исключительных случаях указанный срок может быть продлен до одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил, а также правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего – до шести месяцев.

Правом составления протоколов о правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, наделены должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 Кодекса.

Помимо этого, протоколы об адм правонаруш вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с возложенными на них задачами и функциями. Их перечень указан в ст. 28.3 КоАП РФ.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

На стадии возбуждения дела должны быть установлены фактические обстоятельства совершенного правонарушения, которые можно подразделить на две группы. Во-первых – это обстоятельства, имеющие непосредственное значение для решения вопроса о наличии или отсутствии состава правонарушения¹. К их числу относятся:

1. Событие правонарушения, время, место и иные обстоятельства его совершения. Прежде всего, необходимо выяснить, имело ли место деяние и какова его противоправность, т.е. является ли оно административным правонарушением. Если в деянии усматриваются признаки преступления, то административное дело не возбуждается и материалы направляются по подведомственности.

Установление времени, места, способа совершения правонарушения способствует определению объективных признаков деяния – объекта и объективной стороны. Например, квалификация мелкого хулиганства зависит от места и способа его совершения. Выяснение названных обстоятельств необходимо по каждому административному делу, поскольку вне этих обстоятельств невозможно и само правонарушение.

2. Виновность лица в совершении административного правонарушения. По каждому делу устанавливается, кем совершено правонарушение и достиг ли нарушитель 16-летнего возраста. По ряду дел необходимо выяснить должностное положение лица, например, при расследовании дел о допуске к управлению транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения (ст. 13.32 КоАП РФ).

Административную ответственность несет только лицо, виновное в совершении правонарушения. Вина характеризует психическое отношение субъекта к содеянному и наступлению общественно вредных последствий. Она может выступать в форме умысла или неосторожности.

Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Вредные последствия правонарушения. Наступление вредных последствий правонарушения является одним из квалифицирующих признаков так называемых материальных административных правонарушений, например, нарушение пешеходами правил дорожного движения, повлекшее повреждение транспортных средств, грузов, дорог и т.д. В этих случаях выясняются не только предполагаемые последствия деяния, но и причинная связь между совершенным правонарушением и наступившим результатом. При причинении материального ущерба устанавливаются его характер и точные размеры. Последнее важно для разграничения административных правонарушений и преступлений.

Во-вторых – это обстоятельства, находящиеся за рамками состава правонарушения, но имеющие значение для индивидуализации ответственности. К ним относятся:

1. Обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности правонарушителя, то есть обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

2. Обстоятельства, способствующие совершению правонарушения. Одна из задач административного производства заключается в выявлении причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и их предупреждение. Конкретные формы проявления названных обстоятельств весьма многообразны и зависят от особенностей расследуемого дела. Например, при употреблении спиртных напитков несовершеннолетними в качестве такого обстоятельства может выступать неправильное воспитание в семье, пьянство родителей и т.п. К сожалению, на практике этим факторам не всегда уделяют должное внимание. Между тем, выяснив причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений, уполномоченные должностные лица имеют возможность оперативно принять меры по устранению этих отрицательных явлений и предупреждению повторных аналогичных правонарушений.

На стадии возбуждения дела важно определить объем, границы исследования обстоятельств дела. Здесь нет необходимости использовать все возможности для сбора доказательств. Главное, чтобы вывод о наличии или отсутствии исследуемых фактов опирался на такую совокупность доказательств, которая не оставляла бы места для сомнений в достоверности этого вывода, соответствии его объективной действительности.

Процессуальным документом, фиксирующим окончание расследования по административному делу, является протокол об адм правонаруш, который составляется о каждом правонарушении, кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством (ст. 28.6 КоАП РФ).

Протокол об адм правонаруш является основным и нередко единственным документом, в котором фиксируются обстоятельства правонарушения. Поэтому от того, насколько грамотно и обоснованно он составлен, зависит правильность рассмотрения дела по существу. В связи с этим в ст. 28.2 КоАП РФ приводится перечень сведений, которые должны содержаться в протоколе. Все они могут быть подразделены на три группы.

Первая группа сведений связана с закреплением обстоятельств совершения административного правонарушения. В протоколе указываются место, время совершения правонарушения, нормативный акт, предусматривающий ответственность за его совершение, дается описание самих противоправных действий. Все эти данные нельзя считать пустой формальностью, так как они необходимы для правильной квалификации правонарушения.

К сожалению, в протоколах нередко употребляются общие фразы типа «нарушал общественный порядок», «нарушал правила торговли». Из подобных записей трудно понять, в чем конкретно выразилось противоправное деяние, так как речь идет не о существе правонарушения, а о его юридической квалификации, правильность которой невозможно проверить при рассмотрении дела. Если правонарушением причинен материальный ущерб, об этом также указывается в протоколе.

Вторую группу составляют сведения, характеризующие личность правонарушителя. Это фамилия, имя, отчество, возраст, семейное положение, род занятий, размер заработной платы, место жительства и работы. Выяснение этих сведений позволяет индивидуализировать меры наказания. Так, данные о заработке и семейном положении необходимы для определения размера штрафа или других мер воздействия.

Протокол должен составляться на основании паспорта или других документов, удостоверяющих личность лица, привлекаемого к административной ответственности. Делать это только с его слов рискованно: нередки случаи, когда эти лица выдают себя за других известных им граждан. Если правонарушитель не имеет при себе соответствующих документов и нет свидетелей, которые могли бы сообщить о нем необходимые сведения, он может быть доставлен в органы внутренних дел, помещение органа местного самоуправления сельского поселения для установления личности и составления протокола.

Протокол составляется на лицо, совершившее административное правонарушение. Однако при совершении некоторых правонарушений подростками в возрасте до 16 лет в протоколе указываются сведения о родителях или лицах, их заменяющих, поскольку к ответственности привлекаются не сами подростки, а лица, ответственные за их воспитание. Такого рода ответственность установлена, например, за распитие спиртных напитков подростками в возрасте до 16 лет.

К третьей группе сведений относятся дата и место составления протокола, данные о его составителе, фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются. Отсутствие сведений о лице, составившем протокол, делает его дефектным, так как не известно, составлен протокол уполномоченным на то лицом или кем-то другим.

Протокол подписывается его составителем и нарушителем (представителем юридического лица), а при наличии свидетелей и потерпевшего подписывается также этими лицами.

Нарушителю, представителю юридического лица необходимо разъяснить права и обязанности, предусмотренные ст. 25.1 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Они вправе ознакомиться с содержанием протокола, внести в него свои замечания и объяснения, изложить мотивы отказа от подписи протокола. Объяснения граждан могут быть изложены на отдельном листе и приложены к протоколу. Отказ правонарушителя подписать протокол не останавливает дальнейшего движения дела, но он должен быть зафиксирован специальной записью.

Существенным процессуальным нарушением является опрос и составление протокола в то время, когда правонарушитель находится в состоянии опьянения, то есть когда он не может дать объяснения по существу дела, понять содержание протокола и даже подписать его. Учитывая, что лица, находящиеся в нетрезвом состоянии задерживаются до вытрезвления, ознакомление нарушителя с протоколом должно производиться после его вытрезвления.

В случае, если правонарушение совершено группой лиц, протокол составляется на каждого нарушителя в отдельности. Составление одного протокола на всех правонарушителей не позволяет конкретизировать обвинение, предъявляемое каждому из них, и лишает их возможности прямо в протоколе дать свои объяснения по существу дела.

Точное выполнение всех перечисленных требований придает протоколу юридическую значимость. Небрежно, с нарушением закона оформленные протоколы подрывают гарантии соблюдения законности и нарушают установленные Конституцией РФ права граждан.

Завершающим этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях является направление материалов по подведомственности, поскольку субъект, возбудивший дело, часто неправомочен налагать административные наказания. Протокол об адм правонаруш направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать соответствующую категорию дел, в течение суток с момента составления. Протокол о правонарушении, за совершение которого может быть назначен административный арест либо административное выдворение, направляется судье немедленно после его составления.

По общему правилу дела должны пересылаться руководителем органа, работники которого произвели расследование. Направляя материалы по подведомственности, руководитель проверяет обоснованность привлечения лица к административной ответственности, достаточность собранных доказательств, правильность оформления дела. При обнаружении каких-либо нарушений руководитель вправе вернуть материалы дела лицу, проводившему предварительную проверку, для устранения недостатков.